上市公司突发环境事件信息披露的制度约束与衔接
——以“紫金矿业行政处罚案”为切入点
2013/10/7 22:52:43 点击率[408] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】公司法
    【出处】《法学》2012年第7期
    【写作时间】2012年
    【中文摘要】突发环境事件中的政府信息统一发布行为构成对上市公司突发环境事件信息披露的制度约束。这种制度约束对上市公司突发环境事件信息披露的时效产生重大的影响,但却并不因此免除上市公司承担信息披露之责任。在证券法律中必须考虑到此种情形下上市公司信息及时披露的特殊性,将上市公司信息及时披露的时限界定为上市公司突发环境事件后,在政府正式发布信息后立即向投资者披露信息,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。同时,通过与政府进行信息沟通、申请证券暂停交易等技术性手段,实现与政府信息发布行为的有效衔接,从而减少证券内幕交易行为的产生。
    【中文关键字】突发事件;上市公司;信息披露;信息发布;及时性
    【全文】

      一、问题的引出

      2010年7月12日,中国最大黄金生产企业和第二大铜生产企业紫金矿业在事先未进行信息披露的情况下,其A股和H股突然停牌。当晚,紫金矿业发布公告称,停牌缘起一项重大污染事故—紫金山铜矿湿法厂污水池7月3日发生渗漏,导致约9100立方米含铜酸性污水排入闽西最大河流之一的汀江。公告发出后,外界普遍质疑紫金矿业的信息披露滞后。此次污染事件将人们的视线聚焦到了上市公司的环境信息披露上。2010年7月19日,紫金矿业接到中国证监会《立案调查通知书》(闽证监立通字1003号),该公司因涉嫌信息披露违规被立案调查。但此后一直没有中国证监会对案件的查处信息。2012年5月11日,紫金矿业董事会发布公告称,公司于2012年5月9日收到中国证监会下达的《行政处罚决定书》(10号)。在处罚决定书中,证监会认为,对于这一可能影响紫金矿业股票价格的重大事件,紫金矿业应在第一时间公之于众。但其未能及时披露该重大事件及后续进展情况,违反了《证券法》第67条的规定,构成《证券法》第193条所述的违法行为。同时,证监会认为虽然紫金矿业延迟披露有一定的客观原因,并非故意隐瞒污水渗漏事故,但在对环境产生重大影响的重大事件发生后,作为一家上市公司,首先应当依法及时披露相关信息,将可能产生的后果及时告知投资者和社会公众,以利于投资者的投资决策,而不应受各种外部因素的干扰。紫金矿业未按照法律规定在第一时间及时披露相关信息,侵害了广大投资者的知情权,理应承担相应的法律后果—责令紫金矿业改正,给予警告,并处以30万元的罚款。从中国证监会处罚决定书中认定的事实来看,此案案情并不复杂。但奇怪的是,从立案至今快两年了,中国证监会才作出处罚决定,认定紫金矿业的行为违反了重大事件信息及时披露义务。对于此份行政处罚决定书所认定的违反信息披露及时性的结论我们有必要给予理性的审视。因为在处罚决定书中忽视了一个影响紫金矿业信息披露的重要因素,即重大突发环境污染事件中的政府信息发布制度,并轻率地认为紫金矿业“不应受各种外部因素的干扰”。基于此,本文将重点讨论以下问题:(1)上市公司在披露突发环境事件信息时,是否要受到《突发事件应对法》中政府统一发布信息制度的约束?(2)如果政府信息发布制度构成对上市公司信息披露的制度约束,那么这种制度的约束将会对上市公司突发环境事件信息披露的及时性判断标准产生什么样的影响?(3)上市公司在政府信息发布机制的约束下,其信息披露行为又将如何有效展开?

