调解协议司法确认程序的完善与发展
2013/11/26 8:32:37  点击率[556]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】《法律适用》2011年第7期
    【写作时间】2011年
    【中文关键字】调解协议;司法确认
    【全文】

       对调解协议进行司法确认有利于鼓励当事人选择调解的方式解决纠纷,有利于完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。2010年通过的《人民调解法》第33条规定,经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。自此,司法确认制度的法律地位得到正式确认。本文结合司法确认程序在审判中的实际运行情况,通过比较外国及我国台湾地区相关规定,就如何在《民事诉讼法》中规定司法确认程序提出自己的建议。

       一、建立司法确认程序的意义

       近年来,随着经济社会的发展,人们的各类交往日益增多,矛盾纠纷也日益增多,新类型、疑难纠纷呈增长态势。为促进矛盾纠纷化解,维护社会和谐,诉讼与各类非诉讼的纠纷解决机制都应当发挥应有的作用。其中,调解是广受欢迎的一种非诉讼纠纷解决方式,发展前景广阔。但是,我们也看到,人民调解、行政调解、商事调解等非诉讼调解仍未充分发挥作用。非诉讼调解薄弱点在于缺乏能够强制当事人履行调解协议的力量,不论这种强制是潜在的强制还是现实的强制。审判方式之优势却恰恰在于裁判结果具有强制力量。非诉讼调解如果以某种方式获得来自审判的强制力量的支持,就可以在一定程度上弥补不足,提高纠纷解决的有效性。而这正是诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的重点和难点。

       笔者研究英国、德国、法国以及我国台湾地区的相关制度后发现,司法对调解的保障方式主要有以下几种:用判决的方式确认调解协议(合意判决)、立法直接赋予调解协议强制执行力,法官对调解协议进行审查后赋予强制执行力。然而,司法机关用什么方式支持非诉讼调解不是一个逻辑的问题,而是一个现实的问题。这些现实的因素包括审判自身的力量、纠纷当事人的普遍性意愿、非诉讼调解主体的调解能力与水平等等诸多因素。其中,调解质量是关键因素。一般来讲,调解主体的素质越高,调解质量越高,司法保障则更为有力。英国Acas主持下的调解协议之所以可以直接申请强制执行,主要原因就在于该机构长期以来能够高质量地调解劳动纠纷,能够赢得社会信赖,立法机关当然能够放心地允许当事人申请强制执行。德国的律师和解具有强制执行力,台湾地区法官主持下达成的调解协议无需再经法官审查即具有与生效判决同等的效力,而在调解委员主持下达成的协议则需要经过法官核定后才能产生与生效判决同等的效力。

       有人提出,人民调解因为组织机构健全,具有较深厚的群众基础,所以可以赋予其较高效力,甚至可以允许当事人直接申请强制执行人民调解协议。也有人认为人民调解员素质参差不齐,不应当赋予其较高的效力,当事人可以反悔并就原纠纷提起诉讼。《人民调解法》采取了较为温和的立场,允许当事人申请司法确认,通过简便的审查程序赋予调解协议强制执行力。应当说,调解协议司法确认程序比较符合目前人民调解的实际发展状况,有利于在方便当事人及确保公正之间取得较好的平衡,以促进非诉讼调解健康发展。

       二、可以申请司法确认的调解协议范围

       根据《人民调解法》规定,当事人可以申请法院确认人民调解协议,这一点没有疑义。但是,对于商事调解协议、行政调解协议(针对民事纠纷),是否应当允许当事人申请司法确认的问题,却存在较大争议。有人主张,由于商事调解、行政调解解决的争议通常比较重大,不宜允许当事人就调解协议申请司法确认。笔者认为,这种观点核心在于关注重大案件中案外人利益如何保护问题。无论是否重大,对当事人本人而言,都有权利自行处分自己的权利,因而也可以申请司法确认。而由于司法确认程序相对简单,可能难以过滤掉损害案外人重大利益的调解协议。这种担忧十分有道理。但正如前面所述,这个问题的核心仍然在于调解的质量如何。

