对环境权与相关权利冲突之追问
2014/5/22 11:45:15 点击率[331] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《法学论坛》2011年06期
    【写作时间】2011年
    【中文摘要】环境权与其他权利冲突的实质是人类关于环境经济利益与生态利益分配的冲突,最终都可归结为环境权与开发性环境利用权之间的冲突。只有在遵守限度条件的开发性环境利用导致环境质量低于标准的情形下,才存在真正的权利冲突。在运用利益衡量方法解决这类权利冲突时,基点是生态优先;在损害安全环境时,应适用绝对优先;而在损害舒适性环境时应适用相对优先。
    【中文关键字】环境权;开发性环境利用权;权利冲突
    【全文】

       环境既是人类生活的条件,也是人类其他权利行使的客观基础,因此,环境为客体的环境权必然会与其他权利发生冲突。环境权不仅会与宗教自由权冲突,也会与贸易自由或商业自由权冲突;它不仅与个体的商业自由权冲突,也与促进经济增长的集体或公共利益相冲突。但是,环境权真的“与几乎所有其他权利都可能发生某种形式的冲突”,或者说环境权“本质上是一种与其他权利相冲突的权利”,以至于环境权总是处于被侵犯的危险之中吗?若答案是肯定的则环境权研究将变得毫无意义。因此有必要对这些疑问进行追问。对此,本文在辨析权利冲突概念的基础上,对环境权与相关权利的冲突进行分析,即是否冲突、何种冲突、如何化解冲突?

       一、分析框架的界定

       ( 一)权利冲突

       对权利冲突的概念,学者们有不同的理解。有的认为,所谓的权利冲突就是权利的相对性,即只要保护一种权利时,实际上必然侵犯另一种权利。有的认为,权利冲突应该是指合法性、正当性权利之间所发生的冲突。有的认为,权利冲突就是两种权利在任何既定的情况下,不能同时被完全行使和享有的状态。可见,尽管对权利冲突概念的理解不尽相同,但其核心内涵大致相同,不同权利间的竞争;或者说不同权利人之间的争议、纠纷,认为对方行使权利的行为侵犯了自己的权利。但是,要想解决权利冲突,还需从权利冲突产生的原因切人。笔者赞同从权利属性角度分析权利冲突产生的原因,即权利冲突是由权利边界的模糊性或交叉性而引起的。从理想状态看,只要法律明确规定了权利的边界或者通过司法解释可以明确权利的边界,权利冲突就是个伪命题。但是,事实告诉我们,这种理想状态从没有出现过,似乎也不可能会出现。一方面,法律语言的模糊性,使得权利的边界不甚明了;另一方面,人类认知能力的有限性,也使得法律无法穷尽权利的边界。更重要的是,基于法律内容相对于社会发展的滞后性,法律的发展过程本身就是一个权利不断被确认、权利界限不断细化发展的过程,期待法律对权利边界作出一劳永逸的划定,显然是不切实际的奢望。

       基于上述分析权利冲突就是因权利边界模糊、交叉所导致的权利之间的对立、竞争。但是,当不同权利人之间发生权利争议时,我们还不能笼统地或者抽象地说发生了权利冲突。权利之间是否冲突取决于在具体情况下对各自权利边界进行具体分析的结果。韦尔曼教授认为,各种权利“冲突”在经过道德推理、法律推理和实践推理以后都将会出现以下三种结果:一是,某一项所谓的权利是不真实的,此即表面的权利“冲突”;二是,虽然两项权利都是真实的,但是某一项或者两项权利都是受到限制的,从而它们是不冲突的,此即虚假的权利冲突;三是,两项权利都是真实的,它们也的确是冲突的,此即真正的权利冲突。表面的、虚假的权利“冲突”,通过立法解释或司法推理总是可以认定某个权利不存在或超越了权利界限,从而由所谓的权利冲突问题转化为侵权间题。唯有那些真实存在的权利,在权利界限范围内行使时,才可能发生真正的权利冲突。

