农村基层组织人员贪污贿赂犯罪立法解释适用问题研究
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【法宝引证码】
    【学科类别】刑法学
    【出处】《西南政法大学学报》2013年第3期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】村民委员会、村党组织、村经济组织的成员和村小组长、村民委员会下设各委员会委员等在农村基层组织中担任一定的职务、履行一定的职责的人都是“村民委员会等农村基层组织人员”,其构成贪污贿赂犯罪必然发生在协助人民政府从事行政管理工作的过程中,具有时间性。而对如何认定协助行政管理行为的完成,论文提供了一种路径,即假设不存在村基层组织的协助管理行为,由人民政府直接完成现实中由村基层组织协助完成的行政管理工作,那么在假设条件下,认定人民政府某些具体行政管理工作完成所采用的标准,应适用于村基层组织人员协助管理工作完成的认定。
    【中文关键字】 农村基层组织人员;协助行政行为;时间性;征地补偿;贪污贿赂
    【全文】

       农村基层组织在中国特色社会主义管理体系中扮演着重要角色,根据《宪法》、《村民委员会组织法》等法律法规,村委会等村基层组织履行多项社会管理职责。主要包括:其一,办理村基层组织所属地的公共事务和公益事业。公共事务是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务,公益事业是指本村的公共福利事业。村民委员会兴办的公共事务和公益事业主要有:修桥建路、修建码头、兴修水利,兴办学校、幼儿园、托儿所、敬老院,植树造林、整理村容、美化环境,扶助贫困、救助灾害等;其二;村集体财产的经营、管理。经济组织从事以营利为目的的经营性行为,如营利性的商品房建造、村办企业发包、村办企业工程发包、村固定资产出租、村办企业使用村集体所有的土地等;其三,调解民间纠纷。调解民间纠纷是村民委员会的一项重要的日常性工作。这项工作主要由村民委员会下设的调解委员会完成。民间纠纷主要是指邻里之间、家庭内部、村民之间在婚姻、家庭、继承、房屋、财产、借贷、宅基地、买卖、委托、保管、水利、土地、山林、损害赔偿等纠纷,还有一些轻微违法的刑事纠纷;其四,协助维护社会治安。法律赋予村民委员会协助人民政府维护社会治安的任务。村民委员会的这一任务主要是通过下设的治安保卫委员会来完成的;其五,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议;其六,村委会应当协助乡镇政府开展工作。村委会协助乡镇政府开展工作,是指协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作,包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等等。

       农村基层组织的健康有序发展,对农村社会稳定和谐意义重大。但当前农村基层组织人员利用职务上便利侵吞、挪用土地补偿款、支农惠农资金等现象越来越突出,严重侵害农民切身利益,扰乱了农村经济社会发展的秩序。

       近年来农村基层组织人员职务犯罪查办取得一定成效,但在立法和司法上还存在一定障碍,妨害了农村基层组织贪污贿赂案件的查办。一是对《刑法》第93条第2款立法解释的认识存在巨大争议,二是村基层组织人员侵占、挪用、受贿等犯罪行为的侦查权分属于检察机关和公安机关。侦查权分配不尽合理的问题则必须通过立法才能解决,本文立足于从司法层面解决当前问题的可能性,着力讨论《刑法》第93条第2款立法解释法律适用的问题。

       一、《刑法》第93条第2款立法解释适用的主要争议

       全国人大常委会在2000年4月,通过关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的立法解释,明确了村民委员会等农村基层组织工作人员可以成立贪污贿赂犯罪,本文所指农村基层组织人员贪污贿赂犯罪,是村民委员会等农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作的过程中,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的行为。该立法解释为打击农村基层组织职务犯罪提供了有力的法律依据。但司法实践中,对农村基层组织人员贪污贿赂犯罪法律适用的争议从未间断且日益突出。综合而言,争议主要集中在以下三点:

       第一,农村基层组织人员的范围。明确农村基层组织人员的具体范围是办理此类案件的基本前提。农村基层组织人员应当如何界定、具体包括村基层组织的哪些人员,司法实践中有不同认识。经过多年的探讨,目前在理论上和司法实践中基本达成的共识是:村党组织成员、村集体经济组织负责人和村民委员会所设计划生育委员会等委员属于2000年全国人大常委会关于《刑法》第93条第2款解释中规定的“村基层组织人员”。但村民小组长是否属于“村基层组织人员”仍有争议。

