城镇化进程中新生代农民工权益保障之思考
2013/12/4 21:44:47  点击率[413]  评论[0]
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    【学科类别】社会保障行政法律制度
    【出处】本网首发
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】新生代农民工已成为城市生产生活不可或缺的组成部分,在城市的发展建设中发挥着重要的作用。而新生代农民工在融入城市过程中却被排斥在城市的社会保障体系之外,在权益受到侵害时又无法得到很好的维护。本文就新生代农民工在城镇化进程中权益保障问题进行探索,分析现状及原因,并提出相关对策建议。
    【中文关键字】城镇化;新生代农民工;权益保障
    【全文】

       一、新生代农民工权益现状考察

       首先,政治参与度低,政治权利得不到尊重。虽然在2010年新的选举法明确取消了城乡差别,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,实现了“一人一票”、“同票同权”和“同票同值”,但实际上新生代农民工既无法正常在户籍地行使自己的选举权和被选举权,也无法在居住地行使政治权利,如推举自己的代表人进入各级代议机构(人大、政协)或直接参政。他们长期被排斥在社区组织、社区管理之外,不能参与社会的管理。他们没有任何正规的或非正规的组织可以参加,没有充分的政治表达和参与渠道,难以参加到表达他们利益的公共政策的制定中去。这样,新生代农民工对自己所生活工作的都市没有话语权,对于自己利益相关的社会事务没有表达权,成为城市政治生活之外的弱势群体,未能充分享受法律规定的民主权利。

       其次,经济权益保障有所改善,但依然不容乐观。《劳动合同法》的出台虽然在法律制度层面上对农民工权益保护带来了极大的好处,主要体现在合同的签订、报酬支付等方面作出明确的规定,但从一些学者在各自省市调研发现农民工在经济权益方面依然存在各种权益得不到保障的现象,如:农民工较难获得政府劳动部门、办公职业中介提供的就业信息,求职渠道有限,转移流动自发、盲目;可供农民工选择的就业行业非常有限;劳动合同签订率低;短期合同比例远高于长期合同、无固定期限劳动合同,合同中存在“霸王条款”;大量劳动环境恶劣且得不到足够的安全保护措施;工作时间长,健康透支,身体受损;工资起点低,增长缓慢,与经济社会发展速度、与工作贡献明显不符,且存在克扣、拖欠等问题。

       再次,新生代农民工社会保障权益处于缺失状态。在社会保险方面:根据农业部的一项调查显示,仅有极少的用人单位为新生代农民工购买失业保险,一旦失业,他们不是靠之前的积蓄就是靠向亲戚朋友借钱度日,很少选择回家乡;根据《关于农民工社会保障问题调研报告》显示,全国农民工医疗保险的平均参保率为10%左右,一旦生病,接近60%的人仗着年轻,体质好,硬挺过来,不得不看病的人,看病的费用绝大部分都是自费;根据调查显示,新生代农民工在养老保险方面参保率为67.7%,比城镇职工低23.7%,而且新生代农民工的养老保险接续性差;另外,新生代农民工参与工伤保险的情况也不尽乐观,一旦出现工伤,其维权之路异常艰难,无钱救治,甚至倾家荡产。在社会福利方面:根据《2010年企业新生代农民工状况调查及对策建议》显示,新生代农民工在职业培训方面培训的次数要低于传统农民工;根据学者调查表明,新生代农民工居住条件有所改善,37.1%的有单位免费提供宿舍,31.1%是在外租房,9.1%是租住在单位提供的宿舍,4.5%是在务工地或在亲戚朋友家住,还有18.2%的新生代农民工住在工棚。从居住地点来看,多数新生代农民工聚住在城市周边的贫民区,那里犯罪高发,人身安全更是难以保障,可见,新生代农民工的居住条件仍需要改善。

       最后,新生代农民工文化教育权利亟待充沛。有学者认为,以创新、进取、理性、开放等为主要特征的城市强势文化和以落后、愚昧、狭隘为特征的农村文化之间的相互冲突,容易使得新生代农民工在生活方式、价值判断、社会认知、道德接受、心理感受好人生态度上发生错位,进而使新生代农民工产生文化自卑感和边缘化心理。目前,社会上很少有适合新生代农民工需求的文化产品和精神产品,多数企业也没有相应的文化娱乐休闲的场所和设施,新生代农民工工作之余无事可做,无处可去,多数时间用于看电视、上网、聊天闲逛或玩棋牌麻将,文化生活的匮乏已成为他们融入社会的一道障碍。

       四、新生代农民工权益受侵害主要原因剖析

       首先,城乡二元结构是造成新生代农民工权益受侵害的根本原因。其中,户籍是农民工待遇非市民化的根源所在。传统的户籍管理制度把整个社会分成农村人口和城市人口,这两种身份不得随意转变。随着经济的不断发展和政策的不断开放,农民可以进城就业,但二元体制所带来的影响并没有消除,城镇居民享受到的各种社会保险、福利、救济等权利,新生代农民工很难享受到,尽管他们在职业上实现了从农民到工人的转变,但社会身份上却难以实现由农村到城市居民的转变,他们面临着幼托、教育、社会保障等一系列困难。尽管在一些地区和省份出台了相关政策,取消户籍制度,但这种改革也仅仅是形式上的变化,对依附在城乡户籍种种待遇上并没有得到实质性的改善。

