论罢免与质询程序的司法性
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【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】《暨南学报》2011年第4期
    【写作时间】2011年
    【中文摘要】现代各国宪法往往通过赋予议会特别刑事追究权,使其追究政府高级官员的特别法律责任,保证政府的廉洁高效。议会特别刑事追究权是立法机关享有的一种特别的司法权,具有司法性。我国宪法没有采用人大特别刑事追究制度,而是设立了罢免和质询制度使人大监督政府高级官员的违法和不当行为,但由于其程序的司法性特征不够明确,监督权运行的程序与立法工作程序相同,不利于发挥人大在监督政府方面的作用。因此,加强监督程序的司法性是解决问题的关键,应当借鉴国外议会的特别刑事追究权,通过将罢免质询分为动议、调查、辩论和表决等步骤来加强其程序的司法性建构。
    【中文关键字】议会特别刑事追究权;罢免;质询;司法性
    【全文】

      一、外国议会的特别刑事追究权

      代表机关监督行政和司法机关的手段很多,这些手段概括来讲就是要追究政府高级官员的法律责任,通过免除政府高级官员的职务并追究其刑事责任是外国议会监督政府的主要手段。其中,议会追究政府高级官员的刑事责任称之为立法机关的特别刑事追究权,是指议会通过追诉对政府首脑或高级公职人员因其实施违法行为或存在失职行为予以追究刑事责任的制度,以保证政府廉洁高效并依法行政。

      立法机关的刑事追究权是一种特别的司法权,由于议会本身不是司法机关,不能行使普通刑事案件的管辖权,否则将违反分权原则。立法机关拥有特别刑事司法职能的法理依据是:第一,国家元首和行政首脑等政府高级官员因其职务的需要,宪法和法律往往赋予其司法豁免权。因此普通司法机关对其违法和失职行为没有司法管辖权。如果这些政府高级官员的违法行为造成极为严重的后果,需要追究刑事责任,必须先由立法机关来剥夺其政治职务,然而才能由普通司法机关按照司法程序行使审判权。第二,政府高级官员的叛国、违宪和违法、危害国家安全等犯罪行为如果由普通司法机关来追究刑事责任可能缺乏足够的权威和警示作用,立法机关为民选的代表,具有广泛的民意基础,拥有惩罚政府高级官员违法失职行为的权威性和公正性。第三,议会的特别刑事追究权只能适用于政府高级官员的严重犯罪,在追究过程中必须严格依照宪法和法律规定的程序并符合法治的基本原则。不会存在适用特别法的情形,因此不会对法治原则构成威胁,甚至可以说在一定程度上起到稳固法治的作用。

      在西方宪政体系中,议会特别刑事追究权具有悠久的历史,早在古希腊城邦体制中就已存在,而近代意义的议会特别刑事追究权则产生于英国。从14世纪开始,英国议会在逐渐确立其对高级行政官员的有效监督的过程中,特别刑事追究权以弹劾权为主要形式充当了议会的一个极为重要的工具,它以强大的威慑力保证最高行政官员服从于民意机关的监控,并合法和良好地行政。1376年的拉蒂默弹劾案是英国议会史上第一起弹劾案,议会下院作为起诉者指控拉蒂默等人从事走私贸易,向国王提供高利贷性质的贷款,并对丢失布列塔尼的两座城堡负有直接责任,最终,拉蒂默等人分别被处以罚款、没收财产和监禁等处罚。因此,英国议会弹劾权的形成是“议会与王权政治斗争的产物”[1]113。英国的议会弹劾权对美国产生了直接影响,美国在起草和制定联邦宪法的过程中,借鉴了英国的议会制度,按照英国议会弹劾制的基本原理设计了国会对总统及其他高级行政官员和法院法官的弹劾制度,当然,美国宪法所设计的弹劾程序与英国存在区别,“英国的制度对被弹劾的人和受弹劾的罪行都毫无限制,而美国宪法的制定者显然有意对上述两个方面予以限制。”[2]603可以看出,美国的弹劾体制受到三权分立思想的影响,在英国体制的基础上刻意对议会权力进行了特定限制。