       第二,职务行为的性质。农村基层组织人员在法律上具有双重身份,不仅协助人民政府从事行政管理工作,而且负责管理本村公共事务,因此在刑事法律适用中必须对其职务行为进行界定。村基层组织人员所从事的工作性质的不同,决定犯罪性质的差异,进而导致认定罪名的不同。但实际状况是,协助人民政府从事行政管理工作和村集体事务往往相互交织不易区分。尤其是两行为在时间上无明显分割点时,如何区分两者,理论界和实务界对此认识不一。

       第三,涉案财产的性质。公共财产是农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的对象,如果农村基层组织人员侵占、挪用的不是公共财产,则不构成贪污贿赂犯罪。根据《村民委员会组织法》等法律规定,村基层组织既负有管理村集体所有的财产的职责,亦有协助政府从事行政事务管理的职责。由于实际工作中村级财务制度不健全、管理混乱,协助人民政府管理的款物基本未按照相关法律法规实现专款专户、独立管理,而是和村集体财产混存于同一账户。因而农村基层组织成员贪污贿赂犯罪法律适用中,公共财产和村集体财产认定分歧较大。实践中常出现这样的事例:虽然犯罪嫌疑人对其犯罪事实供认不讳,但由于无证据或无足够证据证明非法侵占、挪用的款项属于公共财产,不得不改变对农村基层组织成员犯罪行为性质的认定。

       为什么农村基层组织人员贪污贿赂犯罪法律适用存在较大分歧?公开发表的期刊论文和参与调研的直接办案人员将原因归结为:“法律规定不明确或司法解释不明晰”、“立法的不明确”或“现行法律对农村基层组织成员主体范围、其所履行的管理职责的性质规定不明确,甚至存在明显漏洞”等。不管使用了怎样的语言表述,其基本倾向是批判现有立法,认为导致法律适用存在较大争议的因素是刑法规定本身的缺陷。按照上述认识,要解决农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的法律适用的争议必须修改刑法。显然,批判刑法的思路既无益于当前司法实践中面临现实问题的及时解决,也不利于维护刑法的权威性{1}。成文法的特点和法律解释的作用决定,对现行刑法的合理解释是及时有效正确解决农村基层组织人员贪污贿赂犯罪法律适用问题的必然选择。

       二、对《刑法》第93条第2款立法解释的解释

       法律是高度概括和抽象的现实,法律适用需要对法律、法规作出解释、补充与说明{2}。除了数字等实在难以解释的用语以外,其他法律用语都有很大的解释空间。当人们在刑事司法中针对刑法的文字表述难以得出满意结论时,并不是刑法规范出现问题,而是因为没有善意解释刑法或没有能力圆满地解释刑法。所谓的刑法缺陷,大体上都是解释者解释出来的,而不是刑法本身就存在的{3}。因此。刑法的合理解释是解决法律适用问题的基本路径。事实上,解释者的智慧,表现在既遵守罪刑法定原则,不超出刑法用语可能具有的含义,又使解释结论实现正义理念,适合司法需求。在罪刑法定原则成为刑事法治核心的时代背景下,刑法解释的客观性成为司法的必然要求。文义解释方法和目的解释方法则是保证刑法解释客观性常用的两种方法。本文拟使用文义解释和目的解释方法作为基本方法,对农村基层组织人员贪污贿赂犯罪法律规定进行解读。

       全国人大常委会2000年关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的立法解释规定村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时,属于《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用《刑法》第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。从全国人大立法解释的文字表述出发,要解决司法实践中农村基层组织人员职务犯罪法律适用的认识冲突,有三个问题无法回避。一是“村民委员会等农村基层组织人员”的外延;二是“协助人民政府从事行政管理工作”行为的认定;三是协助人民政府从事行政管理工作“时”的认定。

       (一)“村民委员会等农村基层组织人员”的外延

       上述立法解释提出了一个新的法律概念—“村民委员会等农村基层组织人员”,但农村基层组织有哪些?农村基层组织的成员是农村基层组织的人员吗?村民小组长、聘任的出纳会计是农村基层组织人员吗?下文将围绕这几个疑问逐次探讨,试图厘清当前“农村基层组织人员”的外延。

