道德视阈下的行政执法权制约
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【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《人民论坛》(2013年第2期)
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】行政执法的最高价值在于实现善治之目的。行政执法人员的个人品德及职业道德对其行使行政执法权有着极为重要的影响,进而对社会的稳定乃至善治目的的实现都具有十分重要的作用。正是在这个意义上说,从道德构建的角度研究行政执法权的制约机制具有一定的理论和实践价值。
    【中文关键字】行政执法权;制约机制;道德伦理
    【全文】

       党的十八大提出,要全面推进依法治国,健全权力运行制约和监督体系。在对行政执法行为进行规范和约束方面,道德发挥着重要作用,它既表现为国家对行政执法人员提出的道德规范和道德戒律,又反映了行政执法权力应当追求的价值目标、道德人格和理想境界。纵观人类法律发展史,法治的实现过程就是一个道德法律化和法律道德化交互演进的过程。道德法律化强调道德理念铸化为法律,即善法之形成过程;法律道德化强调法律内化为人们的品质、道德。[1]在行使行政执法权的过程中,行政执法人员的个人品德及职业道德对其行政执法行为产生莫大影响,进而对行政执法秩序的稳定乃至国家政权的巩固都具有十分重要的意义。因而,历史上各国统治阶级都会运用一定的道德规范去调节行政执法权的运行,任何国家的行政执法权都需要一定的道德制约。

       行政执法中的道德价值

       道德观念和道德体系的内容非常宽泛,与行政执法权相关的道德内涵可以概括为以下几项具体内容:其一,善良动机。行政执法人员在行使行政执法权时,应将利于他人和社会的善良愿望作为内心起因。其二,良心自律。行政执法人员对自己的行政执法行为进行自我控制、对失当行政执法行为进行自我校正,自我控制和校正的一个重要标准就是法律规则之外的良知。其三,奉献精神。行政执法人员在一些情况下有必要牺牲自我,以自身的巨大付出为社会和行政相对人创造更大的价值。其四,服务取向。行政执法人员在行使行政执法权的过程中,应以为社会公众提供良好公共服务为其行为取向。其五,自然正义。行政执法人员的行政执法行为要尽可能符合自然环境或者自然规律的要求。[2]从行政执法权运行过程来考察,道德的价值主要体现在以下三个方面:

       道德对行政执法权力主体具有约束作用。行政执法道德规范主要是对行政执法人员的行政执法行为作出一定的约束。行政执法人员的道德意识及其追求的道德人格对具体行政执法行为发挥着指导、监督和自我评价的作用,进而又影响着行政执法人员行使行政执法权的行为选择。

       道德对公民、法人或者其他组织具有示范导向作用。行政执法人员的职业道德对社会公众具有示范性,行政执法人员在行使行政执法权的过程中,不可避免地会影响公民、法人或者其它组织的权益。行政执法人员在行使行政执法权时所表现出的道德行为对公民、法人或者其它组织影响极大。如果行政执法主体秉承良善的道德依法行使行政执法权,公民、法人或者其他组织则会自觉增强法制意识;如果行政执法主体依仗强制性权力而忽视道德规范,公民、法人或者其他组织轻则对法治报以蔑视,重则会暴力抗法。

       道德对社会公平正义具有重要维系作用。诚如马恩著作中所提及:“普遍守法下的政府是法治关键之关键,历史经验表明,法治破坏的始作俑者首先是公权力的行使者,人民遵守法律的前提是统治者都能够遵守法律,否则人民就不再有守法的义务。因而,掌权者守法是人民履行守法义务的必要条件”[3]。社会公平正义这一价值目标不仅仅是行政执法人员单方面的行为追求,它更离不开社会公众的参与和支持。行政执法人员的道德示范性必定会为社会公众树立起一个道德标杆,也因之成为实现社会公平正义不可或缺的重要一环。

       行政执法道德失范的表现及原因分析

       所谓行政执法道德失范,是指在行使行政执法权的过程中,由于道德规范约束力的弱化,行政执法人员不遵守本该遵守的道德准则,以致出现违法行政执法行为。法律是由行政执法人员去执行的,无论法律对行政执法权的制约机制如何健全,如果行政执法人员的道德素质不高,就会导致违法行政执法,具体表现在以下几个方面:其一,公仆意识差,特权思想严重,贪图安逸享受,漠视群众的合法权利,行政执法效率低下。其二,滥用行政执法权,把行政执法权当做搞特殊化、谋取私利的工具,贪污受贿、失职渎职,不按法定权限和程序行使行政执法权,有法不依、违法不纠、执法不严、徇私枉法。其三,一些行政执法人员全局观念差,本位主义明显,不能正确处理局部与全局、下级与上级、个人与组织的关系,甚至为了地方利益、部门利益或小集团利益不惜损害国家利益和公民、法人或者其它组织的合法权利。其四,行政执法方式简单粗暴,不注重长效机制建设和动态执法,使群众对行政执法机关非常反感,进而严重影响政府的形象。

