当前农村土地流转热的理性思考
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【法宝引证码】
    【学科类别】土地法
    【出处】《农业现代化研究》2014年01期
    【写作时间】2014年
    【中文摘要】当前农村土地流转成为社会各界高度关注的社会热点议题,并掀起了一股推进农村土地流转的热潮。然而,我国农村土地流转面临以下重大问题与挑战:农村土地流转威胁我国粮食安全;农村土地流转形成新的分配不公影响共同富裕目标的实现;基于当前的基本国情,我国并不具备大规模推进农村土地流转的条件。因此,我们必须慎重对待农村土地流转。即使对于条件具备的地区,也要审慎地加以推进。
    【中文关键字】农村土地流转;粮食安全;分配不公;中国国情;法律制度
    【全文】

       近些年来,农村土地流转成为包括理论界在内的社会各界广泛关注的热点议题。2008年10月,中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地流转作出了较为详细的规定,此后几年的中央一号文件大都涉及到农村土地流转问题。全国各地特别是沿海地区对农村土地流转进行了积极探索,并逐渐形成了各具特色的土地流转模式,比较典型的有嘉兴模式、无锡模式、成都模式等。与此同时,学术界对农村土地流转也高度关注,并从不同视角对其进行了较为全面深入的研究。综合来看,学术界对于推进农村土地流转普遍表示支持,并就如何推进农村土地流转积极建言献策。然而,笔者对此有不同的看法,并对当前出现的农村土地流转热表示担忧。笔者认为,在中国当前的背景下,大规模推进农村土地流转的时机并不成熟。

       1 农村土地流转概念解析

       要搞清农村土地流转的含义,首先需要界定农村土地。《农村土地承包法》对此进行了规定,即农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。按照土地用途划分,农村土地主要包括承包地(农用地)、宅基地、公益性建设用地、经营性建设用地和未利用地。其中,公益性建设用地是指农村中公共设施和公益事业建设用地;经营性建设用地主要是指农村中用于兴办乡镇企业的土地;未利用地是指农村中还未开发的土地。相关法律制度对公益性建设用地、经营性建设用地和未利用地的流转少有规定,仅在《土地管理法》第63条有所涉及,该条对农村集体所有土地的流转用途作出严格限制,即不能用于非农建设,但是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述三类农村土地之所以法律制度和政策层面都较少涉及,学术界也并不十分关注,是因为这几类农村土地规模相对不大,占农村土地总面积比例较小,而且并不直接涉及农民个人利益。即便如此,这三类农村土地的流转毕竟会影响所在村集体每个农民的利益。因此,在相关法律制度出台之前,可依据《村民委员会自治法》的规定,由村民会议讨论决定。对于宅基地流转,《土地管理法》涉及的也十分有限,该法第62 条规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。从此条规定来看,国家对宅基地使用权流转十分慎重,学术界一般也认为农民对宅基地并无独立的处分权。相比较而言,无论是有关法律制度还是国家政策层面,对农村土地承包经营权流转都有较为详细的规定,全国各地的探索也大多围绕土地承包经营权流转进行,学术界也主要围绕土地承包经营权流转进行研究和探讨。

       厘清农村土地的基本类型之后,我们可以对农村土地流转的含义进行界定。《辞海》对农村土地流转的解释如下:农村中属于集体所有“由农民家庭承包经营的土地,按照依法自愿有偿原则,通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式转让其土地承包经营权。很显然,这个界定仅仅解释了承包地的流转,并未涵盖所有的农村土地。有学者认为农村土地流转是指拥有土地承包经营权和宅基地使用权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织。该界定范围有所扩大,包含承包地和宅基地流转,但显然仍不全面。我们认为,农村土地流转是指农村中属于集体所有的土地,在所有权保持不变的前提下,其土地使用权依法在不同主体之间进行流动和转移。另外,与土地流转密切相关并同样受到社会各界高度关注的一个概念是土地征收。所谓土地征收,是指国家为了公共利益的需要,依照法定权限和程序征收集体所有的土地并给予补偿。从定义上我们可以清楚的知道,土地征收和土地流转区别明显。其区别体现在以下几个方面:一是主体不同。土地征收的主体是国家,土地流转的主体是农民和其他市场主体;二是行为性质不同。土地征收是一种政府公共行为,而土地流转主要是一种私人行为;三是对土地权属影响不同。土地征收的结果导致集体所有土地转变为国有土地,而土地流转并不改变土地的集体所有;四是动机或目的不同。土地征收是为了公共利益的需要,而土地流转虽然也涉及公共利益,但直接动因是个人利益。由此可见,土地征收与土地流转是相并列的两个不同概念,不少学者将土地征收视为土地流转的一种表现形式显然值得商榷。

