依法执政必须依据党内法规管党治党
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【法宝引证码】
    【学科类别】理论法学
    【出处】理论网
    【写作时间】2014年
    【中文关键字】党内法规;依法执政
    【全文】

     十八届四中全会公报指出:“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。” 由此可见,“依法执政”必须“依据党内法规管党治党”。

      在此之前,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》的制定和发布,成为加强党的制度建设的重大战略举措,对于坚持依法执政,全面建设法治中国,具有现实而深远的意义。《纲要》对今后五年中央党内法规制定工作进行了系统顶层设计,彰显了科学民主、公平正义的执政新理念,体现了以党内法治推动改革进程的治国新思维。

      党内法规的制定工作,涵盖了立、改、废多个环节。法规清理是前提,内容庞杂,任务具体。《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理。2012年,中央正式启动了党内法规和规范性文件集中清理工作,在1978年以来中央制定的767件党内法规和规范性文件中,有300件被废止和宣布失效,另有42件将作出修改。在法规清理的基础上,《纲要》指出,要抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争为建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

      根据目标和功能不同,现有党内法规可分为基础主干型、问题回应型、配套细则型和协调机制型四种。从功能上看,前三种属于实体性法规,第四种属于程序性法规。从效力上看,前两种往往居于较高的规范位阶,后两者通常属于具体的操作规则。从关系上看,它们共同构成了党内法规的基本框架,具有内在的系统性、协调性和统一性。如何进一步增强党内法规的程序效能,让每一个人都能感受到公平正义,应当是党内法治建设的着力点。

      从法理逻辑上看,核心领域的党内法规具有最高层次的效力,主要涉及党的领导方式、执政方式和工作机制,其中包括党内法规协调统一机制。基本领域的党内法规属于基础主干型党内“基本法”,具有仅次于党章的位阶效力,在制定和修改时都要遵循更为严格的程序。对程序配套型的党内法规建设而言,需要进一步加强党内法规制定和实施的保障机制,切实提升党内法规的执行力。在干部任用、反腐倡廉、作风建设等群众意见突出的领域,党内法规的制定应当尤为重视系统性:既要有统一的基础主干型法规,也要有高效的问题解决型法规,还要有精细的配套程序型法规,保证党规国法的统一协调。这就需要有关部门在遵守宪法和党章的前提下,结合工作实际,深入研究,科学制定。

      为保障宪法尊严,维护法制统一,中央提出了“宪法至上、党章为本”的基本原则,这是一个重要的理论创新,为人们厘清长期困扰他们的“党法关系”问题开辟了新的思路。确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动,坚持依法执政、依法治国,既是宪法的规定,也是党章的要求。在当代中国,宪法和党章从根本宗旨到具体规范都具有高度的一体性和契合性,它们都是制定党内法规的根本遵循。只有确保了党规与国法的内在统一,才能真正健全法规制度系统,提升依法执政水平,带动法治中国建设。

      就党内法治建设的战略规划而言,可以分为三层:首先是党的领导方式、执政方式和民主集中制建设,这是核心领域的制度构造;其次是党的思想理论、干部组织、作风纪律建设,这是基本领域的制度规范;最后是党内法规质量、执行力与实施机制建设,这是配套领域的制度要求。在这些战略规划中,法治精神和依法执政始终是一体贯穿的逻辑主线。

      对于法治中国的全面推进而言,健全党的领导与执政规范是核心。按照党领导立法、保证执法、带头守法的要求,加强党对法治建设的领导,健全党领导法治建设的制度和体制机制。通过修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,规范党领导国家立法的工作程序,更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志;通过制定党委政法委工作条例,完善党领导政法工作的体制机制,加强和改善党对政法工作的领导,积极推进司法体制改革;通过完善党员、干部带头学法尊法守法用法的制度规定,带动全社会形成崇尚法治、遵守法律、依法办事的良好氛围。这些都表明,在改革新时期,我们党对法治事业的领导地位是建立在科学化、民主化、程序化的规范制度基础上的,具有牢不可破的合法性与不容置疑的权威性。

      对于法治难点的现实解决而言,完善执政党的自我治理规范是关键。党员、干部尤其是领导干部都应承担特定的法治要求。首先是政治道德规范,这是法治社会的伦理基础,也是党内法规的基本内容。在思想建设方面,要强调从政道德的重要性,以制度化的方式加以评估和奖惩。除了思想道德的制度规范,还应进一步从组织建设、党风廉政建设等方面,立体规划党员行为规范的系统网络,力求防微杜渐,确保令行禁止。只有党内率先实现了法治的基本要求,法治中国建设才有了先锋模范和根本领导,党的领导与人民当家作主和依法治国才能真正实现有机统一。

    【作者简介】
    廖奕,武汉大学法学院副教授。

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