产业化背景下我国农业可持续发展的困境与法律对策
2014/12/11 10:13:20 点击率[278] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】农业经济法
    【出处】《法律科学》2013年第3期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】如何在大规模实现产业化经营的背景下确保农业可持续发展,是我国当前必须致力于解决的重大现实问题。作为可持续发展战略的重要组成部分,农业可持续发展要求在发展农业的过程中追求并实现环境健康、经济效益和社会公平的有机统一,但我国农业产业化经营与农业可持续发展的这些目标之间存在着紧张关系,其中一个主要原因在于相关制度建设滞后。当前应完善并落实农业环境保护、风险与利益分配、农业的特殊保护与支持等方面的法律制度,以化解两者之间的冲突。
    【中文关键字】农业产业化;可持续发展;困境;法律对策
    【全文】

       一、引言

       近年以来,在中央以及地方政策的大力支持下,我国产业化农业[1]的发展速度非常迅猛,大有颠覆传统农业之势。农业部2010年12月20日发布消息称,截至“十一五”末,我国各类农业产业化组织总数已达25万个,带动农户1.07亿户,农户参与产业化经营年户均增收2100多元,分别比“十五”末增长84%、23%和59%。{1}农业产业化经营在提高农业综合效益以及增加农民收入等方面均可发挥重要作用,因此,进一步推动我国家庭农业实现产业化经营,是我国农业发展以及农业现代化的必然途径,这一观点已经得到了政策部门和理论界的一致认可。从现有文献资料来看,无论是理论界还是实务部门,大多均对农业产业化经营持鼓励与支持态度,较少有人对其不利影响进行理性思考,相关制度建构的主要目的也在于促进而不在于规范、约束农业产业化经营[2]。

       农业产业化经营是一个历史过程,农业生产越来越成为一种商品生产而非糊口的活动。{2}在这个过程中,首先是一些农民逐步摆脱对土地的依附,能够在农业之外谋求生活需要。当他们脱离农业之后,即可以释放剩余的农业生产资源(如土地)供他人使用。同时,随着技术进步和观念更新,农业内部也逐步出现劳动分工,一些人仅从事与农业有关的农业技术服务、农产品加工、农产品销售等工作。在全球市场逐步一体化的大背景下,农产品的贸易早已跨越国界,并在世界贸易体系中占有非常重要的位置。市场的一体化以及需求的多样化,进一步促进了农业产业化经营的进程。

       与传统的以家庭经营为基础的分散经营相比,农业产业化经营具有诸多优势;但与此同时,作为一种新型的农业生产组织模式,农业产业化经营以利益最大化为目标,必然会在很多方面与农业可持续发展的要求相悖。例如,在农业产业化经营过程中,生产的高度集中可能会对自然资源与环境造成严重且不可逆转的损害,大型企业的介入可能会导致严重的垄断现象,对经济利益最大化的追求必然导致大量短期行为和相互机会主义现象,农业产业化经营的社会成本不能内在化,等等[3]。

       这些问题在西方发达国家已经大量出现,并且引起了社会各界的高度重视,其政府积极采取法律(政策)措施,取得了宝贵的制度建设经验。与西方发达国家积极规制农业产业化经营的法制实践相适应,理论界关于法律对策的研究成果也相当丰富。例如,美国学者Hamilton教授从10个方面考察了农业产业化经营的政策后果,并在此基础上详细讨论了农业生产中公共政策的角色,以及法律的回应措施[4]。Castle教授以“乡村资本”为研究视角,从3个方面探讨了政策回应措施:解决农业产业化经营负面影响的措施;地方政策、州政策与联邦政策协调的措施;协调经济发展与社会目标的措施。{3}有学者专门研究农业产业化经营过程中的环境污染问题,并认为,由于生产集中以及对利益最大化的追求,往往会导致严重的环境问题,如生态环境被破坏、能耗高等,均需得到有效控制。{4}农业产业化经营对生物多样性的破坏,也引起了学者的关注,并提出了一些详细的法律对策。{5}自农业的产业化经营模式开始出现以来,市场竞争关系变得更加复杂而多样;如果缺乏有效的法律规制,垄断行为与不正当竞争行为将大量存在,因此,农业产业化经营中的垄断问题必须得到规制。{6}出于对农业产业化经营负面效果的担心,以及维护传统家庭经营、保存乡村社区的传统价值观念等多方面因素的考虑,美国一些州专门制定法律,禁止或者限制公司农业(corporate farming)。围绕这一问题的争论,在美国已经进行了很长时间,相关研究成果非常丰富[5]。以上西方学者关心农业产业化法律规制的研究,可能并不完全局限于农业可持续发展的问题,但其研究成果对于我们理解二者之间的关系,无疑具有重要的启发意义。同时,也有很多学者专门研究农业产业化经营背景下农业的可持续发展问题,并积累了较多的研究成果[6]。

       在农业产业化背景下实现我国农业可持续发展的目标,是一项长期而又复杂的系统工程;在这个过程中,需要在权衡各种利益关系的基础上作出有效的制度安排。我国如何在当前积极推行农业产业化经营方式的背景下确保我国可持续发展,已经成为我们必须面对并加以解决的重大课题。