       1.“村民委员会等农村基层组织”的范围

       《刑法》第93条第2款立法解释中的“村民委员会等农村基层组织”不仅仅指村民委员会,因为“等”在这里有列举未尽之意。按照商务印书馆的《现代汉语词典(第5版)》的解释,“等”作为助词,既表示列举未尽,也表示列举后煞尾。如长江、黄河、黑龙江、珠江等河流,又如关于死刑执行方式的规定:“采用注射、枪决等方式”,两个表述中“等”都表示列举后煞尾。从语言习惯分析,当“等”表示列举后煞尾的含义时,一般所列举的事物、事项至少包含两个以上。基于这样的分析,“村民委员会等村基层组织人员”的“等”不是列举煞尾的表示,而是列举未尽的表示。从文理解释的角度看,立法解释采用了列举加概括的模式,“村委会等村基层组织”不仅指村民委员会,也包括其他农村基层组织。

       当前除村民委员会外主要还有两类农村基层组织。根据商务印书馆《现代汉语词典(第5版)》的解释,“基层”是名词,指各种组织中最低的一层,它跟群众的联系最直接;“组织”是指按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。从字面意思看,农村基层组织是指按照一定的宗旨和系统建立起来的集体的最低一层,扎根农村社会且和农民的联系最为直接。当前我国农村除村民委员会外符合上述解释的有以下二类组织:一是村级党团组织,包括村党支部(村党总支)、团支部等;二是村级经济组织,包括村经济合作社、村经联社等。这些组织能否和村民委员会作同等认定,还需要进一步考察。

       依据我国《宪法》序言的规定和政治生活的实践,村党支部和村民委员会在农村政权建设中具有同样重要的地位、履行相同的职责,且党支部发挥着领导核心作用。《村民委员会组织法》第4条明确规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。根据《民法通则》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》的相关规定和全国人大常委法工委的答复[1],村经济合作社等农村基层社区性集体经济合作组织是向工商行政管理部门登记注册的经济法人,但与普通的村办企业等单纯的经济实体不同,除自身经营外,还负有某些管理职责。同时村经济合作社等村集体经济组织的职责与村民委员会的职责存在交叉。我国的立法、司法和社会政治生活实践充分证明,村党(团)组织和村经济组织与村民委员会在社会地位、法律地位、职能上具有相当性,《刑法》第93条第2款立法解释中的“农村基层组织”应当包括村民委员会、村党(团)组织和村经济组织。将村党支部、村经济合作组织和村民委员会作同等的认定,既符合我国政治生活、社会生活现实,也符合法律解释应当保证法律体系的协调性及一致性的要求。

       2.农村基层组织人员的外延

       (1)村民委员会等农村基层组织的成员

       《村民委员会组织法》第6条规定:“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴。”在规定村民委员会的组成时使用的是“成员”一词。根据《现代汉语词典(第5版)》的解释,“成员”是名词,指集体或家庭的组成人员。“人员”—担任某种职务的人。可见,“成员”和“人员”两词语虽然侧重点不同,前者侧重说明自然人与集体的关系,后者侧重表明自然人从事工作的职务性,但其所指称的对象可以是同一的。从文义解释看,村民委员会、村党组织和村经济组织的成员(组成人员)应当被认定为上述立法解释所规定的“村民委员会等村基层组织人员”。这样的解释符合法律平等性、正义性的要求。如果将村党组织成员和农村经济组织成员排除在农村基层组织人员贪污贿赂犯罪主体之外,则会推导出违背法律正义性和平等性的结论。因为按照这样的解释,村民委员会成员可以构成贪污受贿犯罪,但和其履行相同或相似职责的村党支部成员、村经济组织成员的侵占、挪用、索贿、受贿行为则不构成犯罪。这样的解释不符合刑法解释的基本要求,不符合法律公平正义的要求,违背上述立法解释的精神,也违背了法律面前人人平等的宪法原则。

       (2)村民小组长及村民委员会所设治安联防、公共卫生等委员会委员

       根据《中华人员共和国村民委员会组织法》的相关规定,村民委员会可以分设若干村民小组和设治安保卫、计划生育等委员会。村民小组长和治安保卫、计划生育等委员会的成员,是否属于上述立法解释的“农村基层组织人员”呢?有人认为村民小组属于农村基层组织,或认为村民小组是属于村民委员会的派生机构或组成部分,因此村民小组长就应当属于“农村基层组织人员”。事实上,《村民委员会组织法》颁布后,村委会定格为基本的核算单位,并且简化了村民小组的组织结构,就其规定而言,仅设一名小组长。而小组长在没有会计、出纳等相关人员配置的情况下并不能形成一级有效的领导组织。结合前文关于农村基层组织的文意解释,我们认为,村民小组和村委会下设各委员会不是严格意义上的刑事立法所规定的“村民委员会等村基层组织”。但这样的结论,不是承认村民小组长和村民委员会下设各委员会的委员不是“农村基层组织人员”。

