行政审判体制改革刍议
2014/3/26 9:52:05  点击率[829]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】2014年3月《中国法律评论》创刊号
    【写作时间】2014年
    【中文关键字】行政审判;体制改革
    【全文】

       我想讲三个问题:第一,审判体制问题是这次《行政诉讼法》修改的“1号问题”;第二,现行行政审判体制的来历和缺陷;第三,行政审判体制改革几种方案的比较。基本的意思是,基层法院行政庭扛不起行政审判的重任,这个体制必须改革。

       一、《行政诉讼法》修改的“1号问题”

       我留意了下这几天媒体对《行政诉讼法》修改的报道,大家都在谈论修法草案的“亮点”。其中有一家头版头条写的是“行政机关不执行判决可拘负责人”。也许在这家媒体眼中,这就是最大亮点。但我猜测,即使这条通过了,十年也不会发生一起法院拘留行政官员的事情。这条是吓唬人的,不是解决问题的。从宣传《行政诉讼法》精神来说,这样的报道都没有错,但媒体、学者和立法者一样,应该搞清立法轻重关系,知道关键问题在哪里、“1号问题”是什么。

       在我看来,《行政诉讼法》修改的“1号问题”不是扩大受案范围,不是公益诉讼,不是可否起诉规范性文件,不是可否拘留行政官员,它就是行政审判体制的问题。审判体制问题,简而言之,就是谁来审判案子的问题:是让基层法院来审,还是让高级法院来审?是让行政庭的法官来审,还是由专门设立的行政法院来审?

       为什么审判体制是首要问题?让我们先看看目前行政审判遇到的最主要、最迫切的问题是什么。我归纳,目前行政审判遇到的最主要、最迫切的问题是立案难、判决难和终了难。立案难,主要体现在案子少,该受理的不受理。一个立案庭的法官说:“院长说了,不要给行政机关惹麻烦。我们的任务是跟当事人纠缠,千方百计不立案。”判决难,已经立了的案子里,能判出去的不到三成。其它的都哪里去了?有接近50%的案子,法院千方百计地做工作让原告撤诉了;还有10%左右是驳回原告的起诉,受理后又推出去了。在所有一审案件中,判决支持老百姓的,十个案子还不到一个。老百姓上诉吧,二审改判或者发回重审的也是十个案子不到一个。最后如大家看到的,就是排队申诉上访。问题还不止于此。一个案子三个月之内结案,法律程序是完了,纠纷却没有解决。法院判决撤销行政机关的决定,让行政机关重做;当事人对行政机关重做的决定不服,又得打官司。二审法院撤销原判,发回重审,一审法院又来一遍。二审好不容易结束了,后面还有没完没了的再审。如果案件涉及第三人,这种情况尤其容易出现。所以,一个当事人手持十几、二十份裁判文书,纠纷还是终结不了,也不奇怪。这叫“终了难”。立案难、判决难和终了难,这才是行政诉讼的迫切问题。对此,我希望我们能够形成一个基本共识。

       我希望能够形成的第二个基本共识是,行政诉讼的主要问题在于法院缺乏独立性和权威性。为什么有立案难?因为法院知道自己受理了也解决不了,干脆一开始就拒之门外。为什么判决难?因为法院没有权威,判不了,只好千方百计地协调。为什么终了难?因为法院判决避重就轻,行政诉讼只不过是“程序空转”,不解决实质问题。总而言之,一个积贫积弱的法院根本无法完成公正审判的任务。也许有学者指出,这里面有法院自身的原因,一些法官不敢扛、不敢顶。但公允地讲,最终还是体制的结果。体制无处不在,体制的压力会传导到法院和法官身上。我们在这里讲得热血沸腾,但假如让我去当法官,我未必就能够比他们干得好,甚至还不如他们。有法治理想的年轻人到了法院以后马上被驯化了,知道界限在哪里了。你想硬顶?有第一回没第二回,甚至第一回都顶不住。这就是体制的力量。