      二、上市公司信息披露与政府信息发布时机之巧合

      (一)紫金矿业信息披露及其质疑

      2010年7月12日上午,紫金矿业突然因“重要事项公告”停牌。7月13日,紫金矿业向公众发布《关于紫金山铜矿湿法厂污水池突发渗漏环保事故的公告》后,立即遭到了公众和媒体的普遍质疑。对于突发环境事件信息在事发9天后才披露,紫金矿业方面的解释主要有两点:一是为了给公众一个比较完整的信息披露。二是出于维护社会稳定的需要。7月16日,针对紫金矿业迟延披露信息“维稳说”的社论、重磅评论密集发布,当天24篇评论文章中有21篇都是在批评紫金矿业。公众之所以要质疑紫金矿业的突发环境事件信息披露行为,首要的原因是紫金矿业没有及时披露有关废水渗漏的信息。因为我国《证券法》第67条规定:“发生可能对上市公司股票交易价格产生较大影响的重大事件,投资者尚未得知时,上市公司应当立即将有关该重大事件的情况向国务院证券监督管理机构和证券交易所报送临时报告,并予公告,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的法律后果。”在《上市公司信息披露管理办法》第71条中对“及时”的界定是“自起算日起或者触及披露时点的两个交易日内”。正如紫金矿业高层管理人员所说,如果不考虑其他因素,紫金矿业发现渗漏事故的那天(7月3日)是周六,应该在7月5日(周一)发布突发环境事件信息。但事实上,紫金矿业至7月13日才披露突发环境事件重大信息。

      (二)紫金矿业信息披露的时机选择与背景现实呈现多重“巧合”

      早在2010年7月6日,国内知名论坛天涯社区上就有网友反映紫金矿业造成汀江流域污染、出现大面积死鱼的情况。在网友的跟帖讨论中,污水池渗漏、政府以6元/斤收购死鱼等信息也已露出端倪。7月7日,有股民在紫金股吧中发帖质询“紫金暴跌超过英国石油公司,是不是有什么重大问题没有披露”。7月12日上午,紫金矿业突然因“重要事项公告”停牌,至11时38分,新华网福建频道发布消息《最大黄金生产企业污水池渗漏造成福建汀江局部污染》,率先披露了突发环境事件的信息。7月12日下午,上杭县政府召开新闻发布会正式通报信息。当晚,福建省环保厅和紫金公司对事故情况先后予以通报。至此我们需要关注的问题是,紫金矿业的信息披露并非属于紫金矿业独家行为,它同时与政府的信息发布行为密切相连。一般社会公众和媒体在质疑紫金矿业信息披露行为迟延的时候,并没有将其与政府突发环境事件信息发布进行有意义的钩连,而发生在2010年7月12日的关于紫金矿业突发环境事件信息披露的行为涉及到中央权威媒体、当地政府与紫金矿业公司。尽管它们的主体地位分别独立,但是信息发布的时间安排似乎又是有章有序的:第一步,7月12日上午,紫金矿业突然因“重要事项公告”停牌;第二步,中央权威媒体新华网福建频道在7月12日上午11时38分发布消息,率先披露了事件的信息;第三步,当日下午,在福建省环保厅官方网站发布“紫金山铜矿湿法厂水污染事件情况通报”的同时,事件发生地的上杭县政府也召开了新闻发布会,全面通报上杭紫金山铜矿湿法厂污水渗漏情况;第四步,当日晚上,紫金矿业发布公告解释当天停牌的原因;第五步,7月13日,紫金矿业股票恢复交易。从以上这几个步骤来看,新华网福建频道、福建省环保厅、上杭县政府以及紫金矿业都选择在紫金矿业申请证券停牌交易的7月12日发布突发环境事件信息,这似乎很难用“纯属巧合”几个字来解释。福建省环保厅、上杭县政府实施的“紫金山铜矿湿法厂水污染事件情况通报”行为完全属于此次突发环境事件中的政府信息发布行为,而紫金矿业发布的《关于紫金山铜矿湿法厂污水池突发渗漏环保事故的公告》则属于《证券法》上重大事件的临时信息披露行为。