       对法律文字进行探究是为了解决现实生活事实中的纷争,是为了对具体案件作出决定。法律的解释应当在不超越字面意思的前提下,尽量与社会实际相符,解决实际问题。从其他法律规定和社会生活实际看,应当认为村民小组长和村民委员会所设各委员会的成员属于村民委员会的“准”成员。理由如下:从法律规定看,村民小组和各委员会的设立与否由村民委员会根据需要决定;法律规定的村民小组长和各委员会成员的职责,属于村民委员会职责范畴;从实践看,村民小组长和各委员会成员所完成事项是村民委员会整体工作的一部分;村民小组长和各委员成员执行的是村委会的决策,以村委会的名义进行工作;在现实中村民小组长还不仅仅协助村级组织工作,并且大多数工作是与村委会成员一同协助人民政府工作;从普通群众的角度出发,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作,大部分都是村民小组和其下属委员会来协助完成,群众认为村民小组组长同其他村民委员会人员一样,属于村民委员会的组成人员。作为村民委员会的组成人员自然属于《刑法》第93条第2款立法解释规定的“村民委员会等村基层组织人员”。当前法院判决已承认村民小组长在协助人民政府从事行政管理工作时属于农村基层组织人员,可以构成贪污贿赂犯罪。

       综上,“村民委员会等农村基层组织人员”包括村民委员会、村党组织、村经济组织的成员和村小组长、村民委员会下设各委员会委员。正如“人员”的解释—担任一定职务的人,对农村基层组织人员身份确认的实质在于“担任一定的职务、履行一定的职责”。笔者认为,无论在农村基层组织中担任一定的职务、履行一定的职责的人是村民选举产生、政府任命,抑或村基层组织聘请,都不影响其作为“农村基层组织人员”身份的成立。

       (二)“协助人民政府从事行政管理工作”的内涵

       《全国人民代表大会常务委员会关于<刑法>第93条第2款的解释》规定了七种情形,其中第七种为“协助人民政府从事的其他行政管理工作”,换句话说,“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时”属于《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员,如利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。要正确适用立法解释的规定就必须要区分协助行政管理行为和集体事务管理行为。

       1.人民政府行政管理与村集体事务管理本质不同

       ”人民政府行政管理是指国家行政机关运用国家权力,为实现统治阶级的意志和利益,通过领导、计划、组织、协调、控制等环节和手段所进行的一系列依法管理国家、社会事务和机关内部事务的管理活动{4}。行政管理从本质上讲是一种行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承担公共责任的管理活动,因而具有与其他管理明显不同的特点:第一,行政管理行使公共权力,代表着国家的意志,以国家暴力工具保证其行使,这一性质决定了其具体的管理活动具有很强的政治性、权威性和强制性;第二,行政管理以公共事务管理为基本职能,其具体管理活动呈现出明显社会性、广泛性、权变性;第三,行政管理以谋求公共利益为宗旨,其具体管理活动具有鲜明的服务性、非营利性、整体性;第四,行政管理必须承担公共责任,决定了其具体行政管理活动必须具有合法性、合理性、规范性等特点,行政管理活动要依据法律、法规以及行政机关工作规则开展。农村基层组织人员协助人民政府所从事行政管理工作是政府行政管理工作的一部分,具有行政管理工作的本质特征。农村村集体组织是村民自治组织,对村集体事务的管理采用民主协商方式,和行政管理具有明显不同。

       2.协助人民政府从事行政管理的行为与管理村集体事物中的自由裁量权不同

       行政管理是行政裁量权不断发挥作用的动态过程,一个完整的行政管理行为可以分为行政决策、行政领导、行政执行和行政监督四个阶段。从目前农村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作在行政决策和行政领导、行政监督环节主要体现为提供行政决策、领导和监督所需的农村经济社会文化等方面的基本情况,如在征地过程中为相关行政机关提供土地面积,人口数量,青苗数目等数据信息;在行政执行中,农村基层组织人员具有在村域内最终落实行政决议的便利的条件,成为行政执行的最后一环,如救济款物的发放等。农村基层组织的性质和地位决定其协助人民政府从事行政管理工作主要体现为农村经济社会基本情况的信息提供和参与行政执行等无需进行行政裁量的活动。农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作中不具有裁量权,但在村集体事务的管理中往往具有较大的裁量权,这是农村基层组织人员协助行政管理行为与村集体事务管理行为的一个重要区分点。

