日本地方典型土壤污染防治立法评析
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【法宝引证码】
    【学科类别】环境保护法
    【出处】《河南省政法管理干部学院学报》2011年第2期
    【写作时间】2011年
    【中文摘要】日本历来对土壤污染防治立法工作给予高度重视,迄今从中央到地方已经形成了较为完整的土壤污染防治法律法规体系。数量庞大的地方性土壤污染防治立法在全国性立法诞生和修订过程中发挥过极为重要的作用。地方立法中许多具有较强实践性的制度已经为全国性立法所采纳。探讨日本典型地方的土壤污染防治立法有助于认识日本当今土壤污染防治基本制度的形成和发展,其地方土壤污染立法的经验得失,也对我国相关立法具有重要的借鉴意义。
    【中文关键字】日本;土壤污染防治;地方立法
    【全文】

       日本历来对土壤污染防治立法工作给予高度重视,迄今从中央到地方已经形成了较为完整的土壤污染防治法律法规体系。在中央层面,日本现有两部专门性的土壤污染防治立法—1970年《农业用地土壤污染防治法》和2002年《土壤污染对策法》[1],此外就是数量庞大的地方性土壤污染防治立法。这些地方性土壤污染防治立法在全国性立法诞生和修订过程中发挥过极为重要的作用。地方立法中许多具有较强实践性的制度已经为全国性立法所采纳。探讨日本典型地方的土壤污染防治立法有助于认识日本当今土壤污染防治基本制度的形成和发展,其地方土壤污染立法的经验得失,也对我国相关立法具有重要的借鉴意义。

       一、日本地方土壤污染立法概述

       截至2002年,共有56个都道府县地方制定了与土壤污染对策相关的条例。无论这些地方条例被冠以何种名称(条例、纲要或指导指针等),它们在内容上都存在着许多共同之处,不少富有成效的对策措施和相关制度在地方条例中都得到了体现。从数量上讲,地方性土壤污染防治立法的数量有逐年增加的趋势。通过比较这些地方立法,可以概括出以下若干共同的原则和制度。而从宏观上讲,地方立法主要对以下问题加以规范:第一,共有土地进行买卖时,要求企业必须提出符合土壤污染基准的土壤污染对策措施(如东京都);第二,在建造中高层住宅楼等具有一定规模的建筑物时,必须对企业给予土壤污染防治方面的指导(如东京都板桥区);第三,当工厂发生转移、废止时,应该对企业提供土壤污染对策指导(如横滨市、北九州市、尼崎市、川琦市和东京都大田区等)。

       二、地方公共团体土壤污染立法的共同原则和制度

       (一)共同原则

       第一,土壤污染预防原则。包含防止土壤污染、防止有害物质向地下水浸透的训示规定。截至2002年,共有34部地方法规做出了这一规定。

       第二,原因者负担原则。上述调查结果中,已经判明存在土壤污染的,由污染原因者实施污染治理措施(即对策措施);或者由污染原因者承担对策费用。截至2002年,共有12部地方立法作了类似规定,同2001年相比,有3部地方规定增设了这一规定。

       (二)共同制度

       第一,土壤污染调查结果报告制度。该制度要求,企业应该将自行实施的土壤污染调查结果向自治体政府报告。截至2002年,共有12部地方立法作了类似规定,同2001年相比,有2部地方规定增设了这一规定。

       第二,污染场址登记管理制度。根据规定,对存在土壤污染的场所,要将污染信息加以登记并实施相应管理。截至2002年,共有5部地方立法作了类似规定。

       第三,独立的土壤环境标准制度。即在环境省制定的土壤环境基准之外,另设了独立的基准作为判断土壤污染有无的依据。

       第四,移动土壤风险管理制度。相关企业从外部搬入土壤、砂石实施分析的,有义务防止发生土壤污染。

       第五,土壤污染整治的技术规定。规定了土壤污染调查·对策相关的技术事项。截至2002年,共有11部地方立法作了类似规定。

       第六,补助融资制度。所谓融资补助制度是指,都道府县等地方单位已经查明存在土壤污染时,对于其企业或者土地管理者实施土壤污染调查、污染整治或者污染监测等所支出费用的一部分,以融资等形式给予资金支持。截至2002年,共有39个都道府县地方法规中规定了这一制度。相对于被调查的145个都道府县地方单位而言,约占26%。