      紫金矿业的信息披露与政府的信息发布,究竟是一种无意的搭配,还是一种法律制度内在的暗合,并没有引起学术界的注意。尽管人们对于紫金矿业信息披露和当地政府信息发布行为都普遍持批评态度,但是对于紫金矿业信息披露的质疑完全是以《证券法》以及《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》为依据的,而对于地方政府的信息发布之批评则多是依据《政府信息公开条例》之规范,鲜有人将紫金矿业的信息披露行为与政府突发事件应对中的信息发布行为有机结合起来进行思考。事实上,对于紫金矿业和地方政府在2010年7月12日的信息披露和信息发布行为,需要我们理性思考这样一个问题,即上杭县政府的信息发布在先,而紫金矿业信息披露行为在后的现象,如果是一种有意的安排,那是否表明突发环境事件下上市公司的信息披露行为要受制于政府的信息发布机制?

      三、政府信息发布对上市公司信息披露的制度约束

      要回答以上问题,就必须审视我国《突发事件应对法》关于突发事件应急处置的信息发布规范。在紫金矿业突发环境事件后,当地政府启动了突发环境事件应急预案,相应的政府信息发布机制也随之启动.,它对于紫金矿业的信息披露行为不可避免地产生重大影响。

      (一)突发环境事件中政府信息发布权的配置

      《突发事件应对法》第53条明确规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”该条款构成突发事件应对过程中信息发布的权力配置,它为各类突发事件应对中的信息发布行为提供合法性支持。换言之,对于突发环境事件,只有人民政府才拥有发布突发环境事件信息的权力。从《国家突发环境事件应急预案》中关于环境信息的发布规定看,其特别强调突发环境事件中信息发布的统一性。突发性环境事件的应急处理与一般环境问题的解决不同,它往往需要政府调集社会各方面的力量,因此,特别强调在统一性下的分工协作,反映在信息的发布上也要求体现其统一性要求。当然,这里的统一性包括有权主体统一对环境信息的收集,也包括统一对外信息的发布。环境信息发布的权力由应急机构统一行使,其他任何机构都没有信息发布权。从2010年7月12日上杭县政府发布的情况通报来看,紫金矿业突发环境事件后,上杭县政府及时成立了应急指挥领导小组,全面负责事件的应急处置工作。同时,龙岩市委、市政府也成立了事件协调领导小组及现场应急处置指挥部,省市环保部门派出专家到现场指导事故处置和事故调查。从这里我们可以看出,上杭县政府成立的现场应急指挥部是根据属地原则启动应急预案的,而由于该突发环境事件超出了上杭县政府应急处置的能力,因此上升为由龙岩市政府启动应急预案,并成立现场应急处置指挥部,指挥部相应地拥有突发环境事件应急处置的信息发布权力。事实上,在7月12日,人们并没有看到龙岩市政府发布的通报信息,而是由事发地的上杭县政府发布的信息。很显然,上杭县政府的信息发布行为并不是贸然进行的,而是由现场应急处置指挥部统一安排和授权的;同样,7月12日下午福建省环保厅也发布了有关突发环境事件信息,也属于政府突发事件信息发布的组成部分。虽然经过现场应急处置指挥部的授权,可以由不同的主体发布有关信息,但是政府发布突发环境事件的信息内容要按程序统一口径,防止因多渠道的信息发布造成内容上的不统一,影响信息的可信度,同时也避免误导接受信息的公众,给社会带来不必要的混乱。如果上市公司在披露信息过程中出现不真实、不准确的信息,它必将直接影响政府后续发布信息的可接受度。因为当公众面对两种冲突的信息时,两种信息的不同呈现顺序会直接影响公众对信息的接受,即先呈现信息A,紧接着呈现信息B,且在信息呈现后延迟一段时间再测试态度的改变,公众就会倾向于接受信息A,这就是所谓的“首因效应”。因此,当信息披露可能损害国家利益或者他人利益时,其公开就要受到一定的限制。