       (三)核心问题:协助人民政府从事行政管理工作“时”的认定

       根据《刑法》第93条第2款的立法解释,农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的成立具有时间性(时间性是指事物在某一段时间内才有效、有意义或有作用的特征),即其利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的行为发生在村民委员会委员等农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作“时”。“时间”指有起点和终点的一段时间{5}。如何认定协助人民政府从事行政管理工作的“时间段”,是认定农村基层组织人员贪污贿赂犯罪需要解决的核心问题。而认定协助管理行为的时间段的关键是明确协助行政管理工作的终点。

       从文字意思和常识理解出发,协助人民政府从事行政管理工作的起点应是被委托任务的接手或着手,协助行政管理的终点应是“被委托任务”的最终完成。如果“完成”没有一个相对清晰可辨的标准或标志,协助行政管理的时间段仍然难以确定,那么协助行政管理的行为和村集体事务的管理行为仍然存在难以区分的危险。商务印书馆《现代汉语词典(第5版)》第1402页解释了完成,“完成”是指按照预期的目的结束;做成。由于“目的”是一个不断发展变化的相对概念,而且具有主观性,对同一协助行政管理行为目的的认识不同,必然导致对该协助行为的结束时间的认定不同。可见,“协助人民政府从事行政管理工作时”,在文义上有多个解释结论。

       当从法律的文意解释出发可以得到多个可能的结论时,需要考虑的是—解释是否符合刑法的公平正义。法律源于正义就如同源于它的母亲一样,正义是法律的绝对价值。“通晓正义的诸方面……是解释法律的一个必要的基础;解释犹如法律本身一样,也服务于正义,正义的各种原则表现在实在法的解释里。”{6}对“协助行政管理工作的终点”的解释,必须符合法律的正义性。因为行政管理的行为和种类千差万别,行政管理的预期目的更是不可尽数,因此从理论上抽象出一个可以适用于所有协助行政管理行为的标准不具有可行性,但这并不代表无法判断“协助行政管理工作的完成”,也不代表无法确定“协助人民政府从事行政管理工作”的起止时间。

       笔者认为农村基层组织人员“协助人民政府行政管理工作的完成”的判断,应当以“人民政府的行政管理行为的完成”为参照,当人民政府行政管理工作被认定为完成时,则农村基层组织人员协助人民政府行政管理的工作也应被认定为完成。因为农村基层组织人员不是国家公务人员,不具有从事行政管理工作的法定义务。农村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作,实质上是基于其特定身份,代替人民政府履行部分本应由人民政府履行的行政管理职责。对农村基层组织人员协助管理工作完成的认定标准不应高于对人民政府相同行政管理行为的认定标准,否则不符合公平正义。

       基于上述观点,我们大胆假设不存在农村基层组织的协助管理行为,人民政府直接完成原来可能由农村基层组织协助完成的行政管理工作。在假设条件下,认定人民政府某些具体行政管理工作完成所采用的标准,应适用于农村基层组织人员协助管理工作完成的认定。“人民政府的行政管理工作”一般目标和任务都非常明确,在假设条件下,人民政府的行政管理工作是否完成有明确的判断标准。而这一标准也是农村基层组织人员“协助人民政府从事行政管理工作”完成与否的标准。

       三、《刑法》第93条第2款解释适用中存在的误区及疑难

       (一)行政机关管理的资金转入村集体账户后是公共财产还是集体财产

       在海南农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的调研中发现,对转入村集体账户的资金,应当认定为国有财产还是村集体财产,检察机关和法院各执一词,甚至法院内部不同法官之间、检察院内部不同检察官之间的认识也是不同的。

       “贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。”{7}其行为对象必须是公共财物(参见《刑法》第91条)。刑法中的公共财产主要包括国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产,在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产,以公共财产论。挪用公款罪亦要求被挪用的款项属于公款。因此,要判断农村基层组织人员是否构成贪污、挪用公款犯罪,必须要判断其侵害的财产权的性质。