       第七,土壤污染调查·对策预算制度。土壤污染对策法生效之前,即2003年年初,约有112个都道府县地方制定了土壤污染调查、整治方面的预算。这些地方将预算分别用于收集与土地履历相关的信息;对符合土壤环境基准的土地(根据《农用地土壤污染防治法》实施的调查除外)实施调查与对策措施;对未纳入基准、不受法律规制的土壤实施调查;对原因者不明的土壤污染实施监测,以及对实施过土壤污染对策的土地进行监测等。

       第八,公有土地售前土壤污染清查制度。这一制度要求,公有土地取得或出售时,土地所有者应该采取措施确定待售地块是否存在土壤污染。截至2002年,共有3部地方立法作了类似规定。

       第九,非公有土地变更时的污染调查制度。共有土地以外的工厂旧址在转换用途、再开发时,企业应该实施土壤调查。截至2002年《土壤污染对策法》颁布之前,共有19部地方立法作了类似规定。

       立法地方公共团体(自治地方)有关城市地区土壤污染防治立法的实践,为日本全国统一的城市土壤污染防治立法积累了丰富的经验。在《土壤污染对策法》立法过程中,许多学者都对日本的地方土壤污染防治立法进行过专门的研究。

       三、《秦野市地下水污染防止及净化条例》

       (一)制定背景

       《秦野市地下水污染防止及净化条例》的全称是《秦野市地下水污染防止及净化相关的条例》。自古以来,秦野市素有“名水之里”的称谓,其市营自来水供给的65%皆依赖于地下水,同时地下水也是居民饮用水的主要来源。然而,从上个世纪80年代起,从该市“秦野盆地涌水群”的代表性地点“弘法清水”到自来水,均被检测出四氯化碳超过暂定水质基准两倍以上,此后该市就开始寻求各种应对地下水污染的措施。作为应对措施的重要一环,1990年6月25日,制定了《秦野市地下水污染防止及净化条例》(1990年7月2日公布,1991年1月1日起正式实施)。

       (二)立法目的

       制定该条例的目的,是防治化学物质造成地下污染,采取净化措施保护地下水水质,保护市民健康与生活环境[2]。作为对策措施对象的污染物(对象物质),是指自来水水质基准(厚生省1989年12月21日命令改正)规定的,造成该市地下水污染的11种主要的挥发性有机物[3]。

       (三)土壤污染的调查与净化制度

       作为污染防治的核心制度,《条例》详细规定了污染的调查和净化相关的制度,这一制度具体分成基础调查、详细调查和净化事业三个部分。

       第一,基础调查。《条例》规定,当对象物质造成地下水污染时,市长应该施行基础调查[4]。

       第二,详细调查。如果基础调查的结果显示,对象物质的浓度超出了上述厚生省制定的自来水水质基准—即“净化目标值”,则应该由市长指定与该地质污染有关的企业(下称“相关事业者”)履行详细调查的义务查明污染状况[5]。对于有异议者,应该给予其申辩的机会,在听取秦野市地下水污染审议会的意见后作出裁定[6]。同时,市长应该对调查行为予以监督[7]。只有制定的污染土地对策计划得到市长的批准后,被指定的相关事业者方可实施详细调查。

       第三,净化事业。实施净化事业的相关事业者若有异议,仍得享有上述类似的申辩机会[8]。相关事业者通过对地质污染实施净化措施,务必使地下水水质达到前述“净化目标值”的水平[9]。由此可知,超过“净化目标值”构成详细调查和净化事业共同的成立要件,而这一目标值本身也是实施调查和净化事业所要实现的目标。

       (四)责任者的范围

       《条例》将污染调查和净化事业的责任者称为“相关事业者”。所谓“相关事业者”是指以下四种主体:第一,在受污染土地上设置“使用事业场”(即制造或使用对象物质的工厂或企业)者;第二,过去曾经在受污染土地上设置“使用事业场”者;第三,在对对象物质实施收集、搬运等处理过程中,引发土地地质污染者;第四,市长认为的、其他与污染地的地质污染相关者。