       行政执法道德失范的原因很多,大致可以概括为四种“冲突”。

       人治传统和法治观念之间的冲突。我国是一个有着几千年封建传统的国家,传统行政具有较强的人治色彩,强调命令与服从。法治观念的匮乏和人治传统的根深蒂固,使得相当部分行政执法人员缺乏法律信仰,轻视法律,一些行政执法人员没有完全树立依法办事的观念,凭经验、凭个人感情、凭上级领导意志进行行政执法的习惯没有改变,这是行政执法道德失范的一个重要原因。

       权力人格和法律人格之间的冲突。从理论上讲,行政执法人员最明显的人格就是法律人格,他们必须是法律的模范践行者;但是在行政执法实践中,行政执法人员更多地是以权力拥有者的面目出现,在行政执法人员身上,权力人格表现得更为明显。在现实生活中,由于违法行政执法的低成本和高收益,一些行政执法人员为了捞取个人政绩、博得上级赏识进而谋得个人职位之升迁,不惜违法执法,高扬权力人格,践踏法律人格,损害公民、法人或者其他组织的合法权利。如果违法行使行政执法权换取的是行政执法人员的获奖升职而不是受罚罢免,那么践踏法律、侵犯公民合法权利之类的违法行政执法现象只会增多而不是减少。

       经济人与道德人之间的角色冲突。亚当·斯密在1776年出版的《国富论》中提出了经济人假设,将利己视为人类活动的唯一动机。在此之前的1759年,亚当·斯密在《道德情操论》中提出了道德人假设,将情感互通视为人类活动的一个重要标准。从纯理性的角度分析,这两种假设都是成立的,并且可以在个体人身上得到统一,具体表现为“自我利益与社会利益、物质利益与精神利益的共同追求,两者作为互动、互利的因素,推动着个体人的理性行为”[4]。随着改革开放的逐步深入和经济社会的发展,社会公众的思想观念发生了深刻变化,拜金主义、享乐主义和极端个人主义都会对行政执法人员的思想观念造成极大冲击,一些行政执法人员过分重视经济人角色而忽视道德人角色,这就导致其难免会利用手中的行政执法权力去换取各种物质利益,这种现象被称为“权力寻租”。

       社会人与执法者之间的身份冲突。行政执法人员首先是社会人,处在复杂的社会关系之中;同时,行政执法人员又不是一般意义上的社会人,其承担着大量的行政执法事务,担负着一定的行政执法责任。因此,在具体行政执法事务中,行政执法人员必须秉持正确的价值取向,科学处理这两种身份之间的冲突。我国是一个非常看重人情的国家,一旦遇到涉法事宜,总是想方设法托关系、走后门,社会说情风气盛行。在具体行政执法事务中,一些行政执法人员不能正确摆正这两种身份之间的关系,为亲戚、朋友、同学谋利造福之事时有所见。

       行政执法道德失范的危机

       行政执法道德失范,会对政府公信力及社会公平正义造成严重不良影响。

       对行政执法诚信体系的破坏。行政执法诚信体系的建构在很大程度上是通过行政执法系统的自律实现的,实现这种自律的手段便是道德,只有行政执法人员秉承高尚道德行使行政执法权时,才能够建立起诚信体系,并获得公众信任。自从《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年颁布以后,我国相继制定了一系列行政程序法和行政救济法,为建构行政执法诚信体系起到了积极作用,《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布更意味着我国已经初步建立起行政执法诚信体系。但是,行政执法诚信体系是需要日常的行政执法行为来维护的,一旦在行政执法过程中道德失范行为泛滥,诚信体系的制度建构就会遭遇危机。

       对公众法律信仰的破坏。公众的法律信仰对于法治国家的建构至关重要。托克维尔在对美国社会进行深层次的调查研究后得出一个结论:公众的法律信仰是美国能够成功的关键。“在美国,几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。因此,所有的党派在它们的日常论战中,都要借用司法的概念和语言。大部分公务人员都是或曾经是法学家,所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去。陪审制度更把这一切推广到一切阶级。因此,司法的语言差不多成了普通语言;法学家精神本来产生于学校和法院,但已逐渐走出学校和法院的大墙,扩展到整个社会,深入到最低阶层,使全体人民都沾染上了司法官的部分习性和爱好”[5]。公众的法律信仰是指公众对于法律的忠诚和信服态度,如果行政执法权的行使过程充满着不道德,其对公众的法律信仰势必造成极大破坏。

       对公平正义的破坏。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。党的十八大指出,要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利。公平正义是人类社会的共同理想,是具有普适意义的准则,尽管公平正义的标准无不带有社会、文化、历史以及个人的主观性特征,但这并不妨碍公平正义成为社会主义法治的重要价值标准。一个社会的善恶以及文明程度,最终要看它是否奉公平正义为最高价值标准。[6]在法律价值体系中,公平正义属于目的价值的范畴,它不仅影响着法律的执行,更影响着社会的稳定和民众对幸福生活的追求。行政执法在维护社会公平正义中扮演着重要角色,如果行政执法权的具体行使过程中充满着不道德因素,将会危及社会的公平正义。

