关于行政复议基础理论的几点思考
甘藏春
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【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法学研究》2013年第2期
    【写作时间】2014年
    【中文摘要】中国行政复议制度不适应现实需要,基础理论滞后是其中一个重要原因。近代以来世界主要国家行政复议发展的历史证明,没有基础理论的重大突破,就没有行政复议制度的完善。开展行政复议基础理论研究,必须从中国国情出发,努力解决中国现阶段的具体问题,形成具有中国特点的行政复议制度。
    【中文关键字】行政法;行政复议;基础理论;法律研究
    【全文】

      一、完善中国行政复议制度需要推进基础理论创新

      行政复议与行政法的关系非常密切。行政复议作为由行政机关来处理和解决行政争议的现代法律制度,最早产生在近代的法国。法国大革命胜利后,封建贵族把持的法院对革命政权采取了对抗的态度,于是代表资产阶级利益的国民议会通过专门法律,规定司法权不得干预行政权,从而剥夺了普通法院对行政案件的管辖权。但是,只要有行政活动,就会有行政争议。为了适应处理行政争议的需要,拿破仑在行政系统设立了国家参事院和省参事院,协助国家元首和省长办理行政案件。这一时期的国家参事院和省参事院,在地位上大致相当于目前我国的行政复议机构。在这之后的近一个世纪,法国国家参事院逐步司法化,获得了最高行政法院的地位,但是它仍然延用以前的名称,并且仍然隶属于行政系统。法国的行政法院制度不仅在宪政层面上确立了对“三权分立”学说的独特理解(即立法、行政、司法三权不仅相互分离,而且互不干涉,这与其他国家强调权力制约形成明显区别),开创了由行政机关而不是普通法院来办理行政案件的先河,而且通过法国最高行政法院的判例,逐渐发展出独立的行政法部门。法国由此成为行政法的“母国”。

      英美法系国家的行政法也是伴随着行政机关处理行政争议而产生的。按照普通法的传统,行政机关并不能处理行政争议,因此早期的英美是排斥行政法的。戴雪就认为,行政法在英国的宪政中没有立足之地,普通法的法治原则要求普通法院将一般的法律同样地适用于政府活动。但是到了19世纪中后期,随着资本主义的发展,行政权力不断扩张,行政争议日益增多,英美普通法院无力应对,从而迫使议会授予行政机关解决行政争议的广泛职能,比如英国设立了种类繁多的行政裁判所,美国则出现了集立法、行政、司法三权于一身的独立机构(又叫行政委员会),行使所谓的“第四种权力”。英美的行政法于是应运而生。可以说,正是行政复议的出现,推动了近代以来行政法的产生与发展。所以要研究域外的行政法,就不能不研究行政复议。

      新中国行政法走的是一条不同于西方的道路。改革开放以后,出于经济发展和民主法治建设的需要,行政法逐步受到重视。特别是1989年《行政诉讼法》的颁布,极大地推动了我国行政法的发展。经过多年努力,继《行政诉讼法》之后,《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》陆续出台,有了一个比较健全的行政法律体系;同时,培养了一大批研究行政法的中青年学者,产生了一系列行政法学术成果。可以说,行政法的发展成绩斐然。但是也要看到,由于《行政诉讼法》在我国行政法发展过程中的特殊作用,行政法的框架体系深受《行政诉讼法》的影响,由此也带来了一些先天性的局限。比如说,我们的行政法理论长期不太关注行政法与宪法关系的研究,不太关注行政组织的研究,也不太关注行政立法的研究。行政程序立法取得了较大进展,但是往往着眼于为控权特别是司法审查提供法律标准,对于行政程序总则问题研究不够,统一的行政程序法尚付阙如。从行政救济制度看,“行政诉讼中心主义”的论点盛行,大家都自觉不自觉地把行政诉讼看作解决行政争议的主要渠道,好像一个行政案件没有经过行政诉讼,就谈不上公正,只有一切都经过法院,才算得上“法治”。这种理论假设的结果,导致行政复议处于从属于行政诉讼的法律地位。然而实践效果并不尽如人意。当年西方发达国家曾经经历的问题,我们现在也遇到了,一方面是经济社会剧烈变化,行政争议多发、高发,另一方面我们倚重的法院,明显缺乏有效应对这些行政争议的能力,不论是专业性还是效率要求方面都是如此。而且,在我们这样一个行政主导、政府万能的社会,行政诉讼缺少行政复议那些灵活的手段和充分的资源,在实践中只能疲于应付。近几年来,理论界看到了法院冲在矛盾纠纷一线的做法已难以为继,不少学者呼吁研究总结借鉴国外的有益做法,重新审视行政复议的作用。这种呼声得到了决策层的认同。党中央、国务院要求加强和改进行政复议,并且明确提出要把行政复议打造成为解决行政争议的主渠道。这些现实情况要求我们必须从理论上对行政复议进行系统的研究和反思。