       事实上,回归全国人大常委会的立法解释,我们不难发现,农村基层组织人员贪污贿赂犯罪,是村民委员会等农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作过程中,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的行为。问题的症结,不在于财产性质的认定,而在于“协助人民政府从事行政管理工作”行为的认定。

       人民政府是国家机关,国家机关管理和使用的财产毫无疑问是公共财产。农村基层组织人员协助人民政府从事钱款管理工作是人民政府管理工作的一部分,其本质仍然是行政管理,被协助管理的财产当然是公共财产。所以,只要农村基层组织人员协助人民政府从事钱款管理的工作没有结束,不论该资金是存放于村集体账户还是其他账户,都应当被认定为国家机关所有、使用或管理的公共财产。

       所以关于财产性质的争议,应当走出误区,不应纠结于通过财产的来源、财产流向来确定财产性质,而应当明确在农村基层组织人员贪污贿赂犯罪中财产性质的判断,取决于其贪污受贿行为是否发生在“协助人民政府从事行政管理工作中”。

       (二)如何认定农村基层组织人员职务行为的性质

       在基层调研中,部分检察干警提出“协助人民政府从事行政管理工作”取证困难。因为政府多数情况都是电话通知,没有书面文件,而部分犯罪嫌疑人案发后往往辩称自己并没有接到政府的委托,不是协助人民政府从事行政管理工作,而是对村集体事务的日常管理。

       《村民委员会组织法》明确规定,村民委员会协助乡镇政府开展工作。村党支部、村集体经济组织和村民委员会法律地位相当、职能相似或交叉,一般认为村民委员会、村党支部和村集体经济组织等农村基层组织依法具有协助人民政府开展工作的法定职责。一般而言,村基层组织协助人民政府进行行政管理工作的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等,必要时可以接受人民政府(包括县以上人民政府职能部门)委托,代表人民政府从事部分行政管理工作。不管是以何种形式协助人民政府开展行政管理工作,都是其履行法定职责的表现,于法有据。因此,农村基层组织人员“协助人民政府从事行政管理工作”是依“法”办事,并不以政府授权委托关系的存在为必须,只要农村基层组织人员客观上实施了协助人民政府从事行政管理工作的行为,就应推定农村基层组织人员与人民政府建立了委托关系。

       (三)如何界定土地征用补偿费用的管理(发放)的时间段

       农村基层组织人员贪污犯罪多发生在土地征用补偿费用的管理中。农村基层组织协助人民政府进行土地补偿费用管理活动,直接表现为土地补偿费用的的发放,费用发放行为具有时间性、过程性、有起点和终点。处于协助管理状态的土地补偿款被认为是公共财产,农村基层组织人员的侵吞、挪用、收受贿赂的行为可能构成贪污贿赂犯罪。司法实践中关于“协助人民政府从事土地征用补偿费用管理”的时间认定争议颇多。

       “土地征用补偿费用的管理时”的认定,可以采用“协助人民政府从事行政管理工作时”的认定方法。假设不存在农村基层组织人员协助管理土地补偿款的行为,而由人民政府直接发放土地补偿款,那么发放土地补偿费用的行政管理行为在何种状态下可以视为完成?根据《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》,土地征用补偿费用包括:(1)土地补偿费。它是国家对于农村基层经济组织转让集体土地所有权的相应补偿,其补偿的对象为土地原所有权人—农村基层经济组织。土地补偿费归农村集体经济组织所有。(2)安置补助费。它是国家对于农村基层经济组织成员转让集体土地承包经营权的相应补偿。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。安置补助费应该用于安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助,不得挪作他用,任何单位和个人不得占用。(3)地上附着物和青苗的补偿费,它本质上是地上附着物以及青苗的对价款,补偿对象是所有权人。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者。可见,土地征用补偿费用三部分补偿的对象、补偿款项的所有权人法律有明确规定,当所有款项落实到相应的所有权人,则应视为人民政府补偿款管理目标的实现、管理行为的完成。