      类似于弹劾的制度在世界各主要国家都是存在的,但具体体制通常存在差别。以欧陆较有代表性的法国为例,其与英美弹劾制在设置上颇为不同。1958年法兰西宪法专门设立了特别高等法院,以对总统的叛国行为追究特别刑事责任,它同样也对政府阁员的犯罪、违警、危害国家安全等行为追究特别刑事责任。该法院成员由议会两院分别就其议员中选出同数委员组成,再由其委员互选产生院长,因此,特别高等法院其实是议会设立的特别司法机关,就其程序而言,往往是议会两院通过追诉议决,再交由特别高等法院进行审判定罪。事实上,类似的追究高级官员特别刑事责任的机构早在1791年法国宪法就建立了,众所周知,法国近代制宪活动频繁,但这类机构在不同宪法之下始终存在。对于现行第五共和国的特别高等法院,法国学者认为,它是一个“政治性司法机关”[3],这是由于,虽然其审判程序是司法式的,但它在本质上却是议会设立并由议员构成。在1993年修宪时,法国又设立了“共和国法院”,由3名最高司法法院法官和12名议会议员(国民议会在其议员中选出6名,参议院同)组成,与特别高等法院相比,共和国法院的司法性质在一定程度上增强了,但其政治色彩仍浓厚。

      法国模式与英美体制不仅在具体制度环节上不同,在名称上,法国也以“追诉”(mise en accusation)来形容本国制度,并与英美的弹劾(impeachment)相区别。在不同的名称和具体制度环节之外,二者是否具有相同的本质呢?笔者认为,答案是肯定的,二者都是议会针对高级行政官员的犯罪行为追究特别刑事责任,并且具有相似的基本要素:就环节而言,都包括调查、提出追诉、审判和定罪等步骤;就主体而言,都是由议会主导,由议会或议会中的一院命令调查和通过追诉议决,由议会的另一院或议会的特设机关进行审判定罪;就对象而言,都集中针对高级行政官员甚至国家元首,当然有时亦将中下级行政官员或司法官员列入其中;就范围而言,都以特定的叛国、严重赎职罪或其他犯罪行为为主。因此,以“议会特别刑事追究权”来描述这个问题,更直观地接近问题的本质。

      在宪政实践中,特别刑事追究权对议会监督行政部门发挥了重要的作用,这一权力的存在确实形成了巨大的威慑作用,使高级行政官员在履行职责时谨言慎行。事实上,这一权力并不需要经常行使,议会只需通过若干案件对高级官员有效地追究特别刑事责任,即可有效约束高级行政官员在施政或行政时的行为。因此,即使是法国那样的特设政治性法院,亦非经常展开活动,更典型的例证是英国,19世纪初以来,英国议会再也没有行使过弹劾权,弹劾权逐渐退居幕后,但这一权力仍是议会威慑行政机关的潜在“武器”,是一种备而不用的权力,这一状况实际上是“国王权力地位由强变弱、议会主权地位确立”[4]284的结果。当然,议会特别刑事追究权实际动用的频率显然要视一国的行政状况而定,若是高级行政官员恪尽职守,就无动用的必要,但若高级行政官员违法犯罪的频率高,议会运用特别刑事追究权就会较为频繁。

      综上所述,外国宪法上的特别刑事追究权是以追究程序的司法性为基本特征,如听证与辩论;议会作为审查的主体,但由法官主持审理;对确认违法失职行为的官员追究宪法上的责任和刑事责任等。议会运用特别刑事追究权的司法特征体现了监督行政和司法机关的权威性、合法性和严肃性。