      (二)上市公司信息披露行为的法律限制及其正当性分析

      当突发环境事件发生后,一旦政府启动突发环境事件应急预案,在政府统一发布应急处置信息机制下,上市公司的信息披露行为就会受到约束。

      首先,上市公司在突发环境事件后有义务紧急启动突发环境事件企业应急预案,在政府未发布信息之前,不能擅自披露突发环境事件重大信息,而上市公司投资者的知情权也将在一定程度上受到克减。这涉及到《突发事件应对法》中政府信息发布制度与《证券法》中上市公司临时信息披露制度的相互关系问题。这个问题尽管在上市公司突发环境事件中常常表现出来,但却并没有引起学术界足够的注意。上市公司应急处置行为属于政府应急处置行为的一个有机组成部分,它的行为也要受到《突发事件应对法》的调整,其中也同样包括上市公司信息披露行为。因为突发环境事件中的应急信息与一般信息相比,通常具有难获取性、有限性、不确定性和时效性等特性。很多发生突发环境事件的企业往往不是主动、积极地采集和分析各类应急信息,而是在信息缺失的条件下凭经验决策,或者利用原始的、低效率的方式获取一些表面信息。对于发生突发环境事件的上市公司来说,尽管它可能是最早知悉该事件的主体,但是上市公司在进行相应的应急处置过程中是不可能获知完全准确的环境信息的,很多环境信息的获取往往超出了它的收集、处置和分析能力,更何况对于上市公司的投资者来说,他们需要获知的不仅仅是突发环境事件应急处置的局部信息,而是应对突发环境事件的整体性信息。如果上市公司在突发环境事件时可以自行对公众披露环境信息,从表面上看是及时发布了信息,但是,由于其披露的环境信息不能保证是真实、准确和全面的,这样不仅可能引起社会的一片恐慌,不利于政府应对突发环境事件信息发布工作的开展,而且对于上市公司投资者的投资判断也将造成诸多的不确定性。比如,在紫金矿业突发环境事件中,紫金矿业能够获知的只是本公司污水泄露的部分信息,而对于污水泄露后对于汀江的污染情况以及将造成怎样的危害后果等环境信息,是难以获知的。也就是说,上市公司发生重大突发环境事件的信息披露,与一般性的上市公司重大事件的信息披露存在很大差异。一般重大事件的发生,如重大投资、重大诉讼等信息,上市公司往往是自身就拥有这些信息,但是,突发环境事件处置等信息,上市公司通常只是知悉自身的有关污染源信息,至于该突发环境事件对于外界环境等产生的影响以及政府所采取的应对信息,上市公司作为一家企业是不可能有能力获知的,即便是它通过自身努力获取的信息,也往往会遭到公众的普遍质疑。

      其次,对上市公司信息披露行为的限制,换一个角度审视,则会在一定程度上影响上市公司投资者知情权的实现,但这种影响也是符合突发环境事件应急中权利限制的法理基础的。从理论上来说,对公民权利的限制必须具备充分的必要性和正当性,这些必要性和正当性即构成权利限制的理论基础。突发环境事件应急中的上市公司投资者知情权具有相对性特点,这种相对性主要是从私人权利与公共利益的外部冲突的角度来界定的。由于突发环境事件的公共性,在公共应急状态下,政府的首要任务是考虑如何采取有效的措施来控制和消除危机,恢复正常的公共秩序。因此,公共应急状态下公共利益的重要性和优先性凸显,这就意味着当私人利益与公共利益相冲突时必然是个人利益的限制或者克减,而这种权利限制的直接目的就是保证紧急权力和措施更快、更好地实施和落实,从而及时控制和制止突发事件带来的公共危害。

      (三)上市公司信息披露行为受约束之维度

      虽然上市公司在政府未发布应急信息之前不得擅自披露有关信息,但这并不意味着上市公司无须再履行《证券法》上重大事件临时信息披露之义务。上市公司应该在政府发布信息的基础上,依据《证券法》之规范披露相关信息,以维护证券市场投资者的利益。