       在追究上述数种“相关事业者”的土壤污染责任时,主要以前两种主体为主。即以当前正在制造或使用对象物质的工厂或企业以及过去的污染者作为主要的相关事业者。而对于第三种主体,即从事具体产业废弃物处理的工厂或企业以及因搬运、非法弃置对象物质导致土地污染的工厂或企业,在追究它们的责任时,应该排除将自己的土地作为产业废弃物处理场—即作为污染物收容对象的土地所有者的责任(当然,该条例规定的作为对象物质的有机化学物质很少有在废弃物处理场处置的)。根据解释,第四种责任主体主要是像涂料店等出售有机化学物质的企业,第一、第二、第三种“相关事业者”的母公司,包括“相关事业者”原法人的法定代表人在内。

       因此,根据条例的规定,详细调查和净化事业的主体基本上限定在引发污染的企业和处理者范围内,而土地的所有者、占有者等主体则被排除在责任主体之外,这正是该条例的特点所在。之所以这样规定,主要因为:一方面,纯粹由土地所有者承担调查或净化责任,让市民在感情上难以接受;另一方面,给接纳非法弃置废弃物的土地所有者课以义务未免过于苛刻。

       (五)归责原则

       第一,溯及责任。《条例》规定,上述主体所承担的详细调查或净化责任乃是溯及责任。这主要是考虑到改善地下水污染的必要性才作出这一规定的。

       第二,连带责任。当指定了复数的“相关事业者”时,复数的责任人对于详细调查和净化事业须承担连带责任[10]。采纳连带责任的考虑主要有二:其一,当有部分“相关事业者”不实施(或无法实施)净化事业时,首先并非由市政府而是其他“相关事业者”实施,在其他“相关事业者”实施了净化事业后再考虑向连带责任人请求相关费用;其二,为市长在难以划分“相关事业者”之间的负担份额时,提供更切实际的操作方法。

       (六)其他规定

       第一,市长的净化义务的代位履行与求偿权。《条例》规定,市长在听取审议会的意见后,应该在下述情形下代为履行净化义务:(1)“土地污染的责任者不明时”;(2)“‘相关事业者’住所不明时”;(3)市长认为需作出特别认定的其他情形。当存在复数的“相关事业者”时,上述(1)、(2)两种情形下,必须以全部“相关事业者”不明或者住所不明为要件。这一条原本是为了对非法弃置废弃物的情形作出规制,但是秦野市的污染调查统计结果显示,该市基本能够确定具体的“相关事业者”,但是各“相关事业者”之间的责任份额往往难以划分,故此作出以上规定。而污染者为不具备负担能力的零星小企业,而所导致的污染又不容搁置的情况,就属于上述(3)所指的需要市长确认的情形。条例同时赋予了市长向应实施而未实施净化事业的责任人追索净化费用的权力[11]。

       第二,市长的命令强制履行权。当“相关事业者”无正当理由不实施净化事业时,在给予其申诉机会、听取审议会意见后,可由市长命令义务人实施[12]。

       第三,受污染土地所有者等协助调查的义务。《条例》规定,受污染土地的所有者或占有者,必须对“相关事业者”或者市长的详细调查或净化事业给予协助[13]。

       第四,市长的报告义务。《条例》规定,市长可进入除“相关事业者”之外的其他人的土地执行污染状态调查,但是必须向该其他人报告[14]。

       (七)《条例》的特征

       日本学者给予了《秦野市地下水污染防止及净化条例》极高的评价,“从条例确立土壤污染调查、净化和基金制度来看,是具有划时代意义的条例”。条例主要体现了以下四个方面的特点:第一,在对污染者(企业和处理者)课以土壤污染详细调查和净化义务的同时,还确立起了土壤污染调查和净化义务的溯及责任和连带责任。第二,明确规定了污染者实施土壤净化,并规定当土壤污染者不明时由市政府承担相关净化责任,避免了污染者不明时无人负责的情况发生。第三,在规定自来水水质的净化基准值时,将启动净化的标准同界定净化完成的“净化目标值”设为同一限值。第四,为了帮助市政府和实施净化事业的责任人顺利实施净化事业,规定设立基金以弥补净化义务人资力之不足。

       四、《东京都土壤污染处理基准》(1994年12月环水计第375号)

       为预防和治理土壤污染,东京都于1994年12月28日颁布了同土壤污染调查以及受污染土壤处理相关的土壤处理基准,并于1995年1月9日起开始实施。该基准主要从以下方面对土壤污染的对策问题做出了规定。