       2 农村土地流转面临的重大问题与挑战。

       对于我国当前是否应该大力推进农村土地流转,大多数学者持肯定态度,并且坚定地认为农村土地流转是增加农民收入、发展现代农业、实现城乡一体化的必由之路。然而,笔者对此持谨慎态度,认为我国当前应审慎对待农村土地流转。其原因主要基于以下考虑:农村土地流转可能威胁我国的粮食安全,有可能形成新的分配不公进而影响共同富裕目标的实现,不符合我国当前的基本国情并且时机条件并不成熟。

       2.1 农村土地流转威胁我国粮食安全

       ”国以民为本,民以食为天。“对于我们这样一个有着十几亿人口的大国来说,粮食安全事关人民的生存与发展,事关国家的安全与社会和谐稳定,具有特殊的重要意义。虽然农村土地流转的动因之一就是通过土地流转实现规模经营,从而提高农业综合生产能力,提高粮食产量。然而,无论从各地的探索实践来看,还是从逻辑分析来看,农村土地流转对粮食生产可能带来更多的是负面影响。从全国各地的土地流转实践来看,一些种植大户、家庭农场特别是工商企业通过土地流转获得一定规模的土地后,”非粮化“甚至”非农化“现象十分普遍,他们为了获得更高的收益,往往种植蔬菜瓜果、花卉苗木等经济作物,而不再继续种植粮食作物。有些利用租来的农地发展观光旅游,有的干脆租用耕地办工厂,从根本上改变了土地的农业用途。更让人无法接受的是,有些企业租用农地后并不经营,玩起了”资本运作“,将低价租来的土地再高价出租,从中攫取利益。当然,这种现象的产生有其逻辑上的必然性。因为种植大户、工商企业作为市场主体,租用农地的动机就是为了获得更高的利润,倘若他们也和一般农户一样种植粮食作物,这显然不符合他们的愿望。退一步讲,即使种植大户、工商企业将租来的农地种植粮食,也未必能够提高粮食产量。因为普通农户耕种土地面积较小,并且主要以种地为生,往往会精耕细作。为了提高粮食产量,普通农户也同样注重科技投入和标准化生产。因此,有学者认为土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率,这种看法是有道理的。总之,无论是从理论分析来看,还是从各地的土地流转实践来看,农村土地流转对粮食生产更多地带来负面影响,从而影响我国的粮食安全。

       2.2 农村土地流转会形成新的分配不公,从而影响共同富裕目标的实现

       党的十八大报告指出,共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。共同富裕是社会主义社会同一切剥削社会的主要区别之一,是社会主义优越性的重要体现。基于此,包括农村土地制度和农业经营制度在内的一切制度安排都必须有利于实现共同富裕而不是相反。诚然,推进农村土地流转的主要目的之一就是为了提高农民收入、提升农民整体生活水平。然而,根据学者的调研情况,总体来看,土地流转后农户的实际收入并未增加,部分农户的生活水平甚至会明显下降。之所以会出现这种情况,是因为农户在土地流转之前,一方面通过销售自己生产的农产品获得一部分收入,另一方面,大部分农户既种植粮食作物,又种植蔬菜,同时还养殖鸡、鸭、猪、牛等,基本能满足一家人食物方面的需求,家庭生活开支较少。而一旦土地流转出去之后,虽然表面上的收入有所增加,但是需要花费一定的资金购买家庭生活所需要的食物和生活必需品,开支必然大大增加,导致农民经济压力较之前大大增强。当然,通过土地流转而获得一定规模土地的种植大户、工商企业的收入可能会增加甚至会大幅度地增加,因为种植大户、工商企业等新型经营主体租用农民土地的目的就是为了获得更多的收益,为了实现自身利益最大化,这本身无可厚非。马克思曾指出:人民奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。然而,这种趋势的必然结果是在普通农户和种植大户、工商企业等新型经营主体之间形成新的分配不公,导致农村地区甚至全社会贫富差距进一步拉大,这显然与共同富裕这一社会主义根本原则背道而驰。这样,在当前中国的时代背景下,农村土地流转就违背了其制度设计的初衷,就失去了其正当性。正如罗尔斯所反复强调的那样:正义是制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。