      研究行政复议,首先需要厘清行政复议的基础理论问题,包括行政复议的权力属性、目标功能、程序特性、运作方式、法律效力以及与相关法律机制的关系。从国外行政复议制度发展演变过程看,如何解答这些问题,决定着一个国家行政法学者对行政复议的理论认知,也决定着这个国家行政复议的制度设计,还决定着行政复议在实践中有多大的具体效果。比方说,英美法系国家把行政复议作为一种广义的司法权,因此比较看重它的救济功能,在制度设计上则强调行政复议机构和人员的独立性,从实际效果看主要是靠行政复议来解决行政争议,普通法院作为最后一道法律防线,需要直接处理的行政案件并不多。在欧陆国家,除了法国的行政复议已经完全司法化,从而与行政诉讼合为一体以外,德国把行政复议看作一般的行政程序,单纯行政监督的色彩比较浓厚,救济属性不强,加之二战之后德国推崇“司法国家”,行政法院也脱离行政系统成为普通法院,理论界多主张把行政诉讼作为解决行政争议的主要渠道,行政复议则处于行政诉讼的从属和补充地位。尽管长期以来行政法院难以独力应对“诉讼浪潮”,但是行政复议既无专门法律规范,又无专门机构、程序,功能不断萎缩,取消行政复议的声音一直没有间断。东亚地区的日本、韩国和我国的台湾地区,早期仿效德国的行政诉愿制度,二战之后又转受英美影响,引进了行政委员会的机制,对原有诉愿制度作了重大改造,形成了准司法性质的行政复议制度,实际效果也很明显。人们通常把各国的行政复议制度归纳为三种主要模式,英美模式、欧陆模式和东亚模式。从这些模式的形成过程不难看出,对行政复议有什么样的理论定位,就有什么样的制度设计,同时实践中也就有什么样的效果。因此,明确行政复议的理论定位,对完善我国行政复议制度至关重要。行政法理论界和实务部门亟需以此为起点,联手深化行政复议理论研究,同步推进行政复议的制度完善和基础理论创新,不仅为修订《行政复议法》提供理论支撑,也有利于促进行政法理论中国学派的逐步形成。

      二、如何认识行政复议的权力属性

      从有诉愿制度算起,中国行政复议历史已经整整一百年了。1912年中华民国临时约法第8条曾规定,“人民有陈诉于行政官署之权”,这里所说的陈诉,就是提起诉愿的意思。1913年诉愿条例出台,诉愿的名称正式确定。此后诉愿制度历经修补,至今仍在我国台湾地区适用。但是从民国初期的诉愿条例到今天台湾地区的“诉愿法”,关于诉愿权力属性的认知已有很大改变。在相当长一段时期里,诉愿被看作一项行政机关自我反省的制度,是纯粹的行政活动。到了上个世纪50-60年代,台湾法学界关于诉愿的定位开始调整,不少人针对诉愿公信力不彰、效能低下的状况,主张将其改造成为一种准司法的机制,强化其第三方救济制度的色彩。1970年,台湾“诉愿法”首次确立了“诉愿审议委员会”的体制。之后又两次修订,明确了“诉愿审议委员会”的组成和人员资格。1998年,台湾对“诉愿法”作了大幅修订,条文由原来的28条增加到101条。这次修订后,岛内不少学者认为,台湾诉愿制度在诉愿组织和诉愿程序两个方面都已经实现了从“行政性”向“司法性”方向的发展,基本完成了“准司法”化的转变。