       我国的商事调解机构在商事调解领域取得了一定的成绩,赢得了较好的声望。在我国一些地方,交警部门就交通事故纠纷主持达成调解协议后,当事人可以向法院提出司法确认申请。人民法院受理并审查后,对调解协议进行确认。这种做法方便群众,深受欢迎。应当说,如果商事调解、行政调解质量比较让人信赖,司法机关通过一定方式确认商事调解协议和行政调解协议,有利于非诉讼调解发展,有利于社会矛盾化解。

       行政调解、商事调解、行业调解同人民调解及其他民间纠纷解决力量一起,构成了庞大的诉外纠纷解决网络,为各种民商事纠纷的解决提供了相应的渠道。2009年经中央批准的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条规定,经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议,经调解组织和调解员签字盖章后,当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。2011年4月,中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院等16部门联合印发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》第3条规定:“经人民调解组织、行政调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的调解协议,双方当事人认为有必要的,可以依法向人民法院申请司法确认。人民法院应当按照司法确认程序、管辖的相关规定,受理当事人的申请,及时对调解协议进行审查,依法进行确认。调解组织对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务。”这些文件对人民调解以外的非诉讼调解也持鼓励、支持的态度。《民事诉讼法》修改时,应当从有利于推进矛盾纠纷大调解工作出发,将可以申请司法确认的调解协议范围予以适当扩大。

       当然,问题的关键仍然在于如何通过资质管理、程序规范等途径保障非诉讼调解的质量,否则,以司法确认等方式对非诉讼调解提供司法保障不仅无益于非诉讼调解发展,而且可能损害司法本身的权威。欧盟在2008年发布的《欧洲议会及欧盟理事会关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令》指令中一方面要求成员国赋予调解协议执行力,一方面强调保证调解的质量,要求各成员国应采取一切其认为适当的举措来鼓励在调解人以及提供调解服务之机构的调解活动中坚持并发展自愿准则,以及其他能对调解服务进行有效质量控制的机制;要求成员国应鼓励为调解人提供初级以及更进一步的培训,以确保调解是以一种有效、中立以及适当的方式向纠纷当事人展开的。有学者对我国台湾地区的乡镇市调解进行研究后发现,“台湾地区乡镇市之民案调解近年来无论从数量上还是调解成功率上看,与刑案调解相比,都呈显萎缩迹象。实证研究表明,影响民案调解成功率的因素包括:当事人的情绪;当事人的权利意识;当事人的证据意识;当事人对主要事实的认识;当事人参与调解的诚意;调解人的作用等。……乡镇市调解在调解人资格、调解人伦理、当事人行为等方面缺乏规制,才是构成民案调解走向萎缩的真正原因。”我们在研究放宽可以申请司法确认的调解协议的范围的同时,必须采取有效管理措施,加强对行政机关、商事调解组织及其他有关社会团体中从事调解工作的人员的培训、管理,切实保障调解质量。此外,我们也可以研究如何针对案外人利益保护设计相应的救济手段,尽可能将司法确认程序的负面影响降到最低。