       (一)对象物质的范围

       《基准》界定了对象物质的范围。根据规定,将镉、铅、砷及其化合物、六价铬、汞等13种重金属和有毒化学物质规定为基准规制的对象。

       (二)土壤污染的界定标准

       《基准》规定了土壤污染的界定标准,它将判断土壤污染的标准划分为两类,即溶出量基准值和含有量参考值。前者是作为判断土壤污染有无以及制定污染土壤处理对策时应该参照的基准值;后者是指虽然低于土壤溶出量基准,但是从防止土壤污染扩散和表面溢出等方面考虑,在制定必要对策时应该遵循的标准。

       (三)土壤污染调查制度

       《基准》确立了土壤污染调查制度。土壤污染调查的目的在于弄清受污染土壤的范围,确定土壤受到污染的程度。土壤污染的调查具体包括三个方面,即对对象土地资料的书面文献调查、表层土壤调查和地下水调查。

       第一,书面调查。对于全部的对象土地,都应该实施书面调查,有关调查对象的书面资料,既是检讨是否存在土壤污染的依据,又是实施表层土壤调查的参考。但是,对于工厂、企业等遗迹地,还必须实施利用状况调查。对于书面调查而言,主要的调查项目包括:受调查土地过去的利用状况、地势、植被状况、土质、排水状况、周边井户水的状况以及其他必要的事项。对工场、事业场等遗迹地的调查项目包括:业种、工厂的配置图(标明工厂设备)、作业流程、原材料以及使用药剂的名称与含量、产品目录以及产量、废弃物的种类、数量和处理方法、排水设备及其布设路线,以及其他必要的事项等。

       第二,土壤调查。除根据书面资料调查可以明确排除受污染可能性的土地外,应该对对象土地实施表土调查,以确定表层土壤是否受到了污染。

       第三,地下水调查。对于经表土调查发现表土中溶出量基准值超标的土地,或者资料书面调查显示下层土壤可能受到污染的土地,应该从该土地范围内或其周边现有的水井采集地下水加以分析,对其中具有污染可能性的土壤实施调查。

       (四)受污染土壤的处理方法

       《基准》还规定了受污染土壤的处理方法。在确定受污染土壤的处理方法时,应该结合污染程度、地形、地质、周边区域的状况、土地利用现状等因素,兼顾该地区的社会、自然条件综合地做出考虑。必要的时候可以听取专家学者的意见,进而做出科学的决断,选择适当的处理方法。概括地讲,在超出溶出量基准时,主要采用化学处理或通过固形剂施行不溶化处理之后用土层覆盖,如通过铺设钢板、防水层、难透水土壁等措施防止地下水受到污染物的影响;对于低于溶出量基准,但是超出含有量参考值的,应该采取土壤覆盖等措施。

       (五)土壤污染治理工程中的对策

       《基准》要求,在实施土壤污染治理工程的过程中应该采取必要的措施防止对工程周边的环境造成危害。

       (六)应急措施

       对于需要采取长期的处理措施的受污染土壤,应该制定应急措施。为了防止对受污染土壤周边的环境造成污染,根据具体情况,应该采取铺设防水膜等公共水域及地下水污染防止措施、土壤覆盖等受污染土壤飞散防止措施以及设立栅栏禁止进入受污染场址等人体健康保护措施。

       (七)处理现场地域外的处理对策

       在处理受污染土壤的过程中,为了保护处理现场外的土地,要求采取适当的措施防止土壤飞散或流出。

       (八)土壤污染处理结果的记录

       《基准》要求,为了防止因掘削受污染土地等导致土壤裸露、扩散等造成环境污染,应该制作与受污染土壤相关的记录。记录由土地管理者保存,当前土地采取了适当措施等情况应该在记录中得到确认。

       五、对日本地方土壤污染立法的评价

       如上所述,日本地方土壤污染防治立法比较发达,部分立法已然成为全国性立法的蓝本。日本地方的土壤污染立法实践,也为查明日本土壤污染状况积累了大量的数据,成为制定全国性土壤污染对策的重要依据。地方立法中许多具有较强实践性的制度已经为全国性立法所采纳。即便如此,部分典型的条例也存在着一些明显的不足。虽然有些制度颇具特色或者具备了创新点,但对于这些创新之处,学说上尚存在着一些争议。