       以此标准作为参照则村民委员会等农村基层组织“征地补偿费用管理(发放)”工作的完成应包括三种款项的落实:一是负责村集体土地经营、管理的农村集体经济组织(村小组、村委会或村经济合作组织)实现对土地补偿费的占用、支配状态。[2]二是地上附着物及青苗的所有者实现对地上附着物及青苗补偿费的占用、支配;三是安置补助费由安置单位(农村集体经济组织或其他单位)占用、支配;在不需要统一安置时,被安置人员个人实现对安置补助费的占用、支配(征得被安置人员同意用于支付被安置人员的保险费视为被安置个人对安置补助费的支配)。即安置单位或被安置人实现对安置补助费的占用、支配状态时,视为安置补助费用管理行为的完成。

       综上,我们认为当征地补偿费用的所有权人(集体、单位和自然人)都实现了法律规定的相应款项的全额占用、支配状态时,农村基层组织协助人民政府从事的“土地征用补偿费用的管理(发放)”行为方可视为完成。在土地补偿费用管理过程中的侵吞、窃取、骗取或者挪用行为应当依照贪污贿赂罪的相关规定进行定罪处罚。

       (四)如何定性农村基层组织人员在“协助管理公款的过程中”侵占、挪用该账户资金的行为

       虽然国家有关法律法规对特定款物、支农惠农资金的发放管理、土地补偿费用的管理提出专户存储、专账管理、专款专用、统一结算等要求。但在实践中,由于基层工作繁重,政府主管部门在划拨款项时并未严格落实上述规定,往往是直接拨付到村集体提供的账户。再加上村级财务管理制度混乱、不规范、不透明情况突出。目前,公款和村集体资金存于同一账户出现资金混同的现象在农村普遍存在。

       根据罪刑法定原则,当协助人民政府从事行政事务的管理中,协助管理的公款与村集体资金混在同一帐户时,如有证据证明农村基层组织人员所侵吞、挪用的资金确实为协助管理的公款,则应以贪污、挪用公款罪认定;如有证据证明农村基层组织人员所侵吞、挪用的资金确实为村集体财产,则应当认定为职务侵占罪、挪用资金罪。上述两种情况都无法证明的情况下,根据刑法谦抑性和有利于被告的原则,当侵占挪用的资金额度未超过村集体所有的资金总额时,应认定为职务侵占罪、挪用资金罪;但如果侵占挪用的资金额度超过村集体所有的资金总额,超过部分应认定为公款,应以职务侵占、挪用资金罪与贪污罪、挪用公款罪数罪并罚。根据我国刑法规定贪污、挪用公款、职务侵占和挪用资金罪都是数额犯,所以认定犯罪时必须考虑涉案数额是否达到入罪标准,未达到法定数额的不认定为犯罪。

       四、结语

       农村基层组织人员贪污贿赂犯罪,直接危害到我国广大农民和国家的利益,是造成社会不稳定的重要因素,具有严重的社会危害性。在城市化进程不断加快、加强和创新社会管理的时代背景下,关注、打击、预防农村基层组织人员贪污贿赂犯罪意义重大。面对农村基层组织人员贪污贿赂犯罪的高发态势和打击不力的现状,需要理论界进一步深化农村基层组织人员贪污贿赂犯罪法律适用问题研究;需要司法机关在现有法律框架内进一步发挥主观能动性、加大查办力度、提高审判质量、深入开展预防犯罪活动;需要立法机关及时总结司法实践经验,不断修正完善相关立法,为司法机关提供完备的法律依据和基础,为农村基层组织健康有序发展、农村社会管理格局不断完善、农村社会廉洁和谐稳定做出新的更大贡献。

    【作者简介】
    陈马林,单位为海南省人民检察院;彭迪,单位为海南省人民检察院。
    【注释】
    [1]全国人大常委会法制工作委员会《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》(1992年1月31日)规定:“民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定:‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理’。村民委员会组织法第四条第三款规定,‘村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。’同意省农委的意见,即依照上述规定,集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理。”
    [2]土地补偿费归村集体所有,即村域内所有人所有。根据村民委员会组织法,土地补偿费用的使用、分配须经村民会议讨论决定,但村基层组织协助管理的行为的完成并不以村民会议对土地补偿费用分配方案的落实为准。村民会议对土地补偿费用的使用、分配,属于村民自治管理事务。农村基层组织是村集体所有成员的代表、代理人。代表全体村民利益的村基层组织实现归集体所有的土地补偿费用的占用、支配,即意味着该项行政管理任务的完成。
    【参考文献】
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    {6}H·科殷.法哲学[M].林荣远,译.北京:华夏出版社,2003:213.
    {7}张明楷.刑法学[M].3版.北京:法律出版社,2007:859.

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