      第一,对于上市公司在突发环境事件处置期间信息披露的适度限制,是为了政府应对突发环境事件的需要。政府实施的应急处置措施是一种暂时性的强制性行政应急措施。为了应对突发环境事件,政府可以依法采取各种应急措施,虽然这些强制性措施不可避免地会具有限制公众权利行使的特征,但是其根本目的是保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,是为处置与救援顺利开展服务的。当政府在行使限制公民权利的紧急措施时,应当有助于有效控制或者消除突发环境事件造成的危害这一公共目的,有悖于有效应急效果或者与应急无关的限制性或者禁止性措施就不能使用;在有多种应急保护公共利益措施可以选择时,应该采取对公民损害最小的措施。《突发事件应对法》第11条规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大限度保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

      第二,尽管上市公司在政府未依法发布突发环境事件信息之前,不得擅自披露突发环境事件信息,但是,一旦政府向社会发布了有关突发环境事件信息后,上市公司应该立即依据政府发布的有关信息内容,向投资者说明突发环境事件的起因、目前的状态和可能产生的法律后果。事实上,在紫金矿业突发环境事件中,事件发生地的上杭县政府正式发布相关环境信息就是在事件发生后的第9天,然后紫金矿业也随即依据《证券法》披露相关环境信息,且其披露的环境信息完全是以上杭县政府发布的通报信息为依据,并在此基础上加上了该突发环境事件对于公司之影响的部分内容:“事件发生后,本公司立即停止铜矿堆场入堆新的矿石,已入堆矿石溶液实行分流。本次事故将对紫金山铜矿湿法厂铜的生产产生重大影响。”因此,笔者认为,紫金矿业的信息披露信息并无不妥,既未在政府未发布信息前擅自披露有关信息,干扰政府突发环境事件应急处置的统一部署,又通过及时申请证券交易停牌,在政府发布信息之后,及时向公众披露突发环境事件信息。

      四、上市公司披露突发环境事件信息及时性实现之困境

      虽然在《证券法》和《上市公司信息披露管理办法》中对于及时披露是有时点要求的,但是由于上市公司信息披露是与政府应急处置程序融为一体,并且还要受到政府信息发布机制的制约,因此,在实践中如何能够实现上市公司突发环境事件信息披露及时性要求呢?

      (一)上市公司突发环境事件信息披露的“及时”界定

      现有的证券法律对于上市公司披露信息的时限并不能完全顾及到突发环境事件信息披露的特殊性,如《上市公司信息披露管理办法》第30条规定:“发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件,投资者尚未得知时,上市公司应当立即披露,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。”同时,其还在第71条中对“及时”作了界定。在《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》中也要求,上市公司发生与环境保护相关的重大事件,且可能对其股票及衍生品种交易价格产生较大影响的,上市公司应当自该事件发生之日起两日内及时披露事件情况及对公司经营以及利益相关者可能产生的影响。事实上,证券法律以及自律规则中对于上市公司披露信息及时性的界定,不仅没有注意到它与政府突发环境事件信息发布机制的衔接问题,而且还影响到环保部对于环境法律中上市公司信息披露及时性的选择。如2008年2月22日,环保部发布的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)规定,发生可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响且与环境保护相关的重大事件,投资者尚未得知时,上市公司应当立即披露,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。虽然《指导意见》中并没有对立即披露有具体时限上的界定,但是,在紫金矿业突发环境事件后,环保部于2010年9月14日向社会公开《上市公司环境信息披露指南》(征求意见稿),其中第11条规定:“上市公司发生突发环境事件的,应在事件发生后1天内发布临时环境报告。”那么,上市公司发生突发环境事件后能否在证券法律规定的2天内披露信息呢?