       其次,相关针对新生代农民工的法律法规不健全。近几年,党中央和国务院对农民工问题给予了高度重视,除了加强对劳动者权益保护的规定外,国务院及其部委还颁发了保护农民工权益的政策文件,虽然这些法律和政策对农民工的社会保障做出了明确的规定,但仍然缺乏全国性的农民工社会保障方面的法律,专门涉及新生代农民工的相关法律更是少之又少,而且各地的社会保障法规不协调、不统一,不能形成有机的体系;这些有关农民工的法律法规只是笼统的将农民工纳入其适用的范围,比如《劳动合同法》、《社会保险法》、《失业保险条例》等,这些法律法规并没有清晰的针对新生代农民工权益作出规定,造成这些法律法规在实施过程中操作性差,此外,虽然有大量的规范性文件和地方法规是针对农民工专门制定的,但由于其立法层次和法律效力较低,法律责任不够严厉,不足以遏制用工单位的违法犯罪行为。

       再次,企业为新生代农民工参保意识不强。根据我国现行的社会保障制度的规定,社会保障资金来源于政府、企业和个人,企业的缴费比重比较高,负担相对比较重。企业作为经济组织,其根本目标是为了实现自身利益的最大化,而为新生代农民工缴纳各种社会保险会增加该企业的运行成本,这使得一些中小企业为了“节约成本”而试图通过各种方式避免缴纳资金,比如不少企业把农民工作为廉价劳动力使用,不与新生代农民工签订正式的劳动合同,根据一项调查显示,“在新生代农民工中,有54.4%的新生代农民工没有与单位或雇主签订劳动合同”,另外还有一些企业以经济效益不佳为借口欠缴社会保障费。企业作为新生代农民工社会保障资金重要的融资主体,他们的责任意识不强将直接导致新生代农民工的社会保障覆盖率低。当然,也有一些新生代农民工不愿参保,他们不愿降低收入参加社保,为了生活稍微宽裕一些,他们宁愿主动不参保,让单位将这部分费用转化为工资发给自己。

       最后,新生代农民工自身原因。新生代农民工大多数人力资本存量低,相互之间组织化程度不高,在表达利益诉求中处于弱势地位,很难争取自身的合法权益;新生代农民工流动性强,导致社会保障难以持续,他们对工作的需求不仅仅停留在工资方面,开始重视工作环境、企业文化等,是否存在发展机会或在该企业中能否实现自身价值等,如发现理想和现实差距巨大,他们往往通过更换工作或就业城市来应对,而我国现行的社会保障制度分区域和省际,社会保障网络在全国各地区无法对接,导致新生代农民工在更换工作城市后社会保障难以持续,只得重新开始,这使得他们参与社会保障的积极性不高;虽然新生代农民工的权利意识较老一代农民工有所加强,但他们在风险防范以及受到侵害时如何运用法律武器维护自身权利显得能力不足。

       五、新生代农民工权益保障的思考

       (一)继续深化户籍制度改革

       以户籍制度为核心的城乡二元结构,既缺乏效率,又不公平,已成为新生代农民工在城市平等权缺失的重要原因,因此当前的重要任务是继续深化户籍制度改革,打破城乡二元结构,建立起城乡人口有序流动的机制,促进城乡发展一体化。近年来,中央在推进户籍制度改革方面也采取了一些措施并取得了一定的成果,目前已有河北、辽宁、山东、重庆、四川、广西等多省(市、区)相继取消了农业户口与非农业户口的二元户口性质,建立了城乡统一的户口登记制度。户籍改革的实质是彻底废除户籍与利益挂钩,消灭依附在户口上的城乡差别,消除对城乡居民实行不同待遇的制度,但城乡二元结构的彻底消除并不容易,户籍制度改革是一个复杂的问题,需要逐步推进,需要各项政策、措施密切配合,如社会保障制度、土地制度、住房保障制度等,如仅仅改变农民工身份则意义不大。因为农民工进程落户以后,相应的社会成本和农民工本身的生活成本将会提高,同时除了户籍问题解决之外还要满足新生代农民工具体的权利,因此户籍制度改革必须慎重,既要注意改革不彻底产生的遗留问题,还要注意新增问题,同时应探索更为完善的配套设施建设。考虑到目前的社会经济现状,可以考虑过渡性的措施,如:逐步的剥离附加在社保、住房、子女教育等方面社会福利;优先考虑优秀新生代农民工落户城市;大力发展县域经济,改善县城和中心镇的就业创业条件和人居环境;从中西部地区到东部地区、从小城镇到大中型城市等。