       二、我国农业可持续发展面临的困境

       (一)农业可持续发展的内涵解读

       世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》一书中对“可持续发展”作了如下定义:可持续发展是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。这一定义蕴含着两个重要的概念:一是“需要”,尤其是世界上贫困人口的基本需要,应将其放在特别优先的地位来考虑;二是“限制”,即技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。{7}52可持续发展理念提出以后,得到了广泛认同,并被日益贯彻到经济社会发展的整个过程和各个方面,农业可持续发展也因此得到重视。

       在西方国家,“农业可持续发展”(the sustainabledevelopment of agriculture)与“可持续的农业”(sus-tainable agriculture)具有大致相同的含义。联合国粮农组织于1991年发表的《持续性农业与农村发展的丹波宣言和行动纲领》,提出了“持续性农业与农村发展”(SARD)的新概念。根据这一概念,一个持续性农业发展项目的成功,必须符合3个标准:第一,持续性—确实可以有效地保护和合理利用可再生的自然资源;第二,有效性—能够提高经济效率;第三,公平性—能够在社会各阶层中公平地分配或分享发展利益。{8}5这意味着,实现农业的可持续发展,不能片面地追求数量上的增加、生产规模的扩大以及经济效益的实现,农民日益富裕、农村社会全面进步、环境效益以及社会公平(代内公平与代际公平)等,均应得到重视。因此,农业可持续发展目标的实现,是一个渐进的、长期的过程,不可能一蹴而就;在这一过程中,立法者、政策制定者、农业生产经营者、消费者等,均应承担相应的责任。

       《中国21世纪议程》明确提出,中国的农业与农村要摆脱困境,必须走可持续发展的道路,其目标是:保持农业生产率稳定增长,提高食物生产和保障食物安全,发展农村经济,增加农民收入,改变农村贫困落后状况,保护和改善农业生态环境,合理、永续地利用自然资源,特别是生物资源和可再生资源,以满足逐年增长的国民经济发展和人民生活的需要。{9}77就农业资源而言,农业可持续发展要求合理开发、利用农业自然资源和农业社会资源,合理协调农业资源承载力与经济发展的关系,提高资源转化率,使农业资源在时间和空间上得到优化配置,实现永续利用,使农产品能够不断满足当代人和后代人的需求。

       因此,农业的可持续性(agricultural sustainabili-ty)是目标,而非特定的耕种方法。对可持续农业而言,生态健康(ecologically sound)、经济可行(econom-ically viable)以及社会责任(socially responsible)都是必需的。为了确保长期的可持续性,短期赢利虽然必要,但远远不够。在可持续发展的范式中,环境与社会不被视为赢利的障碍,而是实现长期经济效益的必要前提。可持续发展的范式能够平衡经济、环境与社会关切,以达致人类生活的悦人质量标准。{10}因此,农业可持续发展源于可持续发展理念,它既考虑当代人的现实需要,又不对后代人的未来需要构成危害。农业可持续发展涉及的利益关系广泛,是生态效益、经济效益、环境效益以及社会效益的统一,对传统的农业发展方式以及传统的农业法制而言,无疑是一种巨大的挑战。

       (二)我国农业可持续发展面临的困境—以产业化经营为背景

       众所周知,我国是一个农业大国,农民赖以生存和发展的基础十分薄弱。在经济全球化和全球市场一体化这一背景下,我国农业的发展面临着更加严峻的挑战。因此,无论是从基本国情出发还是从国际竞争考虑,实施农业可持续发展战略都是农业健康发展、国家粮食安全以及经济社会稳定的必然选择。1994年3月通过的《中国21世纪议程》第一次明确地把农业可持续发展纳入到国家方略中,但时至今日,我国农业可持续发展依然存在许多困境。产业化农业的大规模发展,更是令我国农业可持续发展遭遇了新的难题。农业产业化经营虽然是农业发展与农业现代化的必由之路,并且其产生的效应主要是积极的,但也会给经济社会的发展带来一些消极影响,尤其是会在一定程度上使农业可持续发展面临困境。

       1.农业产业化经营对生态环境和自然资源的破坏

       农业对自然环境的依赖程度远远大于其他产业,离开良好的自然环境,农业的发展是不可想象的。对于生态环境与自然资源的保护来说,农业产业化经营究竟是有利还是有害,人们的观点各异,但无非肯定与否定两种。肯定说认为,由于农业产业化一般会导致经营集中,因此,执法机构更容易发现污染来源,并采取相应的管制措施。同时,由于生产规模扩大,农业产业化经营组织比小规模农业经营者更有能力通过采用先进技术、增加环保资金投入等手段来控制污染。从这些角度来看,农业产业化经营有利于环境的保护与改善。否定说认为,农业产业化组织对高额利润的追求,必然要求其采取一切可行的技术与管理手段、利用一切可以利用的资源条件,以提高生产回报。

       与传统农业生产方式相比,在农业产业化经营过程中,由于生产更为集中、生产规模更为庞大,必然更为集中地耗费大量化石燃料、水以及表层土壤等。这种情况必然导致农业生产的环境质量明显下降,例如,空气和水的污染、水土流失、生物多样性锐减等。长期大规模地、集中地滥用化肥、农药(更不用说对其他有毒有害添加剂的青睐了),不仅污染土壤、水域,导致生态环境破坏,还会影响消费者对食品安全的信心,不利于农业可持续发展目标的实现。美国环保署曾将美国境内导致河流与溪流受到污染的污染源的一半以上归因于农场废物(farm runoff),这些农场废物含有化学肥料、杀虫剂以及粪便。{11}我国的情况也相当严峻:随着农村经济社会的快速发展,农业产业化、城乡一体化进程的不断加快,农村和农业污染物排放量大,农村环境形势严峻。2011年,环保部组织对全国364个村庄开展了农村监测试点工作,结果表明,环境空气质量达标的村庄占81.9%;农村地表水为轻度污染;农村土壤样品超标率为21.5%,垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。{12}