       三、司法确认程序的性质

       关于司法确认程序的性质问题,主要存在以下几种理解。第一,司法确认程序是高度简化的诉讼程序。这种观点认为,确认程序解决的是有争议的纠纷。从法院受理确认申请的角度看,当事人共同到法院申请,似乎没有争议,但实际上,当事人之间存在争议,并就争议如何解决达成了协议,确认程序只是整个纠纷解决过程中的一个环节。法院审理申请确认案件,就像审理其他纠纷一样,只是省略了调解的过程,直接到了确认调解协议效力的阶段。因此,法院审理申请确认调解协议效力案件,应当适用《民事诉讼法》有关简易程序的规定。第二,司法确认程序是非讼程序。日本学者认为,非讼事件程序是指法院主动介人私人法律关系,以防止事后发生纠纷的程序。该程序明显地具有作为司法机关的法院从事行政事务的性质。诉讼事件与非讼事件的区别主要在于:前者是争执权利的确定实现,而后者是谋求无争议权利的保全。在非讼事件程序中,法院是采用决定的形式作出裁判,而且在裁判后,法院如果发现存在不当,还可以作出撤销的变更。在法国的离婚案件中,如果夫妻双方都同意离婚,并且向法院申请离婚时提交了夫妻双方及其律师签字并注明日期的全面处理离婚后果的协议,法官可以作出判决,认可协议并宣告离婚。法国新民事诉讼法明确规定,前述法官认可离婚协议的案件属于非讼案件。从我国调解协议司法确认案件情况看,当事人共同到法院申请确认,他们之间没有争议,申请确认的目的是预防今后就此产生争议,因此,司法确认程序符合非讼程序的特点,应当属于非讼程序。第三,司法确认程序是无争议的确认之诉。这种观点认为,所谓确认之诉,是指原告请求法院确认其与被告间存在或不存在某种民事法律关系的诉。由于在确认之诉中,当事人之间没有行使权利和履行义务之争,故法院的裁判不存在执行问题。对于确认之诉来说,根据当事人请求的目的的不同,可以分为肯定的确认之诉和否定的确认之诉。第四种,司法确认程序是类似于公证的行政行为。法官对调解协议进行确认,就像公证机关对合同予以公证一样,其行为性质具有明显的行政色彩,而不具有司法行为性质。

       应当说,第一、二种观点都有一定的合理性,但第三种观点不符合对确认之诉含义的通常理解。一般的观点认为,确认之诉是原告请求法院对当事人之间存在争议的权利或法律关系存在与否作出权威性确定的诉。确认之诉与给付之诉、形成之诉共同构成诉讼案件的三大类型,与审理没有争议的非讼案件形成对比。因此,如果说调解协议司法确认程序审理的是没有争议的案件,那么,就不能将其性质理解为确认之诉。

       在司法确认案件中,当事人共同到法院申请确认,当事人之间没有争议,且当事人申请确认的目的之一是预防今后就此产生争议,因此,确认程序符合非讼程序的特点,应当属于非讼程序。我国《民事诉讼法》中的一审程序属于诉讼程序,不宜将司法确认程序放在其中,可以把司法确认程序放在特别程序部分。

       四、司法确认案件审查程序

       从我国法院目前的实际操作及世界其他国家和地区的做法看,对调解协议进行司法审查的方式具体有以下几种。

       第一,书面审查方式。在当事人提交申请书、调解协议书、当事人身份证明材料、有关财产权利证明等材料后,法官仅仅审查当事人提供的书面申请材料,并以此为基础决定是否确认调解协议。我国一些基层法院在实务中采取这样的做法。英国法院在作出合意判决时,可以不经过听证,直接对当事人的申请进行处理。我国台湾地区法院对乡镇市调解的审查也属此类。根据台湾地区《乡镇市调解条例》第26条规定,乡、镇、市公所应于调解成立之日起10日内,将调解书及卷证送请移付或管辖之法官审核。从这一规定看,法官可以依据相关书面材料决定核定与否。

       第二,庭审审查方式。法官不仅要审查书面材料,还要让当事人同时到法院接受询问,以便法官了解具体情况。必要时,主持调解的人员也可能根据法官要求出庭说明有关情况。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》采用的是这种方式,其中第23条规定:“人民法院审理申请确认调解协议案件,……由审判员一人独任审理,双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容,是否接受因此而产生的后果,是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。”

       第三,以书面为主,当面询问为辅的方式。这种方式的审查以书面形式进行,必要时可以询问当事人。如甘肃定西中院在《定西市中级人民法院关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见(试行)》中规定,“审查以书面形式进行,必要时可以询问当事人。”《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定的审查方式属于此类。根据该规定,一般情况下,审判人员如果认为调解协议符合确认条件,可以在审查当事人申请、调解协议、有关证明材料基础上直接作出确认或者不予确认的决定。如果审判人员认为通过书面审查尚不能作出决定的,可以通知双方当事人同时到场,当面询问当事人。此外,该规定还赋予法官要求当事人提供证据的权力:人民法院在审查中,认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的,可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。