       第一,《条例》的实效性保障不足。以《秦野市地下水污染防止及净化条例》为例,对于市长的命令权,《条例》并未给予实质性的保护。因为纵观《条例》全文,并未规定关联措施来确保命令的实效性。其次,虽然《条例》规定,鉴于无正当理由不实施净化事业的非法行为人的行为的恶劣性质,可对其违法的情况予以公开[15],但是《条例》并没有制定相应的罚则对违法行为人加以处罚。所以总体而言,《条例》在实效性保障方面仍显不足。

       第二,因法律位阶的关系,关于《条例》能否对公民财产权加以限制的问题在宪法和行政法领域存在着较大的争议。根据日本宪法第84条的规定,只有法律才有权给当事人设定租税义务,即学说上所谓的“租税法律主义”。而宪法第84条所指的“租税”等费用负担,根据学者的解释,通常可以广义地理解为包含经济方面的收费(即“公课”)在内[16]。这样一来,作为地方立法能否对公民的财产权作出限制,涉及是否违宪的问题。但是,也有学者提出了与此相反的观点。确井光明先生认为,在条例中设定费用负担义务并不当然违法[17]。如果把对财产权加以限制作为公共负担时,在理解日本宪法第29条第2项的规定时,对于条例能否对财产权作出限制的问题仍然存在着肯定和否定两种相反的观点[18]。因此,作为一个在宪法上存在争议的问题,日本学者也希望能通过相关立法对费用负担问题专门作出规定。土壤污染责任对宪法基本权利的限制是土壤污染对策法生效后一个不可回避的课题,此问题还有待专门研究和探讨。

       纵观日本诸多地方性土壤污染防治立法,一个比较明显的特点就是遏制城市地区土壤污染的严重势态、规范城市地区土壤污染对策的专门立法的缺失。日本是工业化程度很高的国家,作为工业化遗留下来的“负遗产”,城市地区的土壤污染情况复杂,形势严重,在日本经济不景气的背景下,对城市居民的身体健康和日本房地产、金融等行业的健康发展构成了极大的威胁。因此,地方也面临着针对城市地区土壤污染实施专项立法的任务。然而,实际情况却是这一方面的地方立法明显不足。

       总之,一方面,典型的地方立法为全国性立法积累了经验,使得技术条件相对成熟,一些制度经过实践的检验可以转化到全国性立法或直接为全国性立法所吸纳;但另一方面,地方立法本身也亟须完善和健全,有关土壤污染防治的实效性和其他一些理论问题尚待进一步研究。

    【作者简介】
    秦天宝,单位为武汉大学;赵小波,单位为西悉尼大学。
    【注释】
    [1]日本国会第171次会议通过的《土壤污染对策法部分条文修正案》于2009年4月24日公布,从2010年4月1日起开始实施。
    [2]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第1条。
    [3]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第2条第2号,《秦野市地下水污染防止及净化条例施行规则》第3条。
    [4]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第21条。
    [5]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第22条。
    [6]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第14条。
    [7]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第25、26条。
    [8]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第27条第2项。
    [9]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第27条第1项,《秦野市地下水污染防止及净化条例施行规则》第14条,附表第2。
    [10]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第23、28条。
    [11]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第34条第2项。
    [12]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第33条。
    [13]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第35条。
    [14]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第45条。
    [15]《秦野市地下水污染防止及净化条例》第51条。
    [16]参见佐藤功:《日本宪法概说》(全订第四版),1991年版,第488页;通口洋一等:《注释日本宪法》下卷,浦部法穗执笔,1988年版,第1312、1316页。
    [17]确井光明:《自治体财政·财务法》,1988年版,第134页。
    [18]佐藤幸治:《宪法(新版)》,1990年版,第498页。另外,从上引通口等《注释日本宪法》上卷(中村睦男执笔,1984年版第682页)以及前引佐藤功《日本宪法概说》第264页的讨论看,对于条例能否限制财产权的问题均持肯定的观点。而雄川一郎在《财产权的规制与条例》一文(载ジヱリス卜,第20号,第14页,1963年)和田中二郎在《新版行政法(下)》(全订第二版)第154页中均对此问题持否认观点。转引自[日]加藤一郎、森岛昭夫、大塚直、柳宪一郎:《土壤污染と企案 の青任》,安田火灾海上保险(株)、(株)安田综合研究所编,有斐阁,1996年版,第33页。

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