       客观地说,农业产业化经营方式必然意味着生产更为集中、生产规模更为庞大、赢利动机更为突出,因此,农业产业化经营与生态环境和自然资源的保护之间存在着天然的紧张关系,其理由如下:第一,农业产业化经营以赢利最大化为目的,对利益的追求往往会使经营者忽视生态环境与自然资源的价值,并导致“负外部性困境”。在农业产业化的经营过程中,受利益最大化动机的驱使,生态平衡往往不会受到重视;土地被集中起来,并被持续利用,无法得到适当的休耕保护;经营者只会选择有利可图的作物,而不会进行轮作,因此,土壤的肥力无法得到有效补充。随着土壤的肥力不断下降,产业化农业的经营者就会增加使用化肥、农药,以不断地提高产量。第二,农业产业化经营往往有农村社区居民之外的个人或组织介入,这些“外部人”对农村生态环境与自然资源的保护缺乏足够的激励与动力。由于这些外部参与者往往只关注经济利益的实现,掠夺性地开发和利用生态环境与自然资源是其必然的选择,相反,可持续地利用生态环境与自然资源往往与其经济利益的追求相矛盾。第三,农业产业化经营往往会导致作物或者牲畜的单一性,即生物多样性的缺乏,这就为病虫害的发生提供了方便,也对会国家的粮食安全构成威胁。因此,从生态环境与自然资源保护的角度来看,农业产业化经营不利于农业自然资源的可持续利用,掠夺式的开发与疯狂的利用有利于短期利益的实现,而不利于农业的可持续发展。

       2.农业产业化经营不能有效分配风险与收益

       农业产业化经营可能非常诱人,能够较为有效地规避市场风险与自然风险,但在农民弱势地位未得到根本改变的情况下,风险与收益的分配机制不健全,往往导致短期行为的存在和泛滥,严重损害农业可持续发展目标的实现。

       第一,不健全的利益分享机制无法实现产业化经营中的利益平衡。由于龙头企业和农民(农户)是两个完全独立的利益主体,双方必然追求自身利益的最大化。农户在经营上虽具有一定的组织性,但仍然是分散的利益主体,与龙头企业相比,农户总是处于相对弱势地位,“单个分散的农民在市场经济的汪洋大海中无力维护自己的权益,在利益冲突中永远处于弱势地位”。{13}220

       第二,农业产业化经营中的风险分担机制不健全。由于农业独特的性质,农户不仅面临着千变万化的市场风险,还面临着随时可能发生的自然风险。在大多数农业产业化的组织模式里,这一风险往往都由农户来承担。

       第三,龙头企业与农户之间容易出现相互机会主义现象。例如,由于龙头企业与农户之间缺乏有效的利益联结机制与风险制约机制,在农产品价格上涨时,农户可能不依约将产品出售给龙头企业;而在农产品价格下跌或者滞销时,龙头企业则可能不依约及时收购。由于缺乏有力的制度约束机制,加上龙头企业的优势地位,往往是农户利益受损,农户与龙头企业之间的信任程度因此越来越低,农业产业化经营面临考验。

       3.农业产业化经营的社会成本高昂

       “社会成本”的概念有着复杂的起源,在不同的研究视角和语境下,其概念明显不同。{14}在经济学中,“社会成本”(social cost)一般与“私人成本”(pri-vate cost)相对应。根据经济学的理论,个人决定是在对成本与收益作出权衡后作出的;理性选择理论(ra-tional choice theory)假定,个人在作出决定时,只会考虑由自己承担的成本,而不会考虑由他人承担的成本[7].在负外部性(negative externalities)存在时,社会成本往往高于私人成本。由于存在社会成本、外部性以及市场失灵,政府规制遂成为必然。{15}

       可以这样认为,农业生产的社会成本是与其社会效益相对应的一个概念,随着人们对农业多种功能(multi-functions)的认识逐步深入,农业所引发的社会成本问题逐步受到广泛关注。也即是说,农产品不可能是大自然给予我们的免费礼品,农业生产需要消耗大量可再生与不可再生资源,需要在生产过程中进行资本或者其他投人,需要运输、加工、存储、营销等。在某种程度上讲,农业产业化经营是对传统糊口农业的颠覆,对利益的追求可能会占据绝对优先的位置。除了可能对自然环境产生诸多积极或者消极的影响外,农业产业化经营还有社会成本,如人类健康、环境质量以及社会族群的福利与生活等方面的不利影响。{16}农业产业化经营会对农村社区的习惯、风俗、伦理、价值观以及其他传统行为模式、思想观念等产生深刻影响,而受影响的农民在短期内可能找不到新的方向,势必产生焦虑、迷惘、愤恨等情绪。同时,由于对单一作物的偏爱,农业产业化经营还会影响甚至危及国家粮食安全[8]。

       农业产业化经营主体在获得丰厚利益的时候,可能不会对这些社会成本加以考虑。与农业产业化经营相伴而生的这些社会成本不仅高昂,而且不容易内部化,势必从根本上影响农业可持续发展目标的实现,甚至可能危及国家安全和社会稳定。