       法院所缺的权威,主要是指政治权威。当然也有法律权威(司法权力)不足的问题,比如法院对地方性法规合法性的审查没有得到授权、法院对行政裁量合理性的审查没有得到明确、法院的判决方式法律规定也有欠缺,但主要还是政治权威不足的问题。政治权威不足主要是法院相对于其他党政部门地位较低,缺少独立性,容易受各种干扰。

       我完全同意一些学者的意见,法院人事、财政独立,地方党委不过问案件,才是关键。但这个问题从根本上要通过司法体制改革的整体推进来解决,不是修改《行政诉讼法》能解决的。按照我们的立法惯例,《行政诉讼法》不触及这样的问题。况且,整个司法体制不改革,你哪怕在《行政诉讼法》中写上法院独立审判,“不受党政机关的干涉”,也无济于事。所以,行政诉讼的极大改善有待于司法体制改革的整体推进。《行政诉讼法》修改所能做的,是改革行政审判体制。

       改革行政审判体制,是《行政诉讼法》修改最有可能带来显著效果的步骤,是这次修改的“1号问题”。可以这么说,《行政诉讼法》要是只修改一条的话,就修改这一条。这一条才是关键中的关键,是整部法律的“命门”所在。这一条改好了,法官独立性增强了,权威性提高了,一些具体规定的不足都可以克服。这一条不改好,法官没有独立性和权威性,最好的条文也可能沦为摆设,你写上法官可以拘留行政官员也没什么用。

       二、现行审判体制的来历和缺陷

       现行行政审判体制的特点,可以用两句话来概括:一是普通法院内部设行政庭,二是包括县级法院在内的四级法院都设行政庭。一些学者注重与国外比较,看重第一点,却忽略了第二点。这里要特别提示行政庭设到县所带来的影响。

       像中国改革过程中的许多事物,目前这个体制也不是顶层设计的产物,而是地方实践的结果。早在1986年10月,武汉市中级法院和湖南省汨罗县法院分别成立了全国最早的行政审判庭。两年后,最高法院行政审判庭宣告成立。截至1989年初,虽然《行政诉讼法》还未颁布,39%的基层法院已经设立了行政审判庭。在一定意义上,《行政诉讼法》关于“人民法院设立行政审判庭,审理行政案件”的规定,只是对这一既成事实的追认而已。

       一个国家的行政诉讼制度刚刚建立,就把行政庭设到县,这是前所未闻的。北洋政府只在首都设一个平政院,南京政府也只在首都设一个行政法院。看国外,法国很长时期,只有巴黎一家行政法院;直到案子越来越多,1953年才设地方行政法院,1987年设上诉行政法院。英国迄今只有高等法院王座法庭一家,审理英格兰和威尔士的行政诉讼案件。我们呢?好家伙,一下子设了3000家,每个区县一家,遍地开花。到《行政诉讼法》实施之初的1990年底,行政审判庭普遍设立,行政审判人员达到9732人,平均每庭3.2人。以后出现的人多案少、抗压能力差,都跟这个体制有关。

       当初把行政庭设到县,有一个预期是:《行政诉讼法》出来后,行政案件将会“暴增”。但实践证明,行政案件并没有暴增。直到近年,全国一审行政案件的数量也只在13万件徘徊。一年13万件是什么概念呢?在法院当年受理的700万各类一审案件中,行政案件只占1.8%。按人口平均,大约每一万人一件行政案件,一家典型的基层法院大约受理40件行政案件,平均一个法官一年办10个案件。浙江湖州市5家基层法院配备行政法官17名,2012年总共受理行政案件72件。因为无案可办,一些地方让行政庭办离婚、刑事自诉,分点其他庭室的残羹冷炙,一些地方干脆把人员抽调到其他庭室。回过头来看,当时把行政庭设到县确实是对行政诉讼的前景和困难估计不足,过于浪漫了。