      二、罢免与质询权的宪法性质

      我国宪法没有采用特别刑事追究权制度,我国宪法规定立法机关惩罚政府高级官员的违法和不当行为是罢免制度和质询制度。如果政府高级官员的违法与失职行为已经构成犯罪的,应当移送司法机关处理。所以,从宪政的角度来看,我国的罢免与质询是高级官员刑事追究制度的前置性条件。

      罢免权是全国人民代表大会保证其他国家机关依宪法和法律行使职权并对国家权力机关负责的重要手段。宪法第63条专门规定了全国人大的罢免权,即全国人民代表大会有权罢免下列人员:(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;(四)最高人民法院院长;(五)最高人民检察院检察长。此外,宪法第65条规定全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。与罢免相关宪法第73条规定全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。若是受质询机关的答复和再答复不能令人大满意,质询案则可能会演化为罢免案。因此,在质询与罢免之间实际上存在转化的关系。

      全国人大在我国国家机构体系中的宪法地位,要远远高于美国国会在三权分立体制中、法国议会在总统制中的地位。美国国会只是三权分立中与行政和司法平行中的立法权,并不具有优先地位,按照美国宪法学者的观点:“没有一个部门在实施各自的权力时应该直接间接地对其他部门具有压倒的影响”[5]252。而在法国,议会的地位在1958年宪法中更是严格受限,因为法国历史上存在议会专权的情形,因此,1958年宪法制定过程中,按照“理性议会制”的思路,加强了行政部门的作用,而限制了议会权限。例如,总统由选民直接选举产生并独立于议会,而政府总理则由总统任命,理论上并不存在对议会负责的问题,议会无法直接责令总理辞职,总理却可以说服总统解散议会。相比之下,我国全国人大是最高国家权力机关,是全国人民行使国家权力的机关,在中央国家机关体系中,处在最高的和核心的地位,所有其他国家机关都要对它负责,按照我国宪法学者的通常观点:“没有任何国家机关在地位上高于全国人大或者与全国人大地位平行。”[6]374既然全国人大在我国宪法体制中的地位高于外国宪法中的议会,全国人大对其他国家机关的监督措施理应比美国国会或法国议会更有力。

      然而,我国宪法所设置的罢免和质询权在追究政府高级官员法律责任方面在严厉程度和责任形式上有别于外国宪法中的议会特别刑事追究权,从整体来看,罢免与质询权对政府高级官员的监督效果不够明显。罢免是指人大免除政府高级官员的职务,并不直接追究违法官员的刑事责任。而质询的效果也极为有限,受质询的政府机关虽然有义务答复,但并不能通过答复而启动调查程序。当然,违法失职的官员如果构成犯罪,被罢免之后交由司法机关追究刑事责任,但这种由普通司法机关追究刑事责任与由议会追究刑事责任无论是在政治上的影响力以及法律上的威慑力都是有差异的。

      三、罢免与质询的程序缺失

      为了发挥全国人大在监督政府方面的作用,我国是否应当仿效外国建立立法机关的特别刑事追究制度,是学术上一个值得探讨的问题。从法理上讲,议会的特别刑事追究权是民选代表机关制约政府高级官员的有效手段,也是民选代表机关维护自身权威必不可少的权力。全国人大具有崇高的宪法地位和广泛的权力,人大的主要职能是通过法律和议论国事,宪法上的监督权在实际中只需要具有政治程序上的功效,这与我国的基本国情是符合的。但随着我国社会主义法治建设的加强以及责任制政府理论的建立,人大的罢免与质询权难以适应社会主义民主与法治的发展,因此,必须吸收外国议会监督权运行的理论与实践经验。

      全国人大的代表构成、组织结构与议事制度均具有不同于外国议会的特点,中国的政府体制与权力制约机制与外国的分权模式也不相同,照搬议会刑事追究制度不具可行性。但是,代表机关监督政府高级官员的法律程序值得借鉴:第一,代表机关监督政府高级官员须具有权威性。我国人大在宪法上具有崇高的地位,行政机关和司法机关均须向人大负责,人大是国家权力机关,保持对行政和司法机关的监督权能。而监督要具有权威性,不仅需要政治的权威,更重要的是要明确监督的法律性质。加强人大监督的权威性迫切需要监督程序的司法性。第二,代表机关监督政府高级官员须具有合法性。由于人大是国家权力机关,因此被人大免除职务将会对政府高级官员产生严重的政治后果,为保证监督的客观与公正,保护公务人员的合法权益,有必要明确人大监督程序的合法性,人大罢免和质询的程序必须通过法律规定。