      (二)证券法律中的及时性标准不适合突发环境事件的信息披露

      上市公司发生突发环境事件后,是否能够在突发环境事件发生后2天内披露信息,具有很大的不确定性。要实现以上判断的要求还需满足一个前提,那就是履行统一领导职责或者组织处置突发环境事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时地发布有关突发环境事件事态发展和应急处置工作的信息。这涉及如何判断《突发事件应对法》中政府信息发布的“及时性”问题。2010年7月3日,紫金矿业突发环境事件的当天晚上,当地政府就知悉了突发环境事件的发生并启动了突发环境事件应急机制。如果在7月4日或者7月5日由当地政府发布突发环境事件信息,紫金矿业在政府发布信息后也同样能够在7月5日前向投资者披露信息。如此的话,也就不会出现媒体和公众对于紫金矿业迟延披露信息的谴责了。

      然而,在我国突发事件应对法制并不成熟的现况下,地方政府对于发生在本行政区域内的突发环境事件信息发布,通常并不积极主动,因为这类事件对于本地区的影响通常是消极的,有的突发环境事件还可能直接导致对地方政府的行政问责,因此地方政府即便是启动了突发环境事件的应急机制,但是对于信息发布却总是消极应对,除非事件扩大到难以遮掩,才不得不迟延发布信息。比如,在紫金矿业突发环境事件应急处置过程中,虽然上杭县政府以及龙岩市政府在7月3日就获知突发环境事件,但是直到7月12日才由上杭县政府召开新闻发布会,正式通报上杭紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故情况。所以,在紫金矿业突发环境事件发生后,有媒体就认为:“诸多媒体一直在追问紫金矿业为何迟报汀江污染事件。这固然是值得追问的问题之一,但尤其重要的方面,是媒体没有看到紫金矿业污染事件迟报的第一责任,仍然在于政府。因此,舆论追问的首要目标,是政府而非紫金矿业为何没有及时公布信息。”

      从这里我们可以看出,当上市公司突发环境事件时,它必须在第一时间内向当地环保部门报告事件发生的信息,在政府及时发布突发环境事件信息的基础上及时向公众披露相关环境信息。但是,从我国现有的突发事件应急处置的实践来看,政府往往基于各种正当的抑或非正当的因素考量,并不能真正及时地发布信息,而上市公司则陷入如下的制度困境之中:按照《证券法》的规定,它要在突发环境事件后的2天内向公众披露事件之信息,而受到《突发事件应对法》中政府统一发布突发事件信息制度的约束,上市公司在政府未发布信息之前,又不得擅自披露相关信息;同时,基于突发事件应对的特殊性,对有关事件处置进展等信息,上市公司仅凭自身之力往往不可能获取全面、准确之信息,而披露的信息如果不真实、不准确,不仅会误导上市公司投资者的理性投资判断,而且也将严重干扰政府应对突发事件措施的有序展开。

      (三)政府信息发布及时性具有很大的不确定性

      《突发事件应对法》中尽管要求政府在突发环境事件中统一、及时地发布有关事件处置等信息,却并没有对“及时”作时限上的要求,这种规定虽然具有一定的灵活性,便于人民政府针对各类不同种类、不同级别的突发环境事件根据其具体情况确定在何时发布信息,但是在没有法律明确规定发布信息时限的情形下,将可能导致政府规避法律,有意迟延甚至故意隐瞒信息,而为了维护社会稳定,恢复社会秩序则可能成为其未“及时”发布信息的挡箭牌。2010年7月15日23时45分,上杭县政府紧急召开新闻发布会,发布《上杭县政府关于紫金矿业污染事故处理新闻通稿》,并在通稿中特别解释了上杭紫金山铜矿湿法厂废水渗漏事件发生后,上杭县政府为什么9天后才召开新闻发布会。根据通稿的解释,事件发生后,上杭县政府通过多种方式向社会发布了相关信息。

      事实上,上杭县政府所说的向公众正式发布突发环境事件应对信息应该说只是指7月12日的新闻发布会,而其他几次的信息发布行为只能属于政府突发环境事件应急处置过程中的内部信息通报,其信息接收的群体是特定范围内的,不要说广大的社会公众,就连受到突发环境事件污染直接影响的汀江流域范围内的公众都没有覆盖到。如果说当地政府确实想让包括可能受到环境污染事件影响的公众普遍知悉污染事件的处置信息,