       把行政庭设到县,也没有考虑行政诉讼与行政复议的衔接,考虑纠纷解决机制的整合。法国、德国目前行政法院设三级,是因为它们几乎没有行政复议,一有行政纠纷就直奔行政法院而去。英美国家原则上要求“穷尽行政救济”,先复议后诉讼,所以法院需要审理的案件相对较少,法院也比较精英化。中国是介于两者之间,复议与诉讼并存,鼓励当事人通过复议快捷解决纠纷,不行的话再上法院。最近学界和政府更是明确地提出,把行政复议建成行政纠纷解决的主渠道。从纠纷解决机制的整合来说,这是对的,有助于案件繁简分流。理想的纠纷解决机制应当是,全国每年行政复议案件的数量在千万级,行政诉讼几十万件,上访几千件。这意味着什么?这意味着行政诉讼案件今后可能增多,但也不会几十上百倍地增加。所以,行政庭一开始就没有必要设到县,今后也没有必要设到县。

       行政庭设在县里,固然方便当事人打官司,但地方的干预变得更容易,行政审判掣肘也更多。且不说地方政府对重大案件进行干预,就是人家不说话,法院撤个行政行为也很难。为什么?体制的压力传导过来,法院和法官早已学会自我审查了。不需要书记、县长说话,也不需要院长指示,办案的法官自己知道底线在哪里,“不该受理的绝不受理”。再说,县城基本上还是熟人社会,法官与局长、乡长低头不见抬头见,你好意思撤销他的决定么?有位法官跟我说:“每撤他们一个案件,就好像欠了他们似的。”北洋政府的平政院,审的都是告省级政府和“部委”的案件,撤销、变更被告决定的居然有四成多。这跟他的超脱地位不无关系。而我们的法官面对原告的起诉不予立案,却告诉原告去上级法院起诉;判决驳回原告的诉讼请求,却帮助原告跟上级法院打招呼,提议改判。

       总之,现行制度下行政诉讼的问题是:案件少、掣肘多、成效差。把行政庭设到县是一个历史的错误,应当对今天行政诉讼的困顿局面负很大的责任。我们今天所做的,就是要纠正这个历史的错误,不要再让它继续下去。

       三、改革审判制度的三种方案

       目前关于行政审判体制改革,主要有三种设想的方案,分别是行政法院方案、集中管辖方案和提级管辖方案。我要首先澄清的是:不同方案都是对行政诉讼现有问题的回应,区别在于改革的步子大一点还是小一点;关于具体方案的分歧不应当影响我们加强司法审判独立性、权威性的决心。

       (一)行政法院方案

       就我接触的情况来看,行政法院的提倡者并不是主张另搞一套完全独立于现有司法系统的法院,像法国、德国那样;而是在最高人民法院的大屋顶之下搞几个与行政区划相分离的专门行政法院,类似于海事法院、还有原来的铁路法院那种。

       这里边有一个问题我不清楚:如果设立行政法院,应当设到哪一级?是几个县设一个行政法院,还是几个市设一个行政法院?如果几个县设一个行政法院,那得算算有没有这么多行政案件?别让行政法院设起来,到时候却无案可审。2012年,全国10家海事法院共受理一审海事案件10807件,平均一家海事法院一千多件。如果行政法院设到县,很多地方没有这么多案件,设行政法院就有些浪费审判资源。法院审案子毕竟不同于学者写论文,学者几年写好一篇就够了,法官几年审一个,那不行。我觉得这笔账还是要算的。

       如果按照一些学者的建议并参照海事法院的模式,大致是几个市设一个行政法院,一个省或者几个省设一个高级行政法院,最高法院内设一个最高行政法院。这大概是目前关于行政法院设想的主流方案。

       在三种方案中,行政法院方案最大程度地保障行政审判的独立性。专门法院不受县、市党委领导,地方政府鞭长莫及;专门法院无需向县、市人大负责,地方政府也无法用“选票”影响法院工作。这一方案在政治上和法律上也都有依据。十八大三中全会的决议提出,“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”.因为专门法院有例在先,而且《人民法院组织法》对之已有规定,设立专门法院理论上不必修改宪法。