      全国人大的罢免与质询之所以在监督的效果上不够理想,主要原因是监督程序比较粗糙且不具有程序的司法性特征。人大的罢免与质询程序在宪法、组织法中作出规定,并没有对罢免与质询程序制定专门的法律。2006年全国人大常委会通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》),其中对质询和撤职作出了程序上的一般性规定,从《监督法》的规定来看,该法未对罢免作出程序性规定,但增加了撤职的规定。可以理解为罢免与撤职是两种形式不同的监督方式。《监督法》的制定与实施对加强人大的监督职能发挥了一定的作用,但从宪法的角度观察,法律程序上的设计仍存在缺陷。因此,虽然《监督法》颁布实施受到法学界高度关注,但实践证明并没有收到应有的监督效果,人大没有建立与其职权相符合的追究违法失职行为的准司法程序,仍是导致许多实体职权不能有效履行的根本原因。

      宪法第63条明确规定了哪些国家机关的工作人员可以成为罢免的对象,但宪法对罢免案的提出、法定条件、通过等没有作出明确的规定。到底是因为被罢免的对象实施了违法或渎职的行为才导致罢免的可能,还是仅因为其得不到多数全国人大代表的支持和信任就可以罢免呢?根据外国宪法的规定,罢免是“选举权的一种延伸形态或展开形态”[7]135,并不以违法或渎职行为作为前提,它并不意味着被免职的官员存在违法或过错,而仅意味着民意的变化导致官员被新的民意所“淘汰”。因此,罢免是个政治问题,不需要法律标准,无所谓是非曲直。当然,我国宪法上的罢免往往是政治问题和法律问题交叉,被罢免者可能是政治方面的原因,也可能是存在违法和失职行为,由于政府高级官员的违法失职行为需要追究刑事责任,需要人大先行通过罢免案后才能由司法机关追究刑事责任,所以罢免案应当有较为严格的司法程序。《监督法》规定的撤职可以认为是追究政府官员法律责任的方式,具有较强的法律属性,但《监督法》对撤职案提出的条件和通过仍然沿用宪法规定的政治程序,缺乏法律性。表现在没有调查程序,没有辩论程序,也没有对被撤职者承担宪法责任的规定。显示出无论是罢免还是撤职实质上都是一种政治上的或者行政上的程序,并没有明确和严格的法律标准。

      至于质询,宪法和《监督法》的规定比罢免的法律性略强,因为质询的前提必然是受质询机关没有合法或合理地履行职责,从而要求受质询机关予以答复。若受质询机关所提供的答复仍不能使人大代表满意,代表可以提出要求,经人大主席团决定由受质询机关再作答复。因此,从制度本身的性质来看,受质询机关是否存在违法或失职的情形构成质询的重要理由之一。但从程序的设计来看,受质询机关既可口头回答质询,也可书面回答质询,同时,提出质询案的人大代表是否可以提出问题进行质证,如何提出问题进行质证,法律没有做出规定。对质询后存在的问题如何处理,是否应当组成调查委员会等也没有明确的程序规定。

      综上所述,我国宪法规定的罢免和质询虽然是人大追究政府官员违法失职行为的法定手段,但是由于程序的司法性特征不够明确,监督权运行的程序与立法工作程序相同,不利于发挥人大在监督政府方面的作用。因此,加强监督程序的司法性是解决问题的关键。