      新中国成立后,在一些领域陆续建立了行政复议制度。但是,行政复议的发展是最近30年的事。改革开放以后,为了适应恢复法制建设的需要,理论界在讨论制定《行政诉讼法》的同时,也在认真考虑如何完善行政复议制度。在一段时期内,曾有学者借用英美的概念,用行政司法来描述行政复议的法律定位。《行政诉讼法》颁布后,国务院于1990年制定了《行政复议条例》,在立法说明中把行政复议定性为一种具体行政行为。1999年制定的《行政复议法》没有直接涉及行政复议的定位问题,但是把保护公民合法权益作为首要目标,要求行政复议必须体现公正、公开原则。《行政复议法》实施后,一些学者开始对行政复议的既往定位进行反思,呼吁对我国行政复议制度进行司法化的改革。行政复议的权力属性逐渐成为改革完善行政复议制度的一个核心问题。

      在我们这个长期受大陆法系影响、近30年来又广泛接触英美法律文化的国家,到底行政复议是原封不动地保留它原有的行政属性为好,还是要适当引入一些司法性的因素,还是要进行一场彻底的司法化改革?这涉及行政复议制度的理论基础,确实需要认真研究清楚。其他国家和地区也是从研究这个问题开始,对行政复议制度进行顶层设计。笔者认为,准确界定行政复议的权力属性,需要考察近代以来各国政府权力发展演变的历史背景,掌握使用“行政”和“司法”不同概念的语境。近代西方资本主义国家建政的初期,恪守“权力分立”的理论,立法、行政、司法三权泾渭分明,而政府行使的权力就只局限于行政权,具体体现为行政执行权(执行议会立法的权力)。随着后来的经济社会变化,政府权力逐步扩张,除了原有的行政执行权外,又获得本来专属于议会的部分立法权,以及专属于法院的部分司法权。如果我们仍然把政府权力概括为行政权,那么行政权的内涵就要作出相应的调整,不再局限于行政执行权,同时还包括行政立法权和行政司法权这些新型权力。行政复议作为政府裁断行政争议的活动,不同法系国家在理论上对其权力属性的界定是不同的。英美学者往往从实用主义的角度来划分权力类型,认为行政复议是一种广义的司法权;大陆法系学者习惯上按照主体形态来判断权力属性,倾向于把行政复议描述为一种广义的行政权。即使在视行政复议为准司法制度的日本、韩国和我国台湾地区,也并没有摆脱这种大陆法的惯性思维。

      从我国行政法律理论的基本架构看,笔者认为,行政复议是一种新型的行政权,也就是一种带有司法特点的行政权。这就要求我们对行政复议进行理论定位,既要充分考虑它所具有的行政性,也要认真顾及它所具有的司法性。正视行政复议的行政性,才能够理解我们为什么强调行政复议必须秉持专业和效率的优势,避免把行政复议混同于普通司法权;认可行政复议的司法性,才能够回答人们为什么可以期待行政复议能够满足他们所要求的客观超脱、公平公正的品质,从而与传统的行政权有所区隔。总之,行政复议的权力属性是一个重大的理论问题,还需要理论界和实务界进一步探讨并达成共识。

      三、如何界定行政复议的目标和功能

      任何一项制度都必然有其预期的目标,这些目标构成了这项制度的内在价值,同时决定了这项制度的具体功能。行政复议的目标是什么?笔者认为,行政复议的最高价值目标,就是尊重和维护人权。在现代社会,人权是一个国家宪政建设的基本内容,也是衡量这个国家是不是以法治为导向的重要标志。我们过去对人权问题的认识有过反复。但是,在联合国宪章和我国加入的一些国际公约中,都有人权的内容。特别值得一提的是,在1998年修正的《宪法》明确宣示建设社会主义法治国家之后,2004年修正的《宪法》明确宣示“国家尊重和保障人权”。这表明,对我们来说,尊重和保障人权的极端重要性也已经不言而喻。靠什么才能尊重和保障人权呢?历史的经验告诉我们,要靠法律制度而不是个人权威。《联合国人权公约》就规定,所有的人在法律面前平等,并有权受法律的平等保护。行政复议作为保护公民合法权利和利益的法律制度,当然应当以尊重和维护人权作为其出发点和落脚点。我们通常讲行政复议要最大限度地化解行政争议,促进社会和谐稳定,其实都不过是尊重和维护人权这一最高价值目标的具体体现而已。