       在另一面,设立和运营行政法院的成本也是最高的。首先,行政法院的办公场所和设施需要解决,审判人员和其他人员需要调配。新法院新大楼,里边的机构设置“五脏俱全”,除了审案的法官还得配置一堆不审案的法官。我们得算算要多少人员、多少费用。其次,跟另外两种方案比起来,当事人打官司跑的路也远多了。去外市、外省打官司,其开销与去市城、省城打官司那可不是一回事。第三,设立行政法院还会带来民事、行政案件如何分工之类的新问题。本来是一家法院内部庭室之间的事,现在变成了两家法院之间的事,协调起来就要复杂一些。当然,这些因素都不是决定性的因素,决定性的因素是公正。我只是提醒,我们是否愿意为了更高一些的公正而支付更高许多的成本。

       我从来不反对行政法院方案,但我从来也不看好行政法院方案。为什么?这里头有个悖论:如果决策者认识到司法审判的独立性是非常重要的问题,他们可以整体地推进司法改革,让法院整体独立于地方党委和政府,这样建立单独的行政法院就不那么必要了;如果决策者不觉得司法审判的独立性是一个重要问题,提行政法院根本不可能被采纳。有人认为,法院整体独立于地方党委和政府动静太大,没有把握,可以让行政法院“先行先试”。但这个逻辑也有问题:如果行政审判都可以独立于地方党委和政府了,法院审判还有什么不可以独立的?

       (二)异地管辖和集中管辖方案

       这次修改草案把告县级以上政府的案件提到中级法院管辖,是个进步。但由于告县级以上政府的案件在一审行政诉讼中不到20%,绝大多数的案件仍然留给基层法院。在基层法院行政庭审理案件的前提下,减少外来干预、解决行政审判独立性的思路主要是异地管辖和集中管辖。这两种方案有相通之处,我放在一起说。

       所谓异地管辖,就是告A县行政机关的案子由B县法院审理,B县行政机关的案子到C县法院去审理,如此类推,易地交叉。这是在我老家台州法院先搞起来的,后来最高法院一个司法解释对它做了推广。应当说,异地管辖是在当前行政审判体制下的一种创新。它在一定程度上缓解了本地政府对法院的干预问题,至少使干预成本增高了。

       但异地交叉管辖没有从根本上解决问题。实行易地交叉的第一年,61%的案子行政机关败诉——这个数字让我吃惊——但后来就降下来了,因为行政机关学会了怎么对付外地法院。比如,请本地法院的领导去跟外地法院打招呼、做说客;在一些重大案子里,还可以请市里领导出面协调案子。因为案子一审在基层法院,二审在中院,仍逃不了如来佛的手掌心。

       集中管辖可以视为异地管辖的一个变种。它不改变目前四级法院的体制,由上级法院指定一个县法院集中管辖周围几个县的案件。最高法院也对它进行试点,这次《行政诉讼法》修改草案也采纳了这种模式,即“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”。比起异地交叉管辖,集中管辖的优点在于,行政庭的法官更集中一些,也可能更专业些。它还可以在一定程度上解决前面所说的基层法院“人多案少”、浪费审判资源的问题。它的缺点跟前面的异地管辖一样,孙悟空逃不了如来佛的手掌心。

       (三)提级管辖方案

       提级管辖,即在维持现有四级法院体制的前提下,全面提高行政案件管辖法院的级别:基层法院不再审理行政诉讼案件,原则上由中级人民法院审理一审行政案件,少数案件由高级法院审理一审行政案子。一般理解,提级管辖是介于前述两种方案之间的折中方案:比起设行政法院,它变动要小一点,独立性和权威性差一些;比起异地管辖、集中管辖,变动要大一点,独立性和权威性强一些。

       行政案件提到中级法院来后,基本上可以摆脱地方政府的影响。之所以说“基本上”,一是地方政府仍然有可能通过市级党委干预案件,二是地方政府官员仍然有可能通过他们在人大中的投票权影响法院的行为。但不管如何,在绝大多数情况下,被告与法官互不统属、互不认识,干预也比较难。即使中级法院扛不住压力,二审到了省高院,情况又会好一些。可能有人质问,现在大多数案件二审不是归中院吗,怎么也不灵呢?就算提级,由它一审,又能好到哪里去?我想这两个角色还是不一样的:中院进行二审,不能不顾及下级法院的面子,不便太多改判;中院进行一审,还有高院“黄雀在后”,不能不有所坚持。当然,从根本上改善行政诉讼,还有赖于整个司法体制的改革。