       ( 二)环境权与相关权利的冲突

       要明确“环境权与相关权利的冲突”的准确含义,需首先明确环境权的内涵。笔者认为,环境权的本质内容就是对良好环境的享受,是以环境生态利益为本体的实体性权利,而不包括以对环境进行经济性开发利用的权利以及环境知情权、环境参与权等程序性权利。开发性环境利用权包括自然资源利用权与环境容量利用权,所谓的环境权与生存权、发展权、排污权等其他权利的冲突,最终都可以归结为环境权与开发性环境利用权之间的冲突。首先,环境权与其他权利的冲突总是表现为要求保护环境与要求积极开发利用环境之间的矛盾,而后者正是开发性环境利用权的内容所在。其次,环境权是以保持环境处于良好状态为目的,任何改变环境质量状况的权利行使都可能与其发生冲突,这些权利主要就是开发性环境利用权。最后,所谓的发展权、生存权、财产权在涉及环境时必然表现为对环境的某种开发性利用,这时冲突双方准确地说应当归为环境权与开发性环境利用权,而不是环境权与发展权、生存权或者财产权。

       ( 三)权利冲突的化解

       化解权利冲突有两类不同的方法,一是预防式的事前缓解,二是补救式的事后权衡。预防式的解决方法主要是通过立法对权利进行配置即通过立法明确界定各类权利的边界,以使权利边界明确,消除模糊地带。但是,由于法律语言的模糊性、法律的滞后性等制约因素,寄希望于通过立法完全解决权利冲突问题只能是不切实际的奢望。补救式解决方法就是在权利冲突演变为真实的法律纠纷时,通过司法诉讼由法官对冲突双方所依据的权利进行评判,阐明立法确定的权利边界,或者在立法缺位时通过司法能动主义之行使确定涉案权利的边界,从而在解决纠纷的同时解决权利的冲突问题。具体到对环境权与开发性环境利用权冲突问题的分析,首要的问题是明确各自的权利边界,即环境权人可以要求将环境保持在何种质量水平?而开发性环境利用权人又可以在何种程度上开发利用环境资源?

       二、环境权与开发性环境利用权的边界

       ( 一)边界界定的意义

       从理想状态看,任何有损环境质量的行为都是对环境权的侵犯。然而,这种片面强调保护清洁优美环境的权利理论,必然忽视甚至排斥合理利用环境的权利,而环境权仅仅遵从生态平衡和环境保护观念出发的单向正义原则是远远不够的。事实上,人类对环境资源的消费不仅包括满足生存需要的消费,还包括满足生产需要的消费。然而,有限的环境资源无法同时满足人类的生存消费和生产消费,这才是环境危机的根源所在。环境权的核心价值,就是要解决这一看似不可调和的矛盾,使人们对有限环境资源的生产消费和生活消费都得到合理的满足。

       从环境利用关系理论分析也可以得出相似的结论。即所有环境利用行为的最终目的都是为了促进人类社会的发展和福社的提高,即使自然资源利用和环境容量利用这两类开发性利用方式会对环境产生某种不利影响,但其也是人类生存发展的必然要求,不可能绝对禁止。因此,汪劲教授指出:环境权人有忍受一定限度的环境污染或破坏的义务。如果我们将这种观点用另一种方式表述出来,则其内涵就更加明确:环境权人没有权利要求环境容量利用权人或自然资源利用权人不从事一定限度内的环境利用行为,关键是界定环境权与开发性环境利用权的边界。

       ( 二)边界界定的标准

       笔者认为,可以尝试从正反两个角度界定环境权的边界。正面的角度就是界定环境权的客体,即什么样的环境是良好的;反面的角度就是界定开发性环境利用行为导致污染或破坏环境的限度是什么。