       2.3 从当前的基本国情来看,我国并不具备大规模推进农村土地流转的条件。

       (1)农村劳动力大规模有效转移面临巨大挑战。推进农村土地大规模流转,一个前提条件就是实现农村劳动力大规模有效转移。据统计,2012 年我国城镇化率达 52.57%,城镇人口超过了农村人口,但非农户籍人口仅占总人口的35.29%,中间 17.28%的差额,主要是外出农民工。目前,我国农民工数量有1.63亿人,这些农民工虽在城市工作,但大都不具有城市户口,不享受城市各种社会保障。在农忙季节,他们中的一部分往往要回家从事农业生产。一方面因为城市务工收入不高,一方面因为农村生活成本较低,这些农民工并不愿意彻底离开农村,而希望既在农村种田,又利用农闲时外出务工获得一部分收入。因此,实际上,数以亿计的农民工并未实现劳动力的有效转移。同时,鉴于我国近14亿人口的基本国情,中国很难也不适宜达到西方发达国家那样高的城市化率,这决定了我国今后仍然有相当规模的人口生活在农村,进而制约农村劳动力的大规模有效转移。

       (2)农村社会保障体系不完善。大规模推进农村土地流转,必然造成相当一部分农民失去土地。他们中的一部分通过进城从事二、三产业实现再就业,另一部分由于种种原因可能面临失业。倘若没有完善的社会保障体系,这些失业的农民就会成为无地、无业、无保障的”三无“农民。长期以来,我国农村地区社会保障范围十分有限,主要体现在两个方面:一是缺乏或丧失劳动能力、生活无依无靠的人实行五保制度;二是对困难群众的救灾、救济、优抚安置等。改革开放以来特别是新世纪以来,伴随着我国经济社会的快速持续发展和城乡一体化的推进,我国农村已建立了新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。但是,总体而言,我国农村地区社会保障体系还很不完善,保障水平还很低!在这种情形下,农民当然不愿意放弃土地,土地仍然被农民视为最可靠的安全保障。(3)农村土地流转法律制度不健全。农村土地大规模流转的一个必然结果是农业的规模化经营,这是对我国目前农业经营制度——家庭联产承包责任制——的重大改革。在依法治国、建设社会主义法治国家的今天,我国任何重大的改革都必须依法进行,农村土地流转涉及我国农村土地制度和农业经营制度,其重要性不言而喻,理应依法进行。然而,目前我国农村土地流转法律制度还很不完善,主要体现在:一是缺少专门统一的农村土地流转法律制度。目前,涉及农村土地流转的法律制度主要有《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》和相关法规规章等,还包括党的代表大会报告、中央一号文件等政策性文件,但缺少统一的《农村土地流转法》。二是现有的法律制度侧重于对耕地(农用地)流转的规定,较少涉及宅基地、建设用地等其他农村土地流转,制度设计缺乏系统性和整体性。法律制度的不健全导致各地农村土地流转实践比较混乱,有些地方甚至违背平等、自愿、有偿原则进行土地流转。比如,有的基层政府在政绩考核的冲动和压力下,采用软硬兼施的办法,通过利益诱导村干部,劝说农户自愿将自己手中的土地流转出来。有的基层政府发动所在村的公务员、教师等”公职人员“,利用停职相威胁,迫使自己或者亲戚流转手中的土地。而对于不愿意流转土地的农户,有些地方政府直接出动当地派出所,甚至纵容社会黑恶势力相威胁,以权力或暴力迫使农民流转手中的土地。显然,在农村土地流转法律制度还很不健全的情形下,大规模推进农村土地流转,一方面会引起农村土地制度和农业经营制度的混乱,同时在实践中还可能会侵害农民的合法权益。(4)我国农民维权意识淡薄、维权能力不足增进农民利益是农村土地制度和农业经营制度改革的主要目标之一。因此,推进农村土地流转也必须有利于实现这一目标,而不是相反。然而,正如上文所指出的,在农村土地流转实践中,农民利益常常会受到侵害,其中一个重要原因是我国农民维权意识淡薄、维权能力不足。改革开放以来,我国农村地区经济社会获得了长足进步,但总体而言,我国广大农村地区特别是中西部农村地区还十分落后,农民知识文化水平不高,法律意识、权利意识淡薄。不仅如此,农民的组织化程度很低,农民群体虽然数量庞大,但基本上处于”原子化“状态。作为农民主要组织形式的村民自治制度还很不完善,包括村民委员会在内的农村基层组织也难以担当维护农民利益的重任,这导致农民在同其他主体博弈过程中处于弱势地位,农民的”话语权“常常被忽视。在这种情形下,大规模推进农村土地流转,由于农民自身维权意识淡薄、维权能力不足,其合法权益就很容易受到侵害。

