论生态文明建设的综合决策法律机制
2014/7/18 14:21:48 点击率[391] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《中国法学》2014年第3期
    【写作时间】2014年
    【中文摘要】将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的新要求,对现有的法律理念与实施机制提出了严峻挑战。生态文明建设目标要求建立环境与发展综合决策机制,在法律上必须处理好环境与发展综合决策涉及到的各种利益关系,确定生存权、发展权、环境权的顺序。环境法在建立环境与发展综合决策机制方面肩负着使命与责任。《环境保护法(修订案)》在回应生态文明建设新需求方面做出了积极努力,但还需要进一步通过修改相关法律和制定新法的方式,健全综合决策的环境法机制。
    【中文关键字】生态文明;环境与发展;综合决策;法律机制
    【全文】

       十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对生态文明建设进行了制度安排,体现了将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的整体性、协调性思维。这种思维既对传统的法律机制提出了新挑战,也为创新法律理念带来了新机遇。

       一、生态文明建设需要建立环境与发展综合决策法律机制

       十八届三中全会决定提出了建立系统完整的、最严格的生态文明制度体系的总要求。基本逻辑是:中国虽然基本建立了社会主义市场经济体制,但这个体制没有体现生态文明理念和原则。为解决这些问题,《决定》按照“五位一体”的整体性思维,构建了以资源产权制度和生态空间制度为核心的源头控制、以排污总量控制和严格监管为核心的过程控制、以生态损害官员终身追责和环境损害赔偿为核心的事后责任追究的全过程控制体系。

       首先,《决定》从建立自然资源产权制度入手,规定要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。既涉及到传统私法领域的所有权等制度,也涉及到公法领域的开发利用许可等制度。如何打破二元结构,是必须突破的理念障碍。

       其次,《决定》提出,要健全国家自然资源资产管理体制,完善自然资源监管体制,取消生态脆弱地区生产总值考核,建立生态环境损害责任终身追究制,改革生态环境保护管理体制。……。表明生态文明建设的法律制度必须突破部门利益、地方利益的束缚,如何破除部门分割障碍,是针对中国现实所必须解决的法律机制问题。

       最后,《决定》提出要建立资源税制度、资源产品价格制度、总量控制制度、生态红线制度、污染物排放权交易制度、流域综合治理制度、资源绩效审计制度,……。对现有的环境法与资源法分立、环境保护工作以污染防治为主,法律制度偏重于工业、城市和末端治理的状况提出了挑战。如何消除生态保护与污染防治之间的隔阂,是环境法自身必须解决的理论与实践问题。

       二、建立环境与发展综合决策的法律机制

       所谓环境与发展综合决策,“是人口、资源、环境与经济协调、持续发展这一基本原则在决策层次上的具体化和制度化。通过对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求,可以确保在决策的‘源头'(即拟订阶段)将环境保护的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去,实现发展与环保的一体化[1]。”

       综合决策思想形成并得到迅速发展,是因为在许多国家,中央经济和专业部门的职能非常狭窄,而且过于注重生产或增长的数量方面。环境问题的职责放在环境部门,但是环境部门常常很少或根本不能控制由农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的破坏。这种机构职能上的分隔造成了从根本上消除环境问题的困难,其结果就是环境危机不断加重并可能发生总的爆发。因为“这些问题不能用分散的机构和政策孤立地加以解决。它们处在一个复杂的因果关系网中。”“我们面临的许多环境与发展问题根源于这种部门间职责的分隔。可持续发展要求人们克服这种分隔[2]”。因此,综合决策或者让一切决策都承担相应的环境保护责任是改变这种现象的必然选择。

       1.法律公平观下的利益关系调整

       环境与发展综合决策的法律机制就是以法律制度分配和确定主体有关环境保护和经济发展的权利(力)义务、协调和平衡环境与发展之间关系、公平保护各主体的环境利益和经济利益的过程和方式。

       (1)环境利益与经济利益。一是优先保证基本的生存权利和健康权利;二是维持资源再生能力;三是对不可再生资源应当节约利用。民商事法、经济法、行政法以及环境法必须建立沟通协调机制。