       三、我国农业可持续发展面临困境的制度原因

       (一)农业可持续发展对制度供给的依赖

       现代市场经济的发展与制度的关联日益密切,制度已日渐被视为经济活动的“内生因素”。{17}412从法律制度的产生来看,“法律本身是在经济发展过程当中出现的,市场是合作生产与交换的结果,法律也是人们彼此间合作及交换社会化的产物”。{18}随着社会的发展与进步,也存在着对法律的供给和需求问题。根据立法供给理论,立法产品的供给应该能够满足社会对立法产品的需求,既不存在立法产品过剩,也不存在立法产品短缺,即应达到立法产品的供求均衡。然而,在现实立法实践中,总是存在一种非均衡状态,即人们对现存的立法不满意或不满足,欲加以改变而又尚未改变。“法律市场”的这种非均衡状态是法律不断发展的不竭动力,立法也是一个由供求不均衡到均衡再到不均衡的循环过程。

       Schneider教授在对农业法制进行思考时认为,从宏观角度来看,农业法(agricultural law)应在如下三个方面有所表现:第一,土地在农业产业中所具有的关键地位;第二,农业是一国之内受规制程度最高的产业;第三,农业的结构受到一系列直接规制,这些规制方法在其他产业中则是陌生的。{19}对农业产业化经营的理论分析与实践考察均表明,由于受到利益最大化动机的趋动,农业的可持续发展绝不可能在市场激励的基础之上自发地实现。农业可持续发展目标要得以实现,需要两个前提:一是农民获得经济利益;二是与环境和社会关切相当的政策激励。因此,农业可持续发展包括法律激励(incentives)与法律规制(restrictions)两个方面。{20}Hamilton教授认为,无论是解释农业产业化经营中的生产合同,组织新型的经营主体(如合作社),还是对消费者利益的保护,法律在形塑社会的反应方面(shaping society's respon-ses)均会扮演重要角色。{21}由此可见,农业的发展离不开法律的规制,以体现政府的意志,并且,这些规制措施有别于政府在其他产业领域的规制措施。

       (二)我国农业实现可持续发展的制度障碍

       新时期的农业法制应该是由农业法律与政策构成的体系,以促进农业生产部门按照可持续的方式生产出健康的食品;同时,该体系应该同时兼顾如下三方面的需要:经济可持续、环境可持续以及社会可持续。{22}虽然我国现有涉及农业的政策法规并不少,但这些政策法规并不主要致力于农业可持续发展目标的实现。

       在促进和保障农业可持续发展的制度体系中,不仅包括不断因势而变的政策,还包括具有相对稳定性的法律。但是,在我国现有涉及农业发展的制度体系中,多为政策性文件的规定,法律对农业可持续发展的问题几乎未有涉及。例如,我国《农业法》(1993年7月2日开始施行,2002年12月28日修订)第59条至第65条是关于法律责任的规定,对与农业可持续发展关系密切的农业投入、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护等,均未规定相应的法律责任;在该法的其他条文中,对这些内容的规定均比较宏观、抽象,缺乏足够的可操作性,仅停留于宣示性的政策基准上。其他与农业有关的法律法规也大多如此。例如,我国《农村土地承包法》(2002年)、《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年)都在第1条明确规定了其目的之一在于“促进农业和农村经济的发展”,除了农业用途管制之外,几乎未对农业生产集中可能导致的可持续发展问题从制度角度进行关注。

       也即是说,我国现有涉及农业发展的制度体系,未充分考虑到大规模产业化背景下我国农业实现可持续发展所面临的挑战,并在此基础上作出相应的制度回应。对于农业产业化经营的组织形态、利益与风险的分配机制等,法律规范尚付阙如。因此,在农业大规模走向产业化经营的历史时期,我国仍处于立法产品供给不足的状态,制度体系尚不健全,无法适应当前以及今后相当一段时期的现实需要。

       与此同时,一些法律法规虽涉及农业可持续发展问题,但并未将可持续发展理念深入贯彻到具体措施中,对产业化经营背景下农业可持续发展中的复杂法律关系而言,尚缺乏具有可操作性的制度规制与制度激励机制。例如,农业的产业化经营主体(特别是龙头企业)并不局限于传统农业的糊口需要;相反,积极回应国内外市场的需求,尽一切努力实现利益最大化是其首要的选择。之所以如此,并非绝对源于经营者的道德沦丧,而是市场竞争的必然结果。但有别于其他产业,即使是高度产业化的农业,尚需要承载诸如国家粮食安全、社会稳定、农村社区的伦理与道德维护等社会使命,这是农业具有多种功能的现实所决定的。因此,能够满足当前需要的制度建设,必须综合考虑复杂的利益关系,兼顾来自各方主体的利益诉求。法律制度的供给不足以及现有法律制度自身存在缺陷,使得产业化背景下我国农业可持续发展面临诸多困难。有鉴于此,必须充分认识到我国农业实现可持续发展的重要意义,并在比较和借鉴他国经验基础上,从制度层面来剖析现有困境及其解决之道。