       就法院对调解协议的审查范围而言,可以分为形式审查和实体审查两类。形式审查仅仅审查是否超过申请期限,申请确认的事项是否属于法院的管辖范围,当事人是否具有相应行为能力等事项。法国对和解协议的审查确认当属此类。从1998年开始,法国新的民事诉讼法授权一些法院的院长可以根据调解协议当事人的申请赋予调解协议执行力。根据法国新民事诉讼法第130条规定,和解协议的内容,以笔录见证确认,笔录由法官及各方当事人签字。对于向法官提交协议的人是否遵守法律规则,协议是否违法,法官并不进行任何监督。

       实体审查不仅要审查程序性事项,而且要审查调解协议是否是当事人的真实意思表示,是否违反法律、行政法规的强制性规定,是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益,是否损害社会公序良俗等等。在我国台湾地区,法院对乡、镇、市公所送交审核的调解书进行实体审查,审查的内容包括是否违法、是否违背公共秩序或者善良风俗。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》都规定人民法院应当对调解协议进行实体审查,主要审查:是否合法、是否自愿、是否有损社会公序良俗、是否具有执行内容、是否明确等等。对不具有上述情形的调解协议,人民法院不予确认。

       笔者认为,仅仅对调解协议进行程序性审查不利于过滤掉一些违法、违背社会公序良俗的调解协议,不利于执行工作顺利开展。人民法院如果因为审查不严而大量确认违法的调解协议,会损害人民法院的司法权威,也不利于彻底化解矛盾纠纷,不利于维护社会和谐。因此,为严把审查关,法院不应当放弃当面询问当事人等审查方式。为了避免确认不应当确认的调解协议,法院甚至可以询问调解人员,可以进行必要的证据调查,可以让当事人提交证据材料,可以询问相关的案外人,等等。当然,如果每个司法确认案件都投入大量的司法资源,也不利于提高效率。因此,对于案情相对简单的案件,法院也可以在书面审查后直接作出决定。一般而言,简单的司法确认案件,以书面审查为主,而较为重大的司法确认案件,应当以庭审审查的方式为主,辅以必要的证据调查。

       五、司法确认决定的效力

       司法确认程序的重要价值之一就是通过司法途径赋予调解协议强制执行力,使得一方当事人在对方当事人不履行调解协议时可以申请法院强制执行。如德国在其“促进调解及其他诉讼外纠纷解决程序的法案”(草案)中明确规定:根据所有当事人的申请或一方当事人申请且其他当事人明确同意的,调解协议可以提交法院备案并被宣告具有执行力。欧盟在2008年发布的《欧洲议会及欧盟理事会关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令》中明确规定:各成员国应确保纠纷各方当事人,或者已取得其他当事人明确同意的一方当事人,得以请求赋予基于调解而形成的书面协议之内容以强制执行力;调解协议的内容可以由某一法院或其它适格的权力机构依据请求作出地之成员国的法律以判决或决定或以某一有公信力之手段赋予强制执行力。欧盟的这一指令集中传达了这样的信息:调解协议应当被法院等权力机构赋予执行力。我国《人民调解法》及《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》相关规定也表明,调解协议经确认后,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。当然,有人提出有强制执行力的是调解协议而不是法院的司法确认决定书。笔者对此持不同观点。从基层法院的实践及《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》所附文书样式来看,调解协议内容是确认决定书的组成部分,当事人需要根据确认决定书申请执行,执行的内容也是确认决定书认可的部分。具有强制执行力的是法院的确认决定书,也就是说,确认决定书才是执行依据。