       3 审慎推进农村土地流转

       如上文所述,鉴于我国农村土地流转面临诸多重大问题与挑战,目前不宜大规模推进农村土地流转。但这并不意味着笔者对我国农村土地流转持完全否定态度。事实上,由于我国是一个有着近 14 亿人口的大国,各地经济社会发展很不平衡,各地农村土地资源禀赋、经济发展水平、农民科学文化水平存在很大差异。因此,各地应因地制宜,在条件具备的地区逐步探索推进农村土地流转,让土地流转真正发挥强农富民的作用。具体而言,适宜先行推进农村土地流转的地区应具备以下特点:经济较为发达特别是乡镇企业比较发达;土地资源丰富、人均耕地面积较大;离城市距离较近特别是大中城市的郊区;农民科学文化水平综合素质较高。具备以上条件中的一项或几项的农村地区在遵循平等、自愿、有偿原则下可以先行探索推进土地流转。同时,要积极完善以下几个方面的条件:

       3.1 加强农民宣传教育,增强农民维权意识与维权能力。推进农村土地流转,首要目标是确保增进广大农民群众的利益。维护农民群众的利益最根本的还是要依靠农民自己,因为每个人都是自身利益的最可靠的维护者。当前,农民要维护好自身权益,一方面需要提升自身素质,以增强维权意识和维权能力。提升农民素质的主要途径是加强对农民宣传教育。正如美国学者科恩指出:就我所知,社会的最后决定权只有交给人民自己来掌握,此外,别无更安全的寄托,如果我们认为人民见识不足,判断不周,不能执行他们的权力,补救的办法不是把权利从他们手中取走,而是通过教育,让他们善于判断。具体而言,要从两个层面进一步提高农民综合素质。一要继续巩固农村九年义务教育的成果,并逐渐普及高中教育和中等职业教育,提高农村青年的学历和科学文化水平。二要加强对农民进行在职培训。对农民进行在职培训,主要学习三方面的内容:一是基本科学文化知识;二是满足农民生产生活需要的科技知识和现代管理知识;三是提高农民的思想道德素质和法律、政策素养。另一方面要增强农民的组织化程度,以增强农民的话语权。在农村土地流转过程中,同其他经营主体相比(如种植大户、涉农企业等),农民往往处于弱势地位。只有提升农民组织化程度,才能增强农民博弈能力。当前,提升农民组织化程度,主要途径是完善村民自治制度,将高度分散化的农民组织成休戚与共的命运共同体。