       (2)环境平等与经济平等。法律应当承认利用环境资源的平等权利,但由于自然禀赋的不同,不同地区经济发展的环境成本不同,必须要通过建立制度在实现效益最大化的同时保障实质上的平等。

       (3)自由与管制。必须明确政府权力市场权利的关系,界定政府、企业、个人的行为规则,既鼓励企业追求利润,又规定企业的社会责任;既要求政府加强对企业的监管,又要求政府为公众提供良好的环境保护公共服务。

       (4)私人利益与公共利益。二者产生冲突时,公共利益应当得到优先保护,但有两个限制:一是应对私人为公共利益而遭受的合法利益损失进行补偿,二是应将公共利益限定在有关社会公众整体利益的范围内。

       (5)环境安全与经济安全。公平原则不允许一味发展经济而危及环境安全,也不支持绝对保护环境而导致经济衰退,必须建立环境安全与经济安全的共同“底线”。

       2.建立在环境与发展中求生存的权利顺位

       生存权、发展权和环境权都基于人的生理属性与社会属性而产生,具有一定的同质性;又因为它们保护利益的不同而具有差异性。要实现环境与发展综合决策,必须以公平为标准,明晰权利顺序。

       (1)生存权优先。生存权居于核心,是目的性价值;环境权与发展权则围绕生存权而生、而为,属工具性价值[3]。生存权优先,意味着当发展权、环境权与生存权发生冲突时,生存权不可牺牲,且生存权绝对正当。

       (2)环境权与发展权衡平。在经济社会运行过程中,过分强调发展权,将可能导致环境资源耗竭和生态系统崩溃,使发展权实现的物质基础丧失。反之,过分强调环境权,又可能加剧贫困,危及环境权实现的基础[4]。因此,必须在环境权与发展权之间建立衡平机制,不能顾此失彼[5]。

       环境问题不仅仅是技术问题,法治问题也不单纯是一个部门法的问题,而是需要所有法律的共同参与[6]。

       三、建立环境与发展综合决策的环境法机制

       环境与发展综合决策,在中国并非新理念[7]。但是,由于种种原因,综合决策机制一直停留在计划、文件层面,没有进入立法,未能形成有拘束力的法律制度。2014年4月24日十二届人大常委会八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》(以下简称《修订案》),在建立环境与发展综合决策的法律机制方面,有了实质性进展。

       (一)环境与发展协调机制

       《修订案》第4条将原《环境保护法》有的“使环境保护与经济建设相协调”修改为“使经济建设与环境保护相协调”原则,并规定了相关制度,建立了环境与发展协调机制。

       1.环境规划制度。《修订案》第13条明确了环境保护规划的内容并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接[8]。

       2.环境保护原则。《修订案》不仅提升了环境保护的地位,而且明确了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。[9]”

       3.专家参与决策程序。《环境保护法》实际上存在为部门立法、为城市立法、为工业立法的问题,将环境保护视为仅仅是“环保部门的责任”,没有也不可能建立综合决策的程序。为了保证综合决策的实现,《修订案》第14条初步确立了综合决策的专家参与程序。

       4.环境影响评价制度。《修订案》在原有的环境影响评价制度基础上,将环境影响评价的范围由工程项目扩大到了编制开发利用规划,并明确了禁止未评先建行为[10],进一步完善了环境影响评价制度。

       5.政府责任制度。《修订案》对各级地方人民政府的环境保护责任进行了明确规定,规定了地方人民政府区域环境质量负责制、环境目标责任制和考核评价制度、人大监督制度、环境质量限期达标制度、农村环境综合整治制度、生活废弃物分类处置制度[11],等。

       (二)统一监管机制

       环境的公共性要求统一监管,它涉及到环境与发展的宏观衡量,即整体上采取环境保护措施的力度决定了经济发展的环境基础和资源供给,需要在环境与发展总体平衡的思路下进行决策。

       1.区域统一管理制度。《修订案》明确了环境保护主管部门的统一监督管理职权,为实施统一监督管理建立了体制基础[12]。

       2.区际合作制度。《修订案》明确规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施[13]。”