       司法确认决定具有强制执行力,可以作为执行依据,对此大家基本没有不同意见。但是,司法确认决定是否具有既判力?对此问题大家争议较大。从外国和我国台湾地区规定看,有的确认决定具有既判力,有的没有,有的只有相对的既判力。

       我国台湾地区认为经核定的调解协议具有相对的既判力。台湾地区民事诉讼法规定,起诉前经法院调解后,调解协议成立者,与诉讼上和解有同一之效力。调解有无效或者可以撤销的原因的,当事人可以向原法院提起宣告调解无效或者撤销调解之诉。原调解事件的声请人,可以就原调解事件合并起诉或者提起反诉,请求法院于宣告调解无效或撤销调解时合并裁判。因此,要考察经核定后的调解协议的效力,就需要认真研究诉讼上和解的效力。台湾地区民事诉讼法规定,和解成立的,与确定判决有同一效力。台湾地区的一般学说认为和解有羁束力、形式确定力、执行力。但是,和解是否具有实质确定力,也就是既判力,学说见解则有不同看法。一种观点认为,和解与确定判决具有同样的效力,因此,和解与判决一样,具有既判力。另一种观点认为,和解是当事人之间私人行为,不能有既判力,而且法院仅就和解的内容为形式审查,就其瑕疵之存否并未让当事人充分提出攻击或防御方法后为诉讼上的判断,因此不能承认和解有既判力以遮断当事人瑕疵主张。第三种观点为折衷观点。这种观点认为,原则上诉讼上和解有既判力,但如果以不法或不能事项为内容,或者以违背公序良俗事项为目的,或者有无权代理等情形时,该和解为无效,当事人可以主张在该范围内和解不生既判力,也就是说,以和解内容正当为前提承认既判力。从对和解效力的研究我们可以看到,与和解有同样效力的经核定的调解协议具有执行力不存疑义,但其既判力却是有争议的。即使承认其有既判力,这种既判力也是相对的,在存在无效和可撤销事由时,当事人可以向原法院提起宣告调解无效或者撤销调解之诉。

       法国新民事诉讼法第130条规定,以笔录方式对和解协议的确认不具有既判力。这种笔录只能具有可以签发执行根据的效果。这种形式的确认判决文书具有行政性质,不是一种诉讼性质的裁判决定,法官只不过对协议予以见证,而并不赋予其既判力。当事人可以经本诉途径对其提出攻击,但不能向上诉法院提出上诉,第三人也不能针对其提出取消裁判的异议。

       在我国法律对法院司法确认决定是否具有既判力没有明确规定情况下,我们不能从既判力的概念出发寻找是否具有既判力的答案,而必须在现实和需求中寻找线索。既判力不是判决裁定与生俱来的,而是通过法律赋予的。是否通过立法赋予司法确认决定以既判力,并不是绝对的,既可以赋予,也可以不赋予,关键看两点因素:第一,赋予既判力是否有利于公正地解决纠纷;第二,赋予既判力是否有利于有效率地解决纠纷。一个调解协议,如果法官并未对其合法性、自愿性进行必要审查,就赋予其既判力,对当事人来讲可能并不公正,对案外人或公共利益而言,则存在更大的受损风险;如果一个调解协议,经过法官必要审查(投入足够的司法资源),确保了其合法性和自愿性,但对调解协议的确认决定仍没有任何既判力,就会使法律秩序处于不确定状态,不断提起的诉讼也会使前期投入的大量司法资源付之东流。法国之所以认为法院对和解协议的确认决定没有既判力,与法院对和解协议并不进行实体审查密切相关。而我国台湾地区,法官对调解协议进行审核时,要进行必要的实体审查,如审查是否违法,因此,经核定后的调解协议具有一定的既判力也是合理的。