       3.2 健全农村土地流转法律制度。大规模推进农村土地流转,事关我国农村土地制度和农业经营制度改革,事关人民群众特别是广大农民的切身利益,必须做到制度先行,而不能”摸着石头过河“。目前,有关农村土地流转的规定散见于《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》和一些行政法规、地方性法规、规章及政策性文件,需要整合成统一的《农村土地流转法》,对农村土地流转相关问题作出详细规定。在制定统一的《农村土地流转法》时,必须综合考虑耕地(农用地)流转、宅基地流转、建设用地流转及其他农村土地流转,特别需要综合考虑耕地(农用地)流转与宅基地流转,因为正如有学者指出,在生产领域的土地承包经营权流转,如果长期得不到生活领域里宅基地使用权流转的支撑,农村土地承包经营权市场就不可能真正走向成熟。此外,统一的《农村土地流转法》主要包括以下内容:土地流转应遵循的原则,主要是平等、自愿、有偿、合法原则。土地流转的方式,可以采取不完全列举的方式加以规定,主要包括转包、出租、互换、转让、股份合作等方式。土地流转的程序,包括流转的主体,流转的登记、备案程序,流转的形式要件(如签订书面合同)等。土地流转的规模和用途限制。根据我国的实际情况,可以对土地流转的规模进行适当限制。另外,对于农用地,流转后不得改变土地的用途。其他政策性规定。比如国家发放的各种惠农政策性补贴应归原承包户;土地流转后被征收的,国家对土地的补偿费应归原承包户。

       3.3 完善农村土地流转相关配套制度。农村土地流转是一项复杂的系统工程,除了健全农村土地流转法律制度之外,还要完善与其密切相关的配套制度。(1)建立健全流出土地农民的再就业培训制度。对于流出土地农民而言,他们需要从事新的工作,大部分将从事二、三产业,这就需要新的专业知识与技术技能。因此,各地应根据当地经济发展的实际和产业现状,免费为农民培训,让他们经过培训后能够顺利走上新的工作岗位。(2)完善农村社会保障制度。我国农村土地除了具有生产功能之外,更重要的是具有社会保障功能,主要包括最低生活保障、养老保障、失业保障、医疗保障。当农民土地流转时,应当为其建立相应的社会保障:失业保险。当农民流转土地之后,在没有找到新的工作之前,将处于失业状态,应当为其建立失业保险。医疗保险。要进一步提升医疗保险水平。养老保险。土地具有养老功能,在土地流转之后,应提高养老保险水平。最低生活保障。当农民土地流转之后,可能会因为各种原因导致生活贫困,甚至不能满足温饱的需要。因此,应当建立最低生活保障制度。(3)加强政府监管!政府特别是地方政府应当在农村土地流转中发挥重要作用。地方政府特别是县乡两级政府要对土地流转进行监督管理。监督的内容主要包括:是否遵循农村土地流转基本原则;是否存在侵害农民权益的现象;是否改变土地的用途;流转合同是否规范;等等。(4)健全土地流转纠纷调处、权利救济机制。在土地流转过程中,难免会发生纠纷,特别是农民合法权益有可能受到侵害,这就需要进一步完善纠纷调处、权利救济机制。要建立健全调解、仲裁、诉讼等多途径权利救济机制。当土地流转纠纷发生后,或者农民认为自己的权益受到侵害,如果无法通过协商加以解决时,可以由社会自治组织或基层政府设立的调解机构进行调解,当调解仍然无法解决时,可以起诉到法院,由人民法院进行裁决。当然,纠纷双方也可以不经过调解,直接诉诸人民法院加以解决。当前,包括理论界和实务界在内的社会各界掀起了一股农村土地流转的热潮。然而,基于本文所分析的我国农村土地流转所面临的重大问题与挑战,我们应该对推进土地流转持十分慎重的态度,而不能急于冒进,以免对我国经济社会发展和广大农民群众的根本利益造成负面影响。即使对于条件具备的地区,也要审慎地加以推进。

    【作者简介】
    孙翱翔,中共淮安市委党校法政教研部;刘远风,武汉大学社会保障研究中心。
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