       1、为判断某一环境是否处于良好状态需要借助于环境质量标准。即通过对环境的良好状态进行技术性描述和量化界定,用法律化的技术来衡量环境是否处在一种良好状态。如此看来,环境权就可以表述为享有不低于环境质量标准所规定之质量的良好环境的权利,其权利边界的划定依赖于标准数值的确定。换言之,某种行为导致特定区域环境质量低于标准数值,就是对环境权的侵犯。这种标准看起来明确,但是在具体适用时必须谨慎。首先,环境质量标准的实施需要经环保部门按照环境质量功能区划的要求,在各该划定的区域内明确适用不同类别的标准数值后才具有法的拘束力。即不同区域的环境权人所可享受的环境质量是不同的,指定环境质量功能区的行政行为对环境权的范围有着重大影响,因此应受到更多的限制。一方面,在指定环境质量功能区时受影响者可以要求听证,要求行政机关提供充分的理由。另一方面,受影响者有请求变更区域指定的权利。其次,人对环境的需求是有层级的,其中保障人与动植物的生理健康是良好、健康环境的最基本的要求,也是制定污染物排放标准和环境质量标准的首要目标。然而,良好环境应该超越不危害人体及动植物健康的标准,而满足人们审美的、文化的、精神的需求。其中保障健康的标准可以精确化,而保障人们审美的、文化的、精神的需求的标准就相当的具有弹性。可见,本来明确的边界又变得不明确了。利用环境质量标准的确定性作为划定环境权边界的标准有其优势,但是也存在间题,并不能将其作为唯一标准。因此,环境权边界的确定还有赖于反向的划定方法,即开发性环境利用权的限度。

       2、之所以将开发性环境利用的限度视为划定环境权边界的标准,是因为从消极权利的角度看,环境权也可以表述为,要求不超出合理限度开发利用环境容量和自然资源的权利。明确了环境容量和自然资源利用的限度,也就从相对立的角度明确了环境权的边界。如果将环境质量标准视为划定环境权边界的实质标准,那么开发限度标准就是划定环境权边界的形式标准。实质标准表明的是环境权可以享受何种质量的良好环境;而形式标准表明的是环境权人可以容忍何种降低环境质量的行为。开发限度标准同时也是划定开发性环境利用权边界的实质标准。开发性环境利用权是被指定的权利,权利人对环境容量和自然资源的利用被通过时间、地点、数量、种类、方式等事项进行了限定。这些限定条件既是对这些权利内容的确定,同时也是划定这些权利边界的方法。

       对环境容量利用权来说其权利边界主要是通过对排放污染物的时间、地点、方式与污染物种类、浓度、数量等数值的确定来划定的。污染物种类、浓度、数量等主要是通过适用污染物排放标准来确定的,如中国《污水综合排放标准》对69种水污染物最高允许排放浓度及部分行业最高运行排水量作了规定。而排污时间、地点、方式则是通过污染防治法加以特别规定的,如《水污染防治法》规定,禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。

       对自然资源利用权来说其权利边界的确定方法还需进一步细化。诸如养殖权、草原使用权等目的性自然资源利用权,主要是通过自然资源使用目的、方式和强度来划定权利边界的。如根据中国《渔业法》的规定:从事养殖生产不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料。从事养殖生产应当保护水域生态环境,科学确定养殖密度,合理投饵、施肥、使用药物,不得造成水域的环境污染。而根据《草原法》所规定的草畜平衡制度,则对权利人利用草原放牧的牲畜数量做了限制,要求草原承包经营者不得超过草原行政主管部门核定的载畜量。而诸如捕捞权、狩猎权、采矿权、取水权等手段性自然资源利用权,则主要是通过自然资源利用的地点、时间、种类、数量、方式等限制条件划定其权利边界的。如根据《渔业法》的规定,从事捕捞作业的单位和个人,必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业。根据《野生动物保护法》的规定,猎捕者应当按照特许猎捕证、狩猎证规定的种类、数量、地点和期限进行猎捕。根据《矿产资源法》的规定,采矿权人必须按照采矿许可证规定的矿区范围、矿种、开采数量、开采方式进行开采。根据《水法》的规定,取水权人必须按照取水许可规定的取水地点、数量、方式取水。从边界划定方式看,目的性自然资源利用权主要是通过禁止性规定的方式进行的,即权利人只要不违反法律设定的禁止性措施,就推定为权利的合法行使而手段性自然资源利用权和环境容量利用权类似,都是限定性规定,权利内容实际上已为法律或通过行政机关的行政许可行为明确规定,权利人只有在规定的时间、地点、种类、数量、方式范围内选择的自由,超出这些范围就超越了权利的边界。

       3、开发性环境利用权的边界相对明确而环境权的边界则相对模糊。上文所论的实质标准和形式标准可以在一定程度上能够明确其边界,但是从逻辑上分析还有漏洞。从逻辑上看,实质标准和形式标准有四种组合形式。见下表

     

