环保非诉执行制度执行实效的法社会学分析(上)
以建设环境友好型社会为视角
2014/6/12 14:33:17 点击率[307] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《理论月刊》2008年第3期
    【写作时间】2008年
    【中文摘要】本文采取法社会学的方法,选择了四个典型地区为对象,通过进行实地调查,考察了环保非诉执行制度运行过程中环保局、法院、相对人三方的现实状态,发现了环保局申请、法院审查标准、相对人应对裁决等过程中的一些非制度因素对环保非诉执行制度实施效果的影响;并从法社会的角度对非制度因素进行分析,提出了在环境友好型社会建设目标下进一步完善我国环保非诉执行制度,提升全社会的环境保护意识,改善环境执法环境的对策与建议。
    【中文关键字】环保非诉执行制度;法社会学;功能主义;非制度因素
    【全文】

       党的十七大报告再次强调了加强能源资源节约和生态环境保护对于走中国特色社会主义道路的意义,要求必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置;必须把建设资源节约型、环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。要实现党中央的这一重大战略部署,理论界应深入研究当前中国在实现环境友好型社会目标中存在的具体问题并加以切实解决。不可否认,政府及其职能部门对于环境友好型社会建设负有重大责任,环境执法情况的好坏直接关系到环境公平的实现和人与自然相处的状态。因此,我们选择了政府执法中的一个环节——环境保护非诉执行制度的实施现状进行考察,并采取实地调研与理论分析相结合的形式,具体分析这一制度实施过程中的各种因素所带来的影响,以期为改善环境执法现状、建设环境友好型社会提供智力支持。

       一、调查背景及基本情况

       依法做出具体行政行为是环保部门[2]履行环境管理职能的一个重要手段,也是国家法律赋予环保部门的一项职权。为了保证环境具体行政行为的确定力与执行力,法律规定了环保非诉执行制度,即环境行政相对人对于环境保护部门做出的具体行政行为逾期不申请行政复议、也不提起诉讼、又不履行环保行政行为的具体内容的,做出具体环保行政行为的环保部门可以向法院申请强制执行的制度。

       在我国,环保非诉执行制度是依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第66条和《中华人民共和国环境保护法》第40条的规定而建立。近年来,学界对非诉执行制度有一些理论上的梳理。[3]但对于非诉执行制度的实际运作情况,关注较少;而对环保非诉执行的实际貌相和效用,则少之又少。为了切实了解环保非诉执行的情况,研究该制度的实施现状对建设环境友好型社会的影响,我们从2005年9月起至2007年8月,展开了对若干省份的调研;其中,有效持续调研时间为10个月。调研的主要对象是环保局、法院和环保行政案件中的当事人。调研的方法主要包括案件的收集以及访谈式的田野调查,即针对抽样中所选择的行政诉讼案件(含非诉执行案件),找到其中所涉及到的所有当事人(包括法官、行政执法者、行政相对人、代理律师等),进行访谈。在此,我们选择了四个典型地区[4]为主要考察对象(获得的基本数据整理为表1、表2、表3、表4,以及图1、图2、图3、图4),并对大于73人[5](A区大于14人、B县大于33人、C县大于10人、D市大于16人)访谈中所获得的情况进行归纳,从中发现各种影响非诉执行制度实效的因素,并分析各种因素对制度实施和环境友好型社会目标实现的影响。

       表1 :A区的基本情况

     

    年份

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005

    非诉执行案件申请总量

    115

    101

    146

    288

    78

    71

    48

    100

    20

    21

    环保非诉执行案件申请数量

    22

    18

    21

    140

    35

    5

    14

    24

    11

    4

    环保非诉案件中裁定不予执行的数量

    [6]

    2

    2

    2

    5

    1

    环保非诉案件中自动履行的数量[7]

    3

    2

    12

    环保非诉案件中强制执行的数量

    0

    0

    0

    0

    1

    0

       图1:A区的基本情况

       表2:B县的基本情况[8]

     

