大规模侵权损害赔偿基金制度设计的思考
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【法宝引证码】
    【学科类别】侵权法
    【出处】《理论界》2011年08期
    【写作时间】2011年
    【中文摘要】大规模侵权事件中最复杂、最棘手的问题就是对受害人的损害赔偿。赔偿基金兼具效率与公平两大价值,在处理大规模侵权案件中扮演重要的角色。本文以研究赔偿基金的性质、法律地位和相关制度的设计为切入点,分析赔偿基金引入我国实践的难点,提出赔偿基金引入我国的对策。
    【中文关键字】大规模侵权;赔偿基金;基金管理人;损害赔偿请求权
    【全文】

       我国正处于传统社会向现代社会、封闭性社会向开放性社会的转型时期。由于生产销售领域的大规模化、自然科学技术的不确定性、企业单纯追求高额利润等多种因素的共同作用,导致产品责任、矿难事故、环境污染等大规模侵权事故的频发。我国长期以来采用的以行政救济为主导的救济模式虽然颇具效率,但其公平性常常被人忽视,整个社会和政府要为肇事的企业“买单”。面对大规模侵权损害的后果,如何使救济既具有效率又兼顾公平,是需要我们深入研究的课题。在西方发达国家盛行并被实践证明行之有效的“大规模侵权损害赔偿基金”(以下简称赔偿基金),或许值得我国借鉴,以代替传统的行政主导救济模式,从而兼顾效率与公平。

       一、赔偿基金设立的必要性

       与普通侵权损害相比,大规模侵权损害赔偿存在特殊的难题,如受害人众多且认定复杂、因果关系认定困难以及损害赔偿巨额性等,使当前的侵权损害救济制度无法填平损害。赔偿基金之设立与运作可以在平衡效率与公平两大价值方面,收到较好的法律效果:

       第一,便于及时赔偿受害人。大规模侵权案件发生后,受害人在民事诉讼中往往因证据不充分,不能获得法院先予执行的判决,而此类民事诉讼由于受害人众多、涉及范围广及取证困难等诸多因素而导致诉讼旷日持久,受害人的诉讼请求即使能获得法院的支持,往往因未能获得及时充分地赔偿而耽误了有效地治疗。赔偿基金的存在可以较好地弥补这一缺陷。赔偿基金可以根据内部章程,以相对司法程序更为宽松的认定条件,对受害人予以先行赔付,使受害人能迅速获得生活保障和医疗救助。

       第二,便于有效应对巨额赔偿。大规模侵权伴随着巨额的索赔,而肇事企业却没有相应的经济承受能力而陷入破产边缘,使受害人即使获得胜诉也不能得到全额地赔偿。赔偿基金作为独立的民事主体,在大规模侵权事故发生后,不会因为肇事企业的破产而削弱其偿付能力。因此,赔偿基金的存在不仅为受害人的权益提供了制度性的保障,也对受害人在大规模侵权事故发生后产生的不安情绪起了安抚的作用。

       第三,便于持续关注受害人。大规模侵权案件的复杂之处还在于难以区分现行的受害人和潜在的受害人。由于产品类的大规模侵权地域范围很广,受害人可能无法及时了解到相关案件的进展,或在案件结束后察觉到自己的财产和人身受到损害而提起新的诉讼。这种诉讼不仅浪费有限的司法资源,而且相关当事人的司法成本也太大。而在赔偿基金设立之后,受害人可以直接申请损害赔偿,赔偿基金在查明相关案件的审理结果后,可以根据判决直接向受害人赔偿。此外,人身损害案件中的受害人可能存在长期的后遗症。现行的侵权责任法是无法准确计算和应对这种损害的,赔偿基金可以根据定期的身体检查、受害人回访等制度及时调整受害人的赔偿数额。

       二、赔偿基金的法律地位

       赔偿基金是为了大规模侵权中的受害人获得及时、有效地救济途径而建立起来的,由侵权人捐助、中央或地方政府的财政拨款、社会捐助等多渠道筹集资金组成的,专项用于救济大规模侵权事件的受害人人身、财产损失的基金。在我国现行法律体系下,赔偿基金属于具有公益性质的“社会团体法人”。

       从实体法角度而言,赔偿基金作为财团法人,应独立于侵权人和受害人,并能独立承担民事责任。大规模侵权案件发生后,赔偿基金既不能扮演侵权人的辩护者角色,也不能充当受害人的权利维护者,而是应该坚持公开、公平、公正的原则,依照章程全面查清侵权事实、妥善解决受害人的赔偿申请,积极向侵权人进行追偿。赔偿基金独立承担民事责任的前提在于资金独立。赔偿基金的资金应专项用于救济大规模侵权事件的受害人人身、财产损失,不得挪作他用。至于基金管理人的合理费用支出,应由指定基金管理人的当地政府进行财政拨款。

       从程序法角度而言,赔偿基金具有独立的诉讼主体地位。在大规模侵权案件中,赔偿基金往往扮演者双重角色:侵权诉讼中的被告和追偿诉讼中的原告。赔偿基金只有在责任主体不能确定或责任主体已经确定但不愿、无力承担赔偿时,才能予以先行赔偿,然后向肇事企业行使追偿权。

       三、赔偿基金的制度设计

       1.政府主导。赔偿基金设立的方式应为政府主导,相关企业主动参与。基金采用政府主导模式是由赔偿基金的性质决定的。首先,赔偿基金设立的目的是专项用于救济大规模侵权事件的受害人人身、财产损失,企业缺乏经济动力来主动成立赔偿基金,需要法律的强制性规定,如我国的船舶油污损害赔偿基金就是法律强制规定成立的。其次,大规模侵权案件的涉及范围十分广泛,企业自发设立的赔偿基金难以覆盖该行业内所有的潜在侵害企业,无法做到肇事企业间的侵权责任公平分担。再次,大规模侵权伴随着巨额的索赔,企业自发设立的赔偿基金的规模较小,不足以全额、及时赔偿受害人的损失。