       3.环境标准制度。《修订案》进一步完善了环境标准体系,明确了环境质量标准、污染物排放标准的制定权限,并鼓励开展环境基准研究[14]。

       4.总量控制制度。《修订案》建立了重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度[15]。

       5.生态保护制度。《修订案》建立了生态红线制度、自然保护区制度、生物多样性保护制度、生态修复制度、农业农村环境保护制度、海洋环境保护制度、健康风险评估制度[16],等。

       (三)公众参与机制

       环境利益在很大程度上是公共利益,公众参与所要解决的是环境利益与经济利益之间的平衡问题。公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。《修订案》在总则中增加了环境保护宣传教育及舆论监督的规定[17],并专设“信息公开和公众参与”一章,规定了公民的知情权、参与权、监督权,政府和企业信息公开,公众参与环境影响评价,环境公益诉讼等制度做了规定[18]。

       (四)决策实施机制

       环境与发展的微观平衡也是综合决策所要解决的问题。因此,对企业和生产经营者的行为进行管制的各项制度都应当从环境与发展平衡的角度重新考量,使之符合可持续发展的目标。

       1.生态补偿制度。《修订案》建立了生态补偿制度,并确定了国家财政补偿和协商补偿两种方式[19]。

       2.全过程控制制度。《修订案》规定了三同时制度、企业环境保护责任制度、区域限批制度、排污费(税)制度、排污许可制度、事故应急制度、有毒有害物质控制、农村农业废弃物处置制度、重金属污染防治制度[20],等。

       3.清洁生产和循环利用制度。《修订案》规定了促进清洁生产和资源循环利用制度、淘汰落后工艺设备产品制度、禁止污染转移制度、禁止污染引进制度[21],等。

       4.环境监测制度。《修订案》完善了环境监测制度,明确赋予环境保护主管部门统一进行环境监测的权力并规定了监测机构的义务[22]。

       (五)责任追究机制

       责任的追究不仅是对既往决策的评价和追求,也具有对未来决策的指导和约束意义。环境法的责任机制应当为保证环境与发展综合决策的合理性作出贡献。

       1. 管理者责任制度。《修订案》完善了政府责任制度,明确规定了政府工作人员的法律责任、政府及其职能部门主要负责人的领导责任[23]。

       2.企业和生产经营者的责任。《修订案》规定了企业、生产经营者及中介机构违反环境保护法的行政责任、民事责任、刑事责任[24]。

    【作者简介】
    吕忠梅,中南财经政法大学和武汉大学教授,环境资源法博士生导师,武汉大学环境资源法研究所学科带头人,中国环境资源法学研究会副会长。
    【注释】
    [1]王曦:《建立环境与发展综合决策机制 实施可持续发展战略》,载《经济界》2003年第5期。
    [2]世界环境与发展委员会:《我们共同的未来》,王之佳等译,吉林人民出版社1997年版,第45页。
    [3]参见吕忠梅、陈虹:《论经济法的工具性价值与目的性价值》,载《法商研究》2000年第6期。
    [4]参见李挚萍:《经济法的生态化——经济与环境协调发展的法律机制探讨》,法律出版社2003年月第1版,第115页以下。
    [5]参见李挚萍:《经济法的生态化——经济与环境协调发展的法律机制探讨》,法律出版社2003年月第1版,第116页以下。
    [6]参见吕忠梅:《建设美丽中国的法治路线图》,载《中国社会科学》2013年第5期。
    [7]如《关于环境保护若干问题的决定》、原国家环保总局制定的《全国环境保护工作(1998—2002)纲要》、国务院发布的《全国生态环境保护纲要》、《国家环境保护“十五”计划》、《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》都强调要建立环境与发展综合决策机制。
    [8]参见《环境保护法(修订案)》第13条。
    [9]前引,第5条。
    [10]前引,第19条。
    [11]前引,第6条。
    [12]前引,第10条。
    [13]前引,第20条。
    [14]前引,第15、16条。
    [15]前引,第44、45条。
    [16]前引,第29、30、32、33、35条。
    [17]前引,第9、12条。
    [18]前引,第53——58条。
    [19]前引,第31条。
    [20]前引,第41、42、43、44、45、48、49条。
    [21]前引,第40、46条。
    [22]前引,第17条。
    [23]前引,第67、68条。
    [24]前引,第59——65条。

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