    年份

    1997

    1998

    1999

    2000

    2001

    非诉执行案件申请总量

    环保非诉执行案件申请数量

    79

    38

    43

    110

    31

    环保非诉案件中裁定不予执行的数量

    0

    0

    0

    0

    0

    环保非诉案件中自动履行的数量

    79

    38

    43

    110

    31

    环保非诉案件中强制执行的数量

    0

    0

    0

    0

    0

       图2:B县的基本情况

       表3:C县的基本情况

     

    年份

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    2001

    2002

    2003

    2004

    2005上半年

    非诉执行案件申请总量

    环保非诉执行案件申请数量

    5

    2

    2

    14

    14

    4

    3

    6

    4

    24

    环保非诉案件中裁定不予执行的数量

    环保非诉案件中自动履行的数量

    环保非诉案件中强制执行的数量

       图3:C县的基本情况

       表4:D市的基本情况

     

    年份

    2005

    2006

    2007上半年

    非诉执行案件申请总量

    69

    147

    环保非诉执行案件申请数量

    0

    138

    环保非诉案件中裁定不予执行的数量

    0

    1

    环保非诉案件中自动履行的数量

    环保非诉案件中强制执行的数量

       图4:D市的基本情况

       据我们调查,在实践中,环保部门向人民法院申请非诉执行的主要有四种情况:

       1、环保部门的处罚决定未被自动履行的。这是由《环境保护法》第40条所明确规定的,在实践中也是申请环保非诉执行最多的情形。

       2、环保部门的征收排污费决定未被自动履行的。目前排污费的征收大多采取委托方式,[9]但对于不依法缴纳排污费的相对人,还是由环保部门向法院申请强制执行。

       3、环保部门的行政强制措施未被自动履行的。这种情形比较少,因为按照现行法律的规定,环保部门行政强制权比较有限,仅在突发性环境事件的应急和处理制度中规定了环保部门采取强制措施的权力。但在调查中我们注意到,近年也有一些地方性立法对环保部门行政强制权有一些突破,在地方环境保护条例中规定了所谓的“准强制措施”制度[10],如《上海市环境保护条例》第25条,[11]《包头市环境保护条例》第55条。[12]这些地方性法规也成为了环保部门申请强制执行的依据。

       4、环保部门的行政复议决定未被自动履行的。根据《中华人民共和国行政复议法》第33条的规定,如果申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的,或者不履行最终裁判的行政复议决定的,由环保部门申请法院强制执行。但是要分两种情况:一是维持具体行政行为的复议决定,由做出该行为的环保部门申请人民法院强制执行;二是变更具体行政行为的复议决定,由复议机关申请人民法院强制执行。