     

    符合限度条件

    突破限度条件

    环境质量达标

    A

    C

    环境质量不达标

    B

    D

       A情形下,环境权人与开发性环境利用权人之间不存在争议,更无权利冲突问题。D情形下,开发性环境利用权既突破限度条件又导致环境质量不符合标准,显然是对环境权的侵犯,是侵权问题,而非权利冲突问题。C情形下,开发性环境利用权突破了限度条件,即使没有导致环境质量不符合标准,也应当认为是对环境权的侵犯,不存在权利冲突问题。因为,一方面,突破限度条件就意味着不再是权利行使行为;另一方面,突破限度条件往往会产生环境质量不符合标准的危险。而在B情形下,合法行使的开发性环境利用行为却导致了环境权人受损,此时存在真正意义上的权利冲突。但是,在事后解决该权利冲突时,又不能一概判定开发性环境利用权侵犯了环境权,还需要进行利益的权衡与取舍。

       三、环境权与开发性环境利用权冲突的解决途径

       以上分析表明,在开发性环境利用行为符合限度条件却导致环境质量不符合标准的情况下,环境权的边界不能通过立法事前明确界定,必须在纠纷发生之后通过个案处理的方式,逐一划定权利的边界。在个案中,处理权利冲突的首要方法就是利益衡量。然而,并非环境权与开发性环境利用权发生争议后,均可适用利益衡量。

       1、解决环境权与开发性环境利用权争议的第一步,是要根据立法已经确立的边界判断双方是否超越了边界。由于在私权意义上,环境权主要是一种消极防御的权利,因此在确定权利边界时,主要考察开发性环境利用权是否超越了边界。在开发性环境利用权超出了规定的时间、地点、种类、数量等边界的情况下,可以判断其构成对环境权的侵犯,适用侵权法规则进行处理。如果未造成人身财产损害,仅仅是对环境本身造成了损害,则环境权人可以要求开发性环境利用权人在既定的时间、地点、种类、数量等限度条件内行使权利。在尚未导致环境质量不符合标准的情况下,这可视为消除危险;因为尽管没有导致环境质量下降,但是,突破了限度条件就意味着有导致环境质量下降的危险。而在已经导致环境质量不符合标准的情况下,这可视为停止侵害。如果造成了人身财产损害,则环境权人除可要求开发性环境利用人遵守限度条件外,还可要求损害赔偿。此时,人身、财产损失是侵害环境权的加重结果,受害人可以直接依据人身、财产权要求赔偿,也可以环境权为依据要求赔偿。

       2、只有在无法根据已确立的边界判断环境权与开发性环境利用权的边界时,始有利益衡量适用的余地。适用利益衡量处理环境权冲突的情形有两种:一是没有相应的环境质量标准时;二是在开发性环境利用权遵守了限度条件却造成环境质量不符合标准时。在上述两种情形中,倘若动辄准许排除侵害,则无异于关闭工厂、禁止生产,会阻碍社会发展。为此,在排除侵害请求权的适用上,必须兼采利益衡量原则,必须就侵害的性质、受害的程度及侵害是否重大等因素综合衡量而定。而日本学者认为,利益衡量可以在两个阶段分别进行,即环境破坏能够由自然的净化能力自行治愈的阶段和环境破坏已经无法靠自然净化能力自行治愈的阶段在第一阶段,对于环境保护和产业开发之类的利益可以进行利益衡量,但在此时,应该充分地运用生存权的基本宗旨加以评价。在第二阶段,应该确立起环境保护优先的原则。无论是第一阶段还是第二阶段,对于诸如侵害居民健康与生存、使居民陷人危险境地那样的生产,一开始就不能把它们拿来作为利益衡量的对象,而是仅据这些理由就应该将其当作加以排除的对象。

       在区分环境损害后果的严重程度以及被衡量的利益的具体类型的基础上,再进行利益衡量无疑具有其合理性。一方面,在区分利益衡量背景和利益类型时已经蕴含了衡量的基准;另一方面,对不同环境损害阶段适用不同的衡量方法又避免了绝对化倾向。这种思路值得借鉴,但是还需要完善。笔者认为,在开发性环境利用行为超越了限度条件的情况下,没有利益衡量适用的余地,而应判定其对环境权构成侵犯(包括现实的侵犯与潜在的侵犯)。只有在开发性环境利用行为遵守了限度条件的情况下,才有利益衡量适用的余地。而在进行具体的利益衡量时,其基本的出发点是环境优先、生态优先。但是,这种优先并不意味着在任何情况下环境权都优先于开发性环境利用权。对环境优先原则的贯彻实施,还需要界定据以衡量的具体利益类型。