      围绕行政复议的目标,行政复议的功能也是多方面的。理论界讨论比较多的主要有两个:一是监督功能;一是救济功能。这两大功能,哪一个优先,长期以来一直有不同的认识。一种观点认为行政复议主要是上级行政机关监督下级行政机关的内部监督机制,应当着重发挥层级监督功能。也有观点认为行政复议尽管设在政府系统内部,但是不同于一般的行政层级监督,它是行政机关居中裁决行政争议的活动,理应把维护公民的合法权益、提供法律救济放在优先位置。从二战之前的情况看,在欧洲和东亚地区前一种观点是占上风的。二战以后,欧洲的德国废除了诉愿机制,代之以名为异议审查的行政复议制度,新制度的功能不仅是实现行政的自我监督,还希望起到对公民给予法律保护和减轻法院负担的作用。1962年,日本在东亚地区率先改革诉愿制度,在废除原有诉愿法的同时,制定了行政不服审查法,把为国民提供“简易、迅速的救济”作为主要立法目的。后来,韩国和我国台湾地区走的也都是提升行政复议救济功能的路子。现在看来,凡是行政复议制度实施效果比较好的,都是比较强调它的救济功能,这是与行政复议作为行政争议解决机制的制度本质分不开的。在行政复议之外,我们有许多行政监督机制,包括上级机关主动检查,也包括下级机关定期汇报,还有规范性文件的备案审查,它们通常都不涉及处理行政争议。行政复议是在处理老百姓与行政机关之间的争议,如果不以救济相对人的合法权利作为目标,老百姓根本就不会选择你这个机制,更不用说实现尊重和维护人权、化解行政争议、维护和谐稳定这些目标了。因此笔者认为,在监督和救济两者之间,行政复议需要更多地强调权利救济。权利救济应当作为完善我国行政复议制度的一条主线。行政复议其实就是一项以救济为主、兼顾监督的法律制度。

      当然也要看到,行政复议的监督和救济功能并不是截然分离的,更不是彼此对立的。从监督方面来说,行政复议不同于一般性的行政层级监督,它不具有主动性,而是同行政诉讼一样,是通过相对人请求法律救济来达到监督目的的。因此,离开救济就没有监督,救济不到位,监督也就不到位。从救济方面来说,行政复议主要是依托上级行政机关对下级行政机关监督的形式来展开的,特别是行政复议裁决需要冠以上级行政机关的名义(这点应当与高度司法化的英美行政复议区别开来)。同时,救济功能发挥得好坏,在很大程度上还取决于我们善不善于把行政复议与行政监督的固有方式和手段结合好、运用好,把行政和司法这两种性质的优势发挥到最大程度。

      四、如何设计符合行政复议特点的程序

      行政复议程序与行政复议的公信力直接关联。在1990年的《行政复议条例》施行后,行政复议机关完全按照一般的行政程序来搞复议,闭门办案,有的甚至与被申请人串通一气,结果老百姓形容行政复议是“官官相护”的制度。实际效果怎么样呢?《行政复议条例》施行的第一年,也就是1991年,行政复议案件是多于行政诉讼案件的,但是由于“官官相护”,很快就滑坡了。只过了两三年,行政诉讼案件就远远超过行政复议案件。到了1997、 1998年,行政复议基本上只剩下复议前置的案件,法律不要求前置的都直接跑到法院去了。许多学者都说,一个国家在正常情况下,行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件,行政复议应当成为解决行政争议的主渠道。这个说法是有道理的。一方面,行政复议更为方便快捷,方式灵活,解决争议的成本更加低廉,应当成为优先选择的途径;另一方面,行政复议处在化解行政争议的第一道防线,而行政诉讼是最后一道防线,纠纷当然是尽量化解在第一道防线为好。就像打仗一样,不在第一道防线解决问题,都压到最后一道防线,危险就大了。但是,如果缺乏真正体现公开、公正的程序机制,恐怕行政复议就会流于形式,所以我们要设计一个符合行政复议特点的程序。