       四、实现我国农业可持续发展的宏观构想

       根据农业可持续发展的理念,农产品应该是健康的,农业生产不应该损害环境,应该人性化地对待农业劳动者,善待动物,农民能够获得公平的工资收入,支持并促进农村社区的发展。{23}随着知识经济和可持续发展时代的到来,农业的发展将面临新的机遇和挑战。为了实现农业的可持续发展,世界各国的政策制定部门和理论界都在积极地进行探索,并积累了丰富的经验。从各国的实践以及农业可持续发展的内涵可以看出,要实现农业的可持续发展,必须选择正确的宏观路径,主要包括:发展理念的创新、农业科学技术的研发与运用以及相关制度的建立与健全。

       (一)农业发展理念的创新

       所谓理念,含理想与信念之义,指的是人们对于某种理想的目标模式及其实现的基本途径和方式的一种信仰、期待和追求。{24}158因此,“发展理念”是人们对发展的本质、目的、内涵和要求等方面内容的总体看法和根本观点。有什么样的发展理念,就有什么样的发展道路、发展模式、发展战略和发展成果,因此,发展理念对发展的实践会产生根本性的、全局性的重大影响。可以说,理念是发展之魂、发展之本。西方发达国家的实践表明,从小农生产发展到大规模的产业化农业,是与工业革命的历史进程相伴随的。在产业化农业日益发展的今天,人们已经逐步认识到其局限性与风险,并开始反思与更新以前的农业发展理念,大力倡导可持续的农业发展模式。我国农业承担着解决10多亿人吃饭问题的重任,农业是否赢利、农业生产率是否提高也因此更容易得到人们的关注和决策部门的重视,而农业发展能否可持续,则往往在不经意间被忽略。

       实现可持续发展,需要将人类社会中一切有利于可持续发展的观念、行为普及化和永续化,需要将可持续发展的经济资源条件、经济体制条件和社会环境条件长期保持和不断完善,这些都有赖于法制的保障。只有通过法律手段,可持续发展的技术规则才能够转化为全体社会成员自觉或被迫遵循的规范,可持续发展的机制和秩序才能够广泛和长期存在。{25}可持续发展的农业不仅关注经济效益的提高,还要关注环境效益、社会公平、粮食安全、食品供给的有效性等目标。当前,我国正在践行发展方式转变战略,这就要求我们反思以前的发展模式、更新以前的发展理念,将可持续发展的理念贯彻到农业生产的整个过程和各个环节之中。

       (二)农业科学技术的研发与运用

       人类的历史进程表明,科学技术的进步会对农业产生重要影响。农民以前往往是穷困、无知、愚昧、落后的代名词,他们终日辛勤劳作,仅能满足其基本生存需要。在现代社会,情形逐步发生变化,农民有可能掌握最新的、成熟的农业技术。当科学技术成果进入传统农业领域并产生越来越大的影响时,小片土地也可能产生较大的收益。提高土地的产出,发展生态农业,开发优质、安全的农产品,提高农业与农村经济发展的质量和效益,皆离不开农业科学技术的研发与运用,因此,农业科学技术对于农业可持续发展具有极大的助益。

       与此同时,由于环境污染日益严重,人们(消费者)的观念逐步发生变化,绿色无污染食品已成为迫切需求,优质农产品是人们物质生活不可缺少的一部分。充分利用先进的农业科学技术与研究成果,提高农业与农村经济发展的质量和效益,走可持续发展的道路,既能满足国内的粮食需要,也是增强农业国际竞争力的迫切需要。

       (三)相关制度的建立与健全

       制度是一个社会的博弈规则;或者更规范地说,制度是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束[9]。人类从最原始的社会形态演变到最发达的社会形态,都对自己施加了一些制约,以便给定一个与他人发生关系的结构。人们正是根据这些规则来明确可以做什么,不可以做什么,从而形成采取怎样的行动更为合算的合理预期。一方面,制度是多个遵循同一规则的交易的集合;另一方面,制度是经过交易多次重复形成的。因此,制度是在多人、多次重复的情境中人与人之间的行为规范。{26}制度能够影响人的预期,并进而引导甚至左右人的行为。

       农业可持续发展涉及众多复杂的利益关系,往往与人们对眼前利益的追求相矛盾;农业的可持续发展符合社会的整体利益,但可能会损害一些人的短期利益诉求。《中国21世纪议程》在论及“推进农业可持续发展的综合管理”时明确指出:“可持续发展的综合管理需要全民的参与,要求增强各级决策者和管理人员的可持续发展意识,将保护资源和环境与农村社会和经济发展紧密结合起来,促进相关政策和法规的完善,约束、规范人们的社会、经济活动行为。”{9}78

       因此,无论是发展理论的创新,还是农业科学技术的研发与运用,都不可能通过市场机制自发地实现,在追求农业可持续发展目标的过程中,制度的激励、规范、约束以及引导功能显得特别重要;只有建立并逐步健全相关制度,才能为社会成员提供稳定的预期,促进和保障农业可持续发展目标的实现。

       五、新时期我国农业可持续发展的法律对策

       在新的历史时期,多数农业生产者不再自给自足,而是在诸如生产投入与产品市场方面依赖他人,法律则必须对所有这些商业关系加以规制。{27}现代农业的成功往往遮蔽了外部性问题,影响自然资本、人体健康以及农业本身。{28}因此,积极构建与完善相关法律制度,克服我国农业可持续发展的困境,必须以有效解决这些问题为出发点和落脚点,既保障市场调节功能的实现,又保障政府的干预行为能够被约束在制度框架之内,为我国农业可持续发展提供良好的制度环境。