       由于环境权所指向的利益具有层级性安全环境是环境权所欲保障的基本利益,而舒适环境则是在保障安全环境基础上的环境利益。在安全环境受到损害时,应当体现的是绝对的环境优先,停止侵害应无条件地得到适用。此时,人身健康受损的事实已经表明此环境是不安全的,已经无需根据质量标准来作为客观评判标准了。在舒适环境受到损害时,应当体现的相对的环境优先,即一般情况下,应当倾向于维护环境权所保证的生态利益。由于舒适环境往往无法量化为具体的数值,在利益衡量中而带有很强的主观色彩。归纳起来,此时的利益衡量中考量的主要因素包括两个方面:第一,环境损害的严重性及其范围;第二,开发性环境利用行为的公共性及其环境保护措施。

       此外,在利益衡量之中除了要考虑利益大小及其范围等实体性因素之外,程序因素的重要性也应得到重视。如环境影响评价、三同时、限期治理等制度的履行情况。如果开发性环境利用权人违反了这些法律程序,则往往会在利益衡量中处于不利地位。如在违背环境影响评价制度所规定的全部程序或部分程序的场合,个人乃至居民团体,对施行开发行为者享有侵害排除请求权,并对其所拥有的行政许可享有取消权。实质上,在利益衡量中考虑程序因素,也是通过程序实现环境权的方式之一。对环境权的这种程序上的保护,或者将程序上的审查方式作为一种可行的解释论,至今已经在日本的几项判决中得到显示,如日本牛深市粪便处理场诉讼的判决在利益衡量中就突出了环境影响事前评价的程序义务。通过利益衡量之后,如果得出结论认为应当停止侵害,则法院在决定是否停止开发性环境利用行为时,尚需谨慎。一方面,传统的停止侵害往往被片面理解了,要么是“全有”,要么是“全无”。而在环境受损的场合,绝对停止或者绝对放任开发性环境利用行为都是不合理的,因此,需要采取更加灵活的处理方法,如要求事业经营者安装一些防治污染的设备或措施、缩短事业经营者的营运时间、禁止企业在特定的时间排污等。换言之,在环境侵害中停止侵害的表现形式并不限于完全停止开发性环境利用其也可表现为允许开发性环境利用,但是规定更加严格的限度条件。另一方面,一旦判定必须完全停止开发性环境利用行为,方可实现停止侵害之目的,则法院也不应一概直接判决停止开发性环境利用。因为开发性环境利用权往往是通过行政许可获得的,如排污许可、取水许可等,如果法院可直接判决停止开发性环境利用,无异于通过民事诉讼撤消了行政许可,这有可能会导致法律秩序之混乱。因此,笔者认为,在经行政许可而获取开发性环境利用权的场合,环境权人应提起许可撤销之行政诉讼,以实现停止开发性环境利用之目的;而在无需许可即可进行开发性环境利用之场合,法院在环境权争议诉讼中,可直接判决停止开发性环境利用。无论适用何种程序,在判定是否适用停止侵害或撤销开发性环境利用许可时,本文的分析结论均可适用。

       四、结语

       以上分析表明,环境权与相关权利确实存在冲突,但并非水火不容。环境权与其他权利的“冲突”,实质是环境经济价值利用与环境生态价值利用之间的冲突。而对环境经济价值的利用是受到严格限制的,只有在法定限度内才是权利行使行为。从另一个角度看,环境权的出现实际上就是对原有环境经济价值利用权利边界的限缩。只有那些在法定限度内行使的开发性环境利用权与环境权之间的冲突才可能是真正的权利冲突,而超出法定限度行使开发性环境利用权的行为是对环境权的侵犯,绝非权利冲突问题。

    【作者简介】
    王社坤,北京大学法学院讲师,法学博士。
    【注释】
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