      从国外成功的做法来看,所谓符合行政复议特点的程序,就是在保持效率要求的同时,适度借鉴法院办案的一些做法,提高行政复议的公正性。比如说,行政复议办案,不能仅限于书面审理,对于事实争议要调查核实证据,证据认定也要有一定的规则;不仅要认真听取被申请人的答辩意见,还要允许相对人参与行政复议审理,给予他们充分表达意见的机会;不仅要提高行政复议裁决的专业化水平,避免简单套用一般行政程序而不必要地牵扯行政首长的精力,而且要建立防止不当干预的有效办法,消除社会上对行政复议暗箱操作、“官官相护”的质疑。特别是在保障行政复议裁决的客观公正性方面,必须有相应的程序机制。国外比较好的做法无非有两类:一是英美的模式,它们由完全独立的行政复议机构或者人员进行裁决;二是东亚地区的模式,由于行政复议机构和人员都难以完全做到独立,因此由地位相对超脱的行政复议委员会进行裁决。这几年来,我国在一些地方开展了行政复议委员会试点,可以说是重点参考了东亚地区的模式。为什么不直接借鉴英美的模式呢?主要是复制英美的模式有困难,因为无论是在法律观念还是法律制度上,我们都很难允许政府系统内存在地位完全独立的行政复议机构和人员,这点与东亚地区的法律文化背景有相似性。从目前的情况看,行政复议委员会试点的推进比较快,已经有19个省、自治区、直辖市陆续开展了这项工作,从初步反映的情况看,成效也比较明显。但是,也存在工作进展不平衡、具体模式五花八门的问题,需要进行总结规范。理论界和实务部门的一个重点任务,就是从法理上研究清楚行政复议委员会与首长负责制之间的关系,为实行行政复议委员会制度奠定理论基础,使之既符合我国的行政体制,又能为防止对行政复议的不当干预提供必要的程序保障。

      五、如何调整行政复议的处理方式

      现在行政复议的结案方式,包括维持、撤销、变更、确认违法、责令履行职责等等,基本上是从《行政诉讼法》抄过来的。现在看来,这些结案方式还存在不少问题:

      一是,我国的《行政诉讼法》规定的结案方式,是站在被告的角度考虑问题,被告的具体行政行为对了,法院就维持,不对就撤销、变更。而国外通行的做法,无论行政复议还是行政诉讼,都是站在原告的角度来设计结案方式,原告讲的有理就支持他的诉求,原告没有道理就驳回他的诉求,这个做法似乎更加符合纠纷解决机制的要求。因此,现行行政复议的结案方式需要调整。

      二是,行政复议审查的重点是当事人双方争议的焦点问题,其他内容虽然也要审查,但是受时限、资源以及职责的限制,不可能把原来的执法程序重新再走一遍。因此,恐怕不能说申请人诉求不成立的案件,具体行政行为就完全没有问题,而只能说他的诉求不应当得到支持。何况,有些具体行政行为涉及到许多相对人,申请行政复议的只有其中的部分人,被申请人对这部分人的处理没有问题,并不意味着对其他人的处理也没有问题。因此,现在的行政复议结案方式特别是维持的做法,起码是不够严谨的。

      三是,行政复议不仅具有司法性,还有行政性,完全套用行政诉讼的结案方式,不利于发挥行政复议的作用。我国历经几千年封建社会,建国后又搞了几十年的计划经济,行政主导、全能政府是一个不容否认的现实,这个客观情况恐怕还要持续相当长的时间。老百姓也是无限政府的观念,什么事都要找政府。因此,行政复议的结案方式要有利于真正解决问题,不能出现:按照法律程序案件已经结束了,老百姓却认为事情根本没解决。特别是对于许多利益诉求,需要很好地进行利益平衡,不是简单地说谁合法谁违法就能解决的。因此,需要认真考虑探索多元化的行政复议处理方式。

      根据国务院办理行政复议裁决案件的实际做法,对于有些无论是维持还是撤销都很难办的案例,先督促被申请人自我纠正,反而效果更好。因此似可以考虑:除了责令被申请人自我纠正外,把约谈、通报甚至媒体曝光等一些手段引入行政复议活动,加之现有的表彰、奖励等办法,多种手段和方式综合运用,以有利于最低成本、最大程度地处理和化解矛盾纠纷,有利于从源头上和根本上防止和减少行政争议。