    【作者简介】
    吕忠梅,女,湖北荆州人,法学博士,中南财经政法大学法学院教授、博导,湖北省高级人民法院副院长;张忠民,男,河南南阳人,中南财经政法大学环境法研究所博士研究生。
    【注释】
    本文为国家社科基金重大项目《环境友好型社会中的环境侵权研究》(批准号06&ZD034)的研究成果之一。
    [1]作者简介:
    [2]本文中,“环保局”与“环保部门”同语。
    [3]这类文章不多,有代表性的有:吴国强,《论非诉讼行政执行》,《行政法学研究》1999年第3期;肖泽晟、高琪,《论非诉讼行政执行案件的几个问题》,《行政法学研究》2002年第1期;傅士成,《我国非诉行政执行制度的几个问题》,《中国法学》2002年第3期;张海斌,《非诉行政执行案件的司法审查》,《行政与法》2006年第1期;张遑强,《非诉行政执行的理论和实践》,《法律适用》2006年第5期。
    [4]四个典型地区分别是甲省的乙市(省会城市)A区、甲省的B县、甲省的C县、D市(直辖市),之所以如此选择,因为它们代表了四种典型的情形:一是A区,代表了位于省会城市(行政级别副省级城市)经济发达的城区的情况;二是B县和C县,代表了经济欠发达地区的最基层的情况,之所以选择两个,目的在于对于这类“执法第一线”的情况做出对比分析;三是D市,代表了直辖市(行政级别为省级城市)的情况。这里之所以没有将地市级城市纳入到比照对象中,因为据调研的情形看,地市级城市要么与县的情况差别不大,要么与省会城市差别不是很大,因此可以由两者代表。
    [5]需要特别说明的是,此处的73人只是我们着重采访并有文字记录的统计数字,而在实际调研中,参与访谈的人数远远超过73,故称之为“大于73人”。
    [6]文中所有表格中所出现的“无”,并不等于“0”,只是因为原因种种,没有获得该项的统计数据,出于严谨的考虑,依然将其列出。
    [7]值得注意的是,各地的统计方法和具体称谓有所差别,反映在环保非诉执行案件的结案方式上,名称多变,主要有:自动履行、执行完毕、执行终结、执行撤回、不予执行、执行、强制执行。这中间,不予执行、强制执行较易理解,而自动履行、执行完毕、执行终结、执行撤回、执行等有一定的交叉,并不容易清晰区分。并且据被采访对象称,很多时候,填报什么结案方式有一定的随意性,比如可以将“自动履行”等于“执行完毕”,也可等于“执行终结”。为了尊重原始档案和数据,本文中所统计的“自动履行”、“强制执行”数量,皆为原始文档所明确列出的。因此,可能与实际情形有所出入。
    [8]需要说明的是:该数据来源为B县人民法院的行政庭和档案室,之所以将裁定不予执行案件的数量列为“0”,因为该档案上记录的执行结果全部为“自动履行”或者“执行完毕”。但据B县环保局介绍,他们每年有很多案件被法院裁定不予执行,但具体数量没有提供。此外,不论是B县的法院、还是B县的环保局,都记得确实存在最终采取强制措施、由法院强制执行的环保非诉案件,并肯定至少有4起,但是我们没有发现相关的统计数据。因此,我们猜测,确有裁定不予执行和强制执行的情况,只是法院的统计数据没有将其列入,故此处将这部分数据列为“0”。另,本处缺少1996年、2002年、2003年、2004年和2005年的所有数据,故此表没有将其列入。下文若表图中有个别年份数据缺失,原因与之相同。
    [9]也就是由环保局委托其二级单位监察队伍进行征收,监察队伍在区县一级叫监察大队,市一级叫监察支队,省一级叫监察总队。其执法的依据是国家环保总局2004年作出的《关于各级环境监察部门受委托征收排污费有关问题的复函》,主要内容有二:一是征收排污费不属于行政许可行为;二是环境保护行政主管部门根据工作需要可以委托非行政机关组织征收排污费。
    [10]这里之所以称为“准强制措施”,是因为这些地方性的环境保护条例都采取了变通的做法,不叫“查封、扣押”,而唤之以“暂扣、封存”。我们知道,行政强制措施一般包括两类:一是对于人的强制措施,比如限制人身自由;另一类是对于财产的强制措施,比如查封、扣押、冻结等。由于《行政强制法》迟迟未能出台,根据《立法法》中对于立法权限的基本理念,上述地方性的环境条例如此“打擦边球”似的规定,其合法性值得怀疑。
    [11]《上海市环境保护条例》第25条:有下列情形之一的,环保部门可以对有关设施、物品予以暂扣或者封存:(一)违法转移、处置放射源、危险废物的;(二)造成严重环境污染或者可能造成严重环境污染,不当场暂扣或者封存,将可能造成证据灭失或者转移的。暂扣或者封存有关设施、物品的,环保部门应当作出书面决定,并出具暂扣或者封存的设施、物品清单,交由当事人签名。当事人不在场或者拒绝签名的,检查人员应当在暂扣或者封存设施、物品清单上注明情况。环保部门暂扣、封存有关设施、物品的期限不得超过二十日;情况复杂的,经本部门负责人批准,可以延长二十日。对被暂扣、封存的设施、物品,应当妥善保管,不得使用或者损毁。环保部门应当在暂扣、封存期间作出处理决定。
    [12]《包头市环境保护条例》第55条:拒不执行或者变相抗拒环境保护行政主管部门下达的环境保护整改决定,继续从事污染环境或者破坏环境的生产、经营活动的,环境保护行政主管部门可以对产生污染的设施、物品实施暂扣或者封存。暂扣或者封存时,应当开具清单,由当事人签名。当事人不在场或者拒绝签名的,执法人员应当在清单上记录说明。暂扣或者封存的期限一次不得超过十日。暂扣或者封存期间,任何单位和个人不得擅自解除暂扣或者封存。

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