       (一)健全与农业产业化经营有关的环境保护制度

       农业对环境与资源有着天然的依赖,农业生产中的环境问题更有其特殊性。农业必须能够生产充足的食物,与此同时,不增加(最好是减少)其对自然资源的影响。{29}由于农业生产的分散性,环境法的一些原则(如环境责任原则、预防原则等)都无法得到适用;同时,环境法中的一些制度(如“三同时”制度、环境影响评价制度等)也无法得到实施。从这个角度来看,农业产业化经营导致的集中,反而能够带来一些积极的影响。例如,由于生产集中,对于环境问题,更有利于采取一些专业化的治理措施;在分散经营的情况下,这些措施是不可能得以实施的。同时,由于介入农业产业化经营的大企业往往资金实力雄厚,能够为环境保护投入更多的资金。

       虽然如此,受利益最大化的动机所驱使,产业化农业的经营者总会尽量避免本应由其承担的环境责任。有鉴于此,法律制度不仅应发挥其规制功能,而且可以发挥其激励机制的作用。对于前者而言,传统的环境责任制度依然可以发挥作用,以达到教育和惩戒的效果。同时,还可以采用另外一种事前约束机制,即要求农业产业化经营者交纳一定数额的保证金。如果经营者能够履行其环保承诺,达到一定期限后,即可将其保证金退还。如果经营者不能遵守其环保承诺,则将其保证金没收,并强制要求其重新提供保证金。对于后者而言,如果经营者能够积极采取保护环境与农业资源的行为,可为其提供税收和贷款优惠。两者相结合,应该能够产生积极效果。当然,这些制度的有效实施,尚需要立法部门与政策部门进一步予以明确规定,否则,即有可能成为空洞的口号。

       (二)完善农业产业化经营中的风险与利益分配制度

       农业产业化经营把农业与其关联产业经营主体的利益密切联系在一起,实行风险共担、利益共享、共生共长这一风险与利益一体化机制,把大量的市场交易整合到一个一体化组织中,推动农业与其关联产业在更高层次上的分工协作和共同发展。{30}167这样一来,家庭农业抵御市场风险与自然风险的能力都将得到极大的提高;与此同时,由于农民参与了更多环节的利益分配,农业生产的收益也得以明显提高。

       为了避免农业产业化经营者在农村社区进行掠夺性质的经营活动,必须通过相应的制度建设,有效分配农业生产的风险与利益。一些地方政府为了吸引产业化经营者,片面追求地方经济的发展,往往会提供诸多优惠政策。即使这些地方政策未与国家的大政方针相违背,也会在产业化经营者与从事传统耕种的农户之间人为形成不公平的制度环境。为了在新的经济社会条件下实现我国农业可持续发展,必须从如下两个方面进行相应的制度建设工作,力求实现风险与利益分配的公平:

       第一,农业产业化经营者内部的风险与利益分配。“中国是一个缺乏超越性信仰的国家,讲求现实利益,”{31}133因此,“农业产业化经营过程中,利益分配机制是决定产业化经营能否长期坚持下去的瓶颈因素”。{32}建立和维持比较稳定的利益关系,是龙头企业和农民共同的需要,也是农业产业化组织得以健康运行的根本保证。科学、合理的利益分配机制是农业产业化经营主体在各个经营环节上实现利益平衡的手段和工具,要本着“主体独立,自愿合作,利益联动,共同发展”的原则,正确协调好经营中各利益主体之间的关系。{33}82只有在龙头企业与农户之间建立起紧密的、稳定的利益与风险分担机制,才能让农民与企业结成利益共享、风险共担的利益共同体。

       第二,农业产业化经营者与非产业化经营者之间的风险与利益分配。在现有制度框架内,未参与产业化经营的农户无法分享产业化经营所带来的利益,却要承担产业化经营所导致的“负外部性”成本,如环境污染、生态破坏以及对能源的大量消耗等。为了实现农业可持续发展目标,政府的价格支持、税收优惠、信贷优惠等,应首先实现公平供给。也即是说,非产业化经营者也应该从其生产效率的提高中获得应有的回报,制度的存在,应该鼓励农业生产的多样化、非集中化;并且,不使用化肥、农药的有机农产品,更应该在市场管制方面获得优先照顾。由政府支持的农业生产技术改进项目,不能仅以产业化农业为服务对象,相反,传统农业生产的需要,也应该得到满足。

       (三)创新农业产业化经营中的特殊保护与支持制度

       在产业化经营的背景下,农业可以获得更多的发展机会,但其弱势地位并不因此而得到根本性的改变。同时,农业产业化经营的社会成本也需要得到合理分配,并被充分内部化。为了实现农业可持续发展,我们还需要以可持续发展的理念为指导,反思和创新现有农业特殊保护与支持制度。

       1.农业在反垄断法中的特殊保护

       自农业的产业化经营开始出现以来,农产品的产、供、销过程逐步发生深刻的变化:以前是数目众多的家庭经营单位,由分散的市场加以连结;在产业化的背景下,主要是以财产权利的变更(如入股、转让土地承包经营权等)或者通过合同将经营者连结起来。在这种情况下,竞争的性质也会逐渐发生深刻的变化,竞争关系变得更加复杂而多样。如果缺乏有效的法律规制,垄断行为与不正当竞争行为将大量存在,在肆意获取不正当利益的同时,也会给经济社会的健康发展带来诸多不确定因素,并与农业可持续发展的理念相违背[10]。