       (二)健全法律,加大执法和监督力度

       首先,建立健全以《劳动法》为核心的劳动法律体系。《劳动法》作为劳动保护领域的基本法律,就农民工保护方面来看,其内容规定过于原则,导致在农民工权益保护的实际操作中缺乏可行性。有必要对其作出修改和完善,增加农民工权益保护的特别规定,从基本法的高度切实保障农民工的合法权益,如专门出台保护农民工权益的法律——《新生代农民工权益保护法》,将新生代农民工纳入到法律中来,明确新生代农民工的权利和义务,也可以根据新生代农民工的特点制定地方性法规和规章,促进新生代农民工维权的法制化、规范化、程序化;同时还需制定和完善其他相关法律、法规,如尽快出台《工资条例》和统一的《社会保障法》、《户籍管理法》以及修改《劳动保障监察条例》、完善《工会法》等,真正建立起农民工权益保障的庞大法律体系。

       其次,加大执法和监督力度,切实重视农民工权益保护。相关地方政府部门应加大劳动执法力度,加强劳动监察,对侵犯农民工权益的用工单位予以严厉制裁。在监察手段上,综合运用各种措施,日常巡视和专项检查等手段相结合,对于严重侵害农民工权益的个案要公开曝光,扩大社会效果。畅通劳动违法投诉渠道,公开举报电话,设置举报箱,健全群众举报的受理和查处力度。各机关对农民工的维权开设“绿色通道”,对事实清楚、证据充分的劳动案件,及时查处,迅速执行,依法维护农民工的合法权益。

       (三)强化企业责任,积极为新生代农民工参保,完善社会保障制度。

       针对新生代农民工社会保障中存在的诸多问题,必须采取措施进行解决。在当前,把农民工的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保险逐步纳入城镇社会保险体系中尚需时日,当务之急应该先把农民工的工伤、医疗和养老保险纳入进去,切实保障农民工在工伤、生病和年老以后能得到较好的保障。新的《工伤保险条例》已经规定,农民工也可以加入工伤保险,可以说是一大进步。但这仅仅不够,还须要加大力度让企业为新生代农民工参保才是当务之急。2008年郑州以第170号政府令的形式公布《郑州市高工伤风险企业农民工工伤保险办法》,该《办法》是全国首次以政府令的形式下发有关农民工工伤保险的政府规章,为全省各地市高危行业农民工参加工伤保险落到实处提供了参考。高工伤风险企业具体是指依法实行安全生产许可制度的建筑施工企业、煤炭和其他矿山企业及危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业。笔者建议,对农民工比较集中的建筑业、加工制造业和餐饮服务业等行业,进行工伤保险的扩面参保,让新生代农民工都有工伤保险,做到伤有所医;具体措施是:劳动保障局和有关部门联手,对应参保而未参保的用人单位,不核发安全生产许可证、施工(生产)许可证,不许参加政府投资项目招投标,强制用人单位为农民工参保。对一些新生代农民工不了解社保政策、自身保障意识淡漠、缺乏长远考虑等问题,这需要政府部门加大力气广而告之,转变农民工的保障理念;更重要的,是根据现实情况及时调整政策,为农民工谋取更多看得见的福利。

       (四)提升新生代农民工自身力量,进一步提高维权意识。有学者提出,应提升农民工参加工会的比率,健全工会组织,特别要强化工会的独立性、权威性,培育、形成强大的劳动者集体力量;更有学者认为,应允许和鼓励建立一种自下而上的全面维护农民工权益的专业性的非政府组织,发挥非政府组织和工会在维护新生代农民工权益中的互补作用,促进二者间的合作共同维护农民工的权益。通过加强法律法规的宣传力度,让新生代农民工知道其合法权利以及救济途径,以便在权利受到侵害后懂得用法律的武器维护自身的合法权益;同时,完善法律援助制度,为新生代农民工提供咨询及诉讼帮助,各级司法行政部门应在新生代农民工集中的地方开展法律咨询服务,组织法律服务中心及法律服务机构及时为新生代农民工提供代理、辩护等帮助。

       总之,新生代农民工权益保障是一个系统工程,除了户籍制度的改革、法律法规的保障、强化企业责任作为以及相关制度的完善以外,还需要很多方面的配合,其中既有社会力量、媒体的监督和支持,也要新生代农民工积极参加工会组织等形式提升整体力量,提高自身素质和增强法律意识、维权意识等。只有通过各方面的努力,才能更好的形成合力对新生代农民工权益进行保护,最终在城镇化进程中将让他们成为新型市民,真正融入到城市生活中来。

    【作者简介】
    钱仁伟,单位为扬州市邗江区人民法院。
    【注释】
    周亮亮,刘璐宁:《农民工权益保护问题研究综述》,载《厦门特区党校学报》,2010年第4期第76页。
    陈占江:《新生代农民工的认同危机及其塑造》,载《长白学刊》,2007年第6期。
    《新生代农民工的数量、结构和特点》,http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.htm,2013年7月28日访问。
    陈大柴:《贯彻实施劳动合同法促进厦门是劳资共同发展》,载《厦门特区党校学报》,2009年第1期,第75-80页。
    简新华、黄琨:《中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究》,2008年人民出版社。

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