      六、如何确定行政复议裁决的法律效力

      特定行为的效力,是与该行为的性质相一致的。比方说,对于调解行为,调解意见就只对当事人产生参考的效力,不能强迫当事人接受;对于行政执法,行政决定一旦作出,就产生法律效力,当事人都要受到这个决定的拘束;对于司法活动,一审裁判并不立即产生法律效力,而是要给予当事人一个上诉期,超过这个期间当事人不上诉的,裁判产生法律效力。我们现在的法律规定,行政复议决定一经送达,就产生法律效力,其中行政复议机关如果变更了具体行政行为,行政复议机关还要作行政诉讼的被告。如果把行政复议看作一种行政执法活动,这样规定似乎可以说得通。关键的问题是,一会儿说行政复议是行政执法,一会儿要求行政复议体现救济功能,这之间就有矛盾。中央有关文件规定,行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的机制,按照这个说法,它们二者应当协力解决行政争议才对。经过行政复议的行政争议,或多或少总有一部分可能要进入行政诉讼,如果法院在行政诉讼环节不是去处理原来的行政争议,而是另外把行政复议机关当作被告,这就离开了当事人争议的焦点,人为地使行政争议越来越多。这样下去,只能是行政复议和行政诉讼之间无谓的程序循环,最终既耗费珍贵的法律资源,也难以提升行政诉讼的地位。行政复议机构目前还很不健全,让他们疲于应对无谓的诉讼程序,实际上进一步削弱了行政复议力量,使他们难以集中精力更多地化解行政争议。

      为解决当前存在的问题,要研究、探寻合情合理的办法。不同的国家有不同的办法。美国、日本的办法是政府统一应诉,不管是哪个机关作被告还是直接以国家的名义作被告,都是由指定的部门(美国是司法部,日本是法务省)去应诉。我们现在搞统一应诉,条件还不一定成熟,因此似可考虑从确定行政复议的效力入手。比如说,比照法院一审裁判的效力,规定申请人不服行政复议裁决,可以在规定的期间内上诉,在这个期间内行政复议裁决不执行,逾期不起诉的,行政复议裁决才生效。同时,申请人向法院起诉,只能就原行政争议去告,不要把行政复议机关列为被告。这并不是说行政复议机关要逃避什么责任,而是把居中裁判的机关推上被告席,而置引起争议的行政机关于不顾,理论上很难说得通,实际效果也不好。

      七、如何充分发挥行政复议的行政性特点

      行政复议的行政性特点,不仅是行政复议不同于行政诉讼的重要区别所在,也是行政复议相对于行政诉讼的优势所在。从我国现阶段的具体情况看,发挥好行政复议的行政性特点,一方面要善于利用丰富的行政资源;另一方面也要运用必要的行政手段。

      笔者在这里强调行政复议的行政性特点,并不仅仅是为了办好行政复议个案、化解具体行政争议,更是针对我们当前面临的建设和谐社会、打造法治政府这两项战略任务而言的。为什么要这样说?

      从建设和谐社会这个方面看,不可能幻想会有一个没有矛盾纠纷的社会,相反,经济社会越发展,社会利益关系就越复杂,社会主体之间出现矛盾纠纷的可能性也就越大。因此,判断一个社会是否和谐,并不能以这个社会有没有矛盾纠纷为标准来衡量,而是要看它能不能有效化解已有的矛盾纠纷,以及能不能最大限度地防止潜在的矛盾纠纷。笔者在前文中提到,用好行政复议的行政性特点,对有效化解具体的行政争议十分重要,同时还要看到,这对防止潜在的行政争议也是非常有效的。比如说,行政复议对案外的行政违法行为,可以借助行政监督的手段予以解决;对行政执法中带有普遍性的问题,可以通过约谈、通报等方式责令整改;必要时还可以会同有关部门追究行政责任。可以说,行政复议这种举一反三的效果,恐怕是行政诉讼很难具有的。这种效果发挥得越好,社会和谐就越有保障。

      从打造法治政府这方面看,行政复议是设在政府系统内部的法律救济机制,它在规范约束行政行为、提升依法行政水平方面更具优势。比如说,行政复议可以直接纠正不合法的规范性文件,对在行政复议中发现的法律法规自身的问题,也可以及时反馈给有关部门,便于他们及时修订、完善相关的行政法律制度,这些对促进法律体系的完备都具有重要意义;通过行政复议办案还会发现不少法律执行环节存在的体制机制问题,对这些问题进行系统研究,也可以推动行政管理体制的改革,提高政府系统的执行力。

      总之,发挥行政复议的行政性特点,不仅仅有利于办案,还可以为促进社会和谐、推进依法行政服务。

    【作者简介】
    甘藏春,单位为国务院法制办公室。

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