       在思考这个问题之前,首先需要明确如下问题,即我国农业产业化经营还处于初级阶段,垄断现象尚不明显,是否有必要对此加以关注;或者说,我国农业产业化经营是否可以适用反垄断豁免。对此问题,可以从如下两个方面来回答:

       第一,反垄断法的目的。垄断禁止法是在高度发达的自由经济体制下,为了防止和消除经济力集中的弊害,使经济机能得以健康运转而制定的法律。{34}75垄断行为破坏了正常的市场选择机制,使竞争对当事人的行为失去了调节作用,从而破坏了竞争机制。这就引出了反垄断法的立法目的,即反垄断法通过对竞争机制的维护,促使产品质量提高和市场价格降低,从根本上保护消费者利益。{35}反垄断法的立法目的表明,任何垄断行为均可以纳入反垄断法的规制范围,这当然也包括农业产业化经营中的垄断行为。随着产业化进程的推进,农产品的产、供、销均会逐步集中,均有出现垄断的可能性。垄断的出现不仅危及消费者的利益,也不利于农业的可持续发展,因此,对农业产业化经营中的垄断必须加以规制。

       第二,反垄断法的豁免。反垄断法以其原则性强和弹性极大的条款,织就了“疏而不漏”的恢恢法网,但它并不禁止所有的限制竞争行为。利益衡量在反垄断法上占有重要位置,即在限制竞争行为既有促进竞争的益处(积极效果),又有排斥或者限制竞争的损害(消极后果),相较之下,积极效果大于消极效果时,反垄断法就可以网开一面,对此类限制竞争行为予以豁免。{35}165我国的农业产业化经营尚不发达,短期内出现较多或具有较大社会影响垄断企业的可能性不大,但随着经营的集中,这种可能性是存在的。同时,由于一些跨国企业已经或者将要介入我国农业产业化的经营,它们凭借雄厚的经济实力,形成垄断的可能性更大。因此,需要理性地对我国《反垄断法》第56条[11]的规定进行反思与重构,并适时进行修正,以满足新形势的需要。

       为了有效改善农业生产效益低下的现状,确保农村经济社会的发展,我国农业适度集中、走上产业化经营的道路有其必要性。但农业产业化经营导致的集中,也有可能引发垄断行为。虽然产业化农业集中的参与者会从中获得经济利益,但这样的集中并非对农业部门的每一个人都有利。{36}为了实现我国农业的可持续发展,必须反思和重构我国反垄断法确立的农业绝对豁免制度:在利益平衡的基础上,明确农业豁免制度的边界,确保公平竞争,保护消费者的权益,维护我国的经济安全、粮食安全以及食品安全。

       2.科研、教育方面的保护与支持

       由于农业产业化经营对于农民来说,完全是一个陌生的事物,对其不利影响,他们往往无从得知。在新的机遇面前,如何实现农业可持续发展,对其而言,或许并非一个急需解决的问题。因此,农民观念的更新、技能的提高等均离不开政府支持下的科研与教育项目。例如,产业化农业的不利影响、可持续农业的长远利益等,均需要通过教育的普及,逐步为农民了解。如何减少使用化学品,如何保护珍贵的动植物资源,都离不开可持续农业方面的科研与教育。这些工作的开展,均无法通过市场之力加以解决,惟有政府的“有形之手”发挥作用,才能达到预期的效果。

       3.农村社区的发展

       农业产业化经营势必从根本上改变传统的农村社区结构、家庭结构,影响乡村社会资本的存续与配置。农业可持续发展的理念为我们重新思考农业家庭经营的重要性提供了良好的机会,即家庭农业在新的历史时期是否还有存在的必要与空间。在产业化经营之外,传统家庭农业的存在,是农村经济社会发展的基石,是乡村社会资本得以保存的重要保障。制度的完善与创新,必须有利于农业生产的多样化,惟有如此,乡村社区多样化的就业需要、教育需要、健康需要、文化需要以及精神需要等,才能得到有效满足。农村社区的存在是农业得以发展的保障,也是农业可持续发展的重要支撑。

       4.农业补贴

       农业可持续发展的公平理念主要体现为代内公平与代际公平。但是,为了促进产业化农业的发展,政府的农业补贴往往向产业化经营者倾斜[12],这就在客观上牺牲了小规模农业生产者、地方农业生产者以及有机农业生产者的利益,并最终导致代内不公平现象的产生。{37}与此同时,对产业化农业的不当政策支持,还会使掠夺式的开发成为常态,随着化肥、农药的大量集中使用,水资源、土壤、空气等均受其害,未来世代的发展权利必然受到危害,这就会产生代际不公平。产业化农业经营组织本来就具有竞争优势,再加上不公平的政府补贴,其在市场中的竞争优势更为明显;若不调整既有的政策,可持续农业在市场中将无竞争优势。因此,农业补贴政策的实施,需要充分平衡发展与公平的关系,并尽可能地向可持续发展的农业生产模式倾斜。