       行政执法中的道德构建

       行政执法人员对公平和正义的维护以及对权力和责任的践行,是否合乎行政执法的道德规范和道德要求,最终都要依赖行政执法人员的道德水平和道德选择能力。因此,行政执法中的道德构建,必须注重提高行政执法人员的道德修养水平,必须注重塑造行政执法人员的公共伦理人格和个体伦理人格。

       加强对行政执法人员的行政执法职业道德教育。其一,要持续地对行政执法人员加强理想信念教育,树立科学的权力观、地位观和利益观,自觉抵制腐朽思想对行政执法权的侵蚀。特别需要强调的是,要能在行政执法工作中正确处理不同利益主体之间的关系,做到行政执法人员的个人利益服从集体利益和国家利益。其二,要牢固树立“为人民服务”的宗旨和意识,真正解决好“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”这一根本问题,坚持严格执法与热情服务的统一,切实加强同人民群众的血肉联系。其三,要切实尊重行政相对人的合法权利。行政执法人员要秉承善意的态度对待行政相对人,尽量为行政相对人提供更多的帮助和更优质的服务,行使行政执法权时要尽量减少行政相对人的损失。

       完善行政伦理对行政执法人员的约束。行政伦理是指行政执法人员对行政执法活动的判断及理由,涉及到行政执法行为的对错、好坏、善恶等判断标准,关系到行政执法的正当性与合理性,因此,行政执法必须考虑正当性、公正性和善的要求。行政伦理作为行政执法权的一种自律机制,不仅可以加强对行政执法权的制约,而且作为一种观念力量,可以提高行政执法权行使的合理性。更重要的是,行政伦理在很大程度上会影响到社会公众对行政执法人员行使行政执法权的认同感和支持程度。行政执法人员不仅是行政执法权的承担者,而且还是社会伦理道德的践履者,在维护社会公平正义方面发挥着表率作用。当前,应该通过建立良好的行政伦理机制,强调公正的价值取向,塑造行政执法人员在社会公众心目中的良好形象,促进行政执法法治化的实现。

       营造尊重善良风俗的社会公共道德环境。行政执法人员要将遵守和维护社会公德作为行使行政执法权的起码准则,以社会公德和善良风俗作为行政执法的重要依据,打破行政执法领域存在的人情执法和野蛮执法,从权力和情理两个维度出发,建构以文化为核心的社会道德体系。其一,营造主流意识形态,大力倡导包含自由、平等、公正、法治在内的社会主义核心价值观及核心价值体系建设,明辨社会主义市场经济条件下的真善美、假丑恶,形成强大的公共道德场域。其二,坚持依法治国和以德治国相结合,建立良好的政治法律生态。德治强调以道德来调整社会伦理,使得法治有着厚重的自律基础;法律则是社会公共伦理的有力保障,有效弥补德治缺陷。其三,要培养公民意识,让社会公众真正体会到在现实生活尤其政治生活中的主人公地位,在家庭美德、社会公德、职业道德等方面多管齐下,取代对行政执法人员伦理道德的单一关注。

       通过制度的强制力来维护道德的纯洁性。道德虽然在深层次的意义上规制着行政执法权的运行,并发挥着重要的导向作用,但它毕竟是通过对行政执法人员的道德评判来影响行政执法行为,还是属于“软”规制。只凭道德的谴责而不采用法律的惩罚还不能确保行政执法权沿着法律确定的轨道健康运行,道德规范还需借助于法律,使之成为具有强制约束力量的“硬”规制。现代各国对行政执法人员的行政执法行为在道德方面都有较为严格的强制性规定。比如,美国的《公务员道德法》、《公职人员道德法》和《政府行为道德法》,意大利的《道德法典》,日本的《国家公务员伦理法》,对行政执法人员的道德行为都在法律方面进行了严格规定。相比而言,我国在对行政执法人员道德要求的法律化方面,还显得比较薄弱,对于违反道德的行政执法行为惩处还不够严厉,在一定程度上削弱了行政执法道德建设的实效性。因此,将对行政执法人员的道德要求法律化,并加大惩处力度,是防止滥用行政执法权,加强行政执法道德建设的重要环节和有力保障。

    【作者简介】
    丁纯,清华大学法学院博士研究生。
    【注释】
    [1]贲国栋:《行政执法的伦理研究》,北京:法律出版社,2011年,第132页。
    [2]关保英:“论以德行政与依法行政的关系”,《河南省政法管理干部学院学报》,2001年第6期。
    [3]《马克思恩格斯全集》(第1卷),北京:人民出版社,1956年,第58页。
    [4]王云萍:“库柏对公民品德的研究及其启示”,《厦门大学学报》(哲学社会科学版),2002年第3期。
    [5]托克维尔:《论美国的民主》,北京:商务印书馆,1988年,第311页。
    [6]徐显明:“公平正义:社会主义法治的价值追求”,《法学家》,2006年第5期。

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