       提级管辖的另一个好处是,它不必单兵突进,对现有体制大动干戈。但既为改革措施,它对现有体制仍然会带来一些触动。首先,基层法院没有了行政审判权,少了一个与地方政府讨价还价的筹码。不过,基层法院仍然掌握非诉执行案件的裁决权,仍然行使对地方政府一定的监督权。其次,中级法院和高级法院案件明显增多,一些法院人手不足。如果以一名法官每年办理100件诉讼案件来计,13万案件大约需要1300名法官;以30%的上诉率来计,高级法院大约需要400名法官。目前中级法院和高级法院行政法官的人数也达到或者接近此数。但考虑各地法院案件多寡不均,案件多的法院需要扩充编制,招录新人。增加新的法官基本上可以从现有行政审判队伍中选拔。由于审判资源相对集中,全国从事行政审判的法官人数不升反降。最后,最高法院直接面对申诉的压力,最高法院行政庭的人数也需要适当增加。一审在中院、二审在高院,当事人申请再审就奔最高法院去了,最高法院承受的压力要大一些。但如果考虑到目前大量的申诉是由下级法院无力提供公正司法造成的,提级管辖后申诉的压力反而有可能减轻。目前最高法院行政庭不但在各审判庭中人数偏小,与庞大的立案庭更形成鲜明对比。适当增加行政法官人数是完全合理,可以承受的。

       提级管辖第三个好处是,它所传达的信息比较简明。老百姓去哪里告状,清清楚楚,不用A县、B市的到处打听。但提级管辖给当事人带来的影响是路途比原来远些:一审去市里,二审就得去省城。考虑到目前公民个人占了原告的80%,诉讼成本的增加确实不能不予考虑。但这个影响也不能夸大。首先,中国过去二十年中交通状况已经大大改善,像电影中的秋菊翻山越岭去打官司的已经很少了。其次,对原告来说,最重要的是公正审判。“路远不是问题,不公正才是问题”,这是一些老百姓的回答。为了获得一个公正的结果,京城上访都愿意去,何况省城、市城?再次,除了诉讼,原告还有行政复议这一理论上更加便捷的渠道可以选择;提级管辖之后,审判更加公正,纠纷可以更加及时地、实质性地解决。前后算下来,提级管辖不会太大增加整体成本,反而有可能降低成本。

       尽管如此,在群体性诉讼中原告方的差旅开销可能会大一些,经常当被告的行政机关差旅费也可能是一笔数目。这些问题可以通过法院设立派出法庭或者开展巡回审判来解决。1988年,被称为“民告官第一案”的包郑照诉苍南县政府案件,浙江省高院二审就是放在温州影剧院开的庭--那么多人就不用跑到省城杭州去了。当然,这些都是细枝末节的问题了。核心的问题始终在于公正审判,及时解决纠纷。

       结论

       前面讨论了三种可能的方案。虽然我个人更加偏好提级管辖的方案,但学者只是提供论证而不做抉择。对决策者来说,首要的是意识到现行基层法院审行政案件的严重缺陷。至于怎么解决,那就看他有多大决心、想办多大事情了。

    【作者简介】
    何海波,1971年生,浙江天台人,北京大学法学博士,清华大学法学院教授。主要研究方向为行政法,旁涉宪法和法理。 曾在家乡司法局从事普法,兼做律师(1992-96年),曾任教于国家行政学院法学部(2001-05年);曾经就读于英国杜伦大学(University of Durham,2003-04年),访学于耶鲁大学法学院中国法中心(2007-08年)。 发表论文三十余篇,参编教材数种,出版有《法治的脚步声:中国行政法大事记1978-2004》、《司法审查的合法性基础:英国话题》、《实质法治:寻求行政判决的合法性》、《行政诉讼法》。 单位网页 www.tsinghua.edu.cn/publish/law/3333/index.html, 家庭博客 blog.sina.com.cn/leafbuds。
    【注释】
    本文系2013年12月27日于北京大学博雅公法论坛上的发言。

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