       投入多少司法资源审查调解协议,不仅取决于司法资源本身,也取决于调解协议通常的质量状况。调解质量越高,需要投入的司法资源就越少,调解质量越低,投入的司法资源就会越多,否则公正就无法保障。然而,这样的消长关系虽然容易理解,但我们常常很难事先通过精密的数据运算得知恰当的资源配备方式。对司法资源的投入与司法公正之间的关系,常常要通过实践才能获得暂时的真理性认识。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》确立了书面审查与庭审相结合的适度审查原则。从现在司法确认程序的运行情况看,当事人及案外人就司法确认文书申请再审的案件目前非常少,有极个别检察院以案件当事人存有虚假诉讼行为的嫌疑为由提出抗诉。基于目前情况,我们似乎可以看到赋予司法确认决定一定既判力的良好前景,但这种既判力也不应当绝对化,否则也不利于实现公正。

       司法确认程序是我国在发展非诉讼纠纷解决机制过程中逐步探索提出的,这一制度虽然逐步显示出其积极的意义,但法院到底应当如何审查调解协议,仍有待通过实践继续探索。因此,笔者认为《民事诉讼法》修改时,一方面要对司法确认程序作出明确规定,同时也不宜过于具体,以便为制度发展留出足够空间。

    【作者简介】
    向国慧,单位为最高人民法院。
    【注释】
    参见英国民事程序规则第40部分(Part 40 JUDGMENTS,ORDERS,SALE OF LAND ETC); 让。文森塞尔日。金沙尔:《法国民事诉讼法要义》(上),罗结珍译,中国法制出版社2005年版,第217-275页。
    如在英国咨询、调解、仲裁服务委员会(Advisory,Conciliation and Arbitration Service)主持下达成的调解协议可以直接申请法院强制执行。
    如我国台湾地区的一些做法。
    Acas是英国咨询、调解、仲裁服务委员会(Advisory,Conciliation and Arbitration Service)的缩写。Acas帮助雇主和职员改善关系,解决劳动争议,预防劳动纠纷产生。现代形式的Acas是于1975年成立的,当时英国经济混乱,劳动纠纷大量产生。Acas在英国享有很好的声誉,被认为是一个中立的、公平的、值得信赖和尊敬的机构。
    陈洪杰:“欧洲议会及欧盟理事会关于民商事调解若干问题的2008/52/EC指令”,载张卫平、齐树洁主编:《司法改革论评》(第八辑),厦门大学出版社2008年版,第355页。
    史长青:“我国台湾地区乡镇市调解走势之研究—以民案调解为中心”,载《法学评论》2010年第1期。
    中村英郎:《新民事诉讼法讲义》,陈刚、林剑锋、郭美松译,法律出版社2001年版,第13-14页。
    罗结珍:《法国新民事诉讼法典》,法律出版社2008年版,第647页。
    同注,第105页。
    参见英国民事程序规则第40部分(Part 40 JUDGMENTS,ORDERS,SALE OF LAND ETC)。
    让·文森塞尔日·金沙尔:《法国民事诉讼法要义》(上),罗结珍译,中国法制出版社2005年版,第217-275 页
    调研中发现有的法院明确规定:司法审查是司法确认的前提条件和必须程序,因为出现的一些问题主要是实务操作中和问题。负责该项工作的部门和人员对申请确认的非诉调解协议,要从当事人主体资格、当事人意思表示、协议内容和形式,以及是否属于法定解纷主体主持调解达成的解决纠纷协议等方面全面审查,坚决避免规避法律、规避诉讼和损害任何第三方利益和现象发生。
    台湾地区《乡镇市调解条例》第26条规定:法院因调解内容抵触法令、违背公共秩序或善良风俗或不能强制执行而未予核定者,应将其理由通知乡、镇、市公所。
    因此,有必要研究对行政调解协议、商事调解协议和人民调解协议的审查方式是否应当作出有区别的规定。
    该草案英文稿由德国 Max Plank比较法和国际私法研究所Felix Steffek博士向笔者提供。
    同注
    参见《陈计男老师学说精要(四)》,载www.lawdata.com.tw,“教学观摩”,2010年3月31日访问。
    同注

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