       2.资金来源。赔偿基金的筹资渠道包括侵权人捐助、中央或地方政府的财政拨款、社会捐助和其他合法收入。其中侵权人捐助和中央或地方政府的财政拨款应当成为资金的主要筹措渠道。潜在侵权人应根据企业的营业额、市场份额和风险情况,按照一定的比例定期向赔偿基金捐助。该捐助的实质是潜在侵权人对自己将来有可能承担的大规模侵权责任的事先垫付,最终将全部或部分抵消其赔偿责任。如果侵权人捐助不足以抵消其应承担的赔偿责任,赔偿基金有权要求侵权人紧急追加捐助。政府的财政拨款具有紧急垫付的性质,最终依靠向侵权人追偿而部分或全部得以清偿。

       3.基金的管理。政府在设立赔偿基金后,应成立或指定专门组织机构(基金管理人)负责赔偿基金的管理和使用。政府在指定管理人时,应充分听取潜在侵权人、人民代表和当地法院的建议,并可适当聘请高校教师、律师、会计师等专家作为义务的监督人。管理人应为基金建立独立账户,做到专款专用,并定期向政府主管部门报告执行情况,接受审计部门的监督。

       4.基金的使用。救助受害人是赔偿基金的目的和功能得以真正实现和发挥的关键环节。管理人应当将筹集到的救助款及时发放到受害人的手中,以解其燃眉之急。为提高赔偿基金的运行效益,应当根据受害人的具体情况采用不同的支付方式。对受害人已经确定的损失,可以采用一次性支付方式;对因侵权造成的持续性损害,可以采用分期支付、实报实销的方式。管理人对其它损害赔偿申请也可以采用混合型支付方式,即前两种支付方式的综合利用。管理人的合理费用支出应由同级政府的财政负担,保障赔偿基金的专款专用。

       5.免诉协议。赔偿基金的重要作用在于向受害人提供诉讼替代性救济。当然,赔偿基金向受害人提供救助时,受害人的赔偿请求权不会自行消灭,而是以和解等方式主动放弃。促使侵权人与受害人达成部分或全部的“免诉协议”,是赔偿基金运作的关键。赔偿基金的功能在于填补损害而不是让受害人获得超额赔偿。达成部分或全部的免诉协议,意味着受害人部分或全部放弃对侵权人的损害赔偿请求权。此外,双方当事人达成和解协议的同时,赔偿基金自动获得受害人相应的损害赔偿请求权。

       6.追偿权。在侵权人捐助的资金不足以抵消其应承担的赔偿责任且赔偿基金已经向受害人支付赔偿金并获得受害人的损害赔偿请求权的情况下,赔偿基金有权向侵权人进行追偿。侵权人对赔偿费用承担严格责任和连带责任,并且责任溯及既往。

       四、赔偿基金引入实践的难点与对策

       赔偿基金厘清了政府在处理大规模侵权案件中的角色定位。虽然我国近年来大规模侵权案件居高不下,但在案件的处理上往往是地方政府大包大揽甚至压制受害人的合理诉讼要求,未将法律作为救济的第一手段。大规模环境侵权案件往往交织着不同的价值取向和利益追求,而“对各种利益的承认或拒绝承认以及划定那些得到承认的利益的界限,最终都是按照一个确定的价值尺度而进行的。”由于赔偿基金不涉及各种行业、地方政府的利益调整和再分配,而是现代社会人本理念的产物,应该能得到立法者和人民群众的普遍支持。笔者认为解决赔偿基金引入实践的难题,至少要考虑如下三个方面。

       第一,坚持以人为本的执政理念。我国当前的社会秩序目标是“构建社会主义和谐社会”,政府往往对大规模侵权案件采取大包大揽甚至压制受害人的合理诉讼要求,是因为大规模侵权不仅仅是民事纠纷的事情,还涉及到当地政府执政能力、执政业绩和当地社会经济的发展情况。地方政府应坚持以人为本的执政理念,贯彻落实科学发展观,合理审视“大规模侵权案件”的性质,正确引导赔偿基金的发展。

       第二,完善法律制度。盘点我国现行的法律制度,《侵权责任法》第17、18条和《民事诉讼法》第51、53、54、55条都为赔偿基金制度的建立起了理论支撑的作用,但赔偿基金制度还缺乏专门的法律规定。大规模侵权作为一种新型的特殊侵权类型,在无法可依的情况下运行赔偿基金存在相当大的难度。大规模侵权由于受害人众多且认定复杂、因果关系认定困难以及损害赔偿巨额性等诸多原因,制定统一的赔偿基金管理法的时机尚不成熟,笔者建议可先由国务院制定试行条例,在总结试行期间的成败得失的经验后,再通过全国人大上升为法律。

       第三,培养基金管理人才。“徒法不足以自行”,赔偿基金的良好运转离不开专业的技术人才。不可否认的是赔偿基金在我国还属于新事物,相关的人才还亟须培养。因此,我们应该借鉴国外盛行并被实践证明行之有效的赔偿基金经验,引进相关人才进行技术指导。

    【作者简介】
    胡震宇,单位为西南政法大学经济法学院。
    【注释】
    [1]朱岩:大规模侵权的实体法问题初探[J].法律适用,2006(10).
    [2][美]罗斯科·庞德:通过法律的社会控制[M].沈宗灵,董世忠译。北京:商务印书馆,1984:42.

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