       六、结论

       与传统农业生产方式相比,农业产业化经营在生产规模与生产效率方面均具有相当的优势,这是不争的事实。但西方发达国家的实践表明,在产业化经营背景下,农业可持续发展会面临新的挑战。出于对农业产业化经营所带来问题的担心,以及维护传统家庭经营、保存乡村社区的传统价值观念等多方面因素的考虑,美国一些州(如南达科他州、爱荷华州等西部州)曾经专门制定法律,禁止或者限制公司农业(cor-porate farming)。虽然由于形势的变化,一些州逐步放松了管制,但关于产业化农业的不利影响及其政策后果方面的讨论却从未停止过。其启示在于:如果没有法律制度的有效规制,农业产业化经营并不能自动将农业的发展引向成功,更不利于农业可持续发展目标的实现。正如美国学者弗里德曼所指出的那样,“社会要求产生法律变化,反过来又导致重大的社会变化”,“企图通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本特点”,{38}322,323农业可持续发展的环境已经发生变化,必然需要法律制度进行相应的调整与回应。健全的法制能够有效地分配农业发展中的利益和风险,确保市场主体的合理预期,实现产业化背景下农业的可持续发展。

    【作者简介】
    卢代富,单位为西南政法大学;邵海,单位为西南政法大学。
    【注释】
    [1]关于“农业产业化”或者“产业化农业”的提法是否合理,在理论界还存在争议。在西方国家,与此相关的概念术语主要有“indus-trial agriculture”、“industrialized agriculture”、“agribusiness”、“corporatefarming”等,其内涵大致相当。
    [2]在当前举国上下均大力发展产业化农业的时期,即对这一新的实践加以批判性思考,似乎不合潮流。但笔者认为,进行这种反思是非常必要的,在问题即将出现或者还没有出现时,即未雨绸缪,不仅可以保障我国农业可持续发展目标的实现,还有利于减少损失。
    [3]以农村环境污染为例,有报道称:农业污染已占全国总污染的半壁江山。根据第一次全国污染源普查结果显示,农业源主要污染物如化学需氧量、总氮和总磷分别达到1324.09万吨,270.46万吨和28.47万吨,分别占到全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%。参见佚名:《2012年中央农村环保专项资金将直投55亿》, http://wwwxinm123. com/d/67193/2012, 2011-12-18/2012-06-06。
    [4]具体包括:依契约生产、劳工问题、生态技术与遗传工程、知识产权与农业遗传学、土地管理与环境态度、金融与市场、农民的协作、土地租赁与土地所有权、农业政策的发展、消费者认同与公众态度。参见本文参考文献{21},第289-310页。
    [5]See Matthew M. Harbur, Anti-Corporate, Agricultural Coopera-tive Laws and the Family Farm, Drake Journal of Agricultural Law, 1999,(4):385-406; Anthony Schutz, Nebraska's Corporate-Farming Law and Discriminatory Effects under the Dormant Commerce Clause, Nebraska Law Review, 2009,88:51-123;Jeffrey M. Banks. The Past, Present and Future of Anti-Corporate Farming Laws in South Dakota: Purposeful Dis-crimination or Permissive Protectionism, South Dakota Law Review, 2003/2004,(40):804-823.
    [6]See Jason J. Czarnezki , Food, Law&the Environment: Informa-tional and Structural Changes for a Sustainable Food System, Utah Environ-mental Law Review, 2011,31(2):263-290;Susan A. Schneider,Reconnecting Consumers and Producers: On the Path toward a Sustainable Food and Agriculture Policy, Drake Journal of Agricultural Law, 2009,(14)。75-95;Christopher B. Connard, Sustaining Agriculture: An Ex-amination of Current Legislation Promoting Sustainable Agriculture as an Alternative to Conventional Farming Practices, Penn State Environmental Law Review, 2004,(13):125-145.
    [7]在本文的语境中,“由他人承担的成本”即农业产业化经营的“社会成本”。
    [8]以古巴为例,在1990年之前,古巴的粮食供给曾经依赖产业化农业和进口。在前苏联解体之前,古巴的农业主要是单一作物,高度机械化,依赖石化产品、石油、机械,其大部分土地用于甘蔗生产,国民对粮食的需要主要依靠进口,从前苏联的粮食进口量就占到其总供给量的57%。由于前苏联解体以及美国禁运,古巴在1992年时即陷入严重的粮食供给危机之中。See Kathryn A. Peters, Creating a Sus-tamable Urban Agriculture Revolution, Journal of Environmental Law and Litigation, 2010,(25) : 231.
    [9]参见[美]诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行,译。上海:格致出版社,上海三联书店,上海人民出版社,2008:3; Douglass C.North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cam-bridge: Cambridge University Press, 1990p. 3.
    [10]加入WTO十余年以来,我国农产品市场的开放力度加大,随着诸多跨国公司的涌入,已经在农业生产的某些环节出现或者正在出现垄断现象。例如,山东寿光是中国的“大菜园”,寿光蔬菜北上、南下、东进、西走,风光无限。盛景的后面却带着一丝苦涩,寿光60%-80%的蔬菜种的是洋种子。参见佚名:《跨国巨头垄断种子市场或威胁我 国农业安全》, http://info.yidaba. com/201003/261618221001100100000102618.shtml,2010-03-26/2011-12-01.
    [11]限于篇幅及本文的主旨,关于该条规定的合理性及其在新形势下的修正,此处不作详细论述。
    [12]相关佐证数据和材料可参见赵永平:《36亿中央财政将扶持农业产业化》,http://www. farmer.com. cn/news/jjsn/201111/t20111106_678292. htm,2011-11-06/2011-11-25.
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