      四、罢免与质询程序的司法性建构

      罢免与质询程序司法性建构,其目的在于充分发挥人大的监督作用,提高人大监督的权威性。我国不实行由代表机关追究政府高级官员刑事责任的制度,但人大的罢免、撤职与质询等具有中国特色的监督方式如能发挥其效能,同样能够具有监督的作用。所以,通过解决质询与罢免程序的司法性,使人大监督能够经常化是极为必要的。

      第一,动议。根据宪法第63条的规定,人大代表在会议期间可以提出罢免和质询案。由于罢免和质询属于监督权的范围,从法理上看只适用于经查明具有违法失职行为或者有事实表明存在违法失职行为的政府高级官员。所以,罢免和质询案的动议应当规定法定条件,不能随意行使动议权,但也不能通过行政手段压制动议权。根据法律的规定,罢免案和质询案需要由大会主席团或者委员长会议决定是否列入会议日程,交由全体会议或者常委会会议表决。这些程序性规定不利于人大代表充分发挥其监督职能,具有很强的行政审批制的特点,不符合代表机关议事的基本原则。应当规定一定数量的人大代表提出罢免、撤职和质询案后,应当将议案交由全体会议或者常委会会议讨论,就提案人提出罢免、撤职或者质询的理由、依据进行辩论,并通过无记名投票的方式决定是否通过罢免或者质询案。所以,动议在人大监督政府的过程中发挥非常重要的程序功能,动议实际上是罢免和质询是否能够真正按照人大的意图来行使监督权的关键程序,如果动议不代表人大的意图,人大代表仅仅出于某种可以预料的结果来提出罢免案和质询案,那么其监督的效果就不会理想;如果人大代表按照自己的意图提出议案,但是不能通过民主的方式来实现这一意图

      第二,调查。根据宪法和《监督法》的规定,人大及其常委会有权组织特定问题的调查委员会。调查委员会的组成不是一个孤立的程序,可以理解为人大为查明事实真相,分析政府高级官员是否存在违法和失职行为的程序性权力。所以,一旦提起罢免和质询动议,人大即必须进行调查,然后才能根据调查最后形成是否决定进行罢免或者撤职的表决。宪法和《监督法》没有对调查程序与罢免和质询之间的关联性做出明确的规定,导致罢免与质询案可能得不到公正的处理。在调查过程中,调查委员会的组成人员中应当有相关的法律专家或者技术专家,并且由人民检察院检察员对调查工作进行监督和法律指导。调查委员会独立开展调查工作,并且根据事实形成调查报告并有明确的结论。

      第三,辩论与表决。调查结束后,人大应当就是否进入表决程序进行辩论,并且要求接受罢免和质询的政府高级官员到人大听证,并有权陈述意见。人大代表根据调查结论和听证进行表决,如果表决通过罢免和撤职案,应当做出相应的决定。

      我国宪法和组织法没有规定罢免和撤职的政府高级官员应当承担哪些法律责任,如是否应当剥夺担任政府公职的权利,是否应当剥夺荣誉称号等等,这些都是程序上的缺陷,需要通过立法进一步明确。

    【作者简介】
    朱福惠(1961—),男,湖南双峰人,厦门大学法学院教授,博士生导师,法学博士,主要从事宪法学研究;黄金娜(1971—),女,福建福州人,厦门大学法学院博士生,主要从事宪法与行政法学研究。
    【注释】
    [1]马君.英美弹劾制度的比较与分析[J].理论界,2004,(5).
    [2]Michael J. Gerhardt. The Lesson s of Impeachment History[J].67 George Washington Law Review,March,1999.
    [3]Denis Touret. La Cour de justice de la République et La Haute cour de justice[EB/OL].http://www.denistouret.net/constit/chap10.html[2009-01-20].
    [4]程汉大.英国法制史[M].济南:齐鲁书社,2001.
    [5](美)汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如,译.北京:商务印书馆,1980.
    [6]胡锦光,韩大元.中国宪法[M].北京:法律出版社,2007.
    [7]林来梵.从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言[M].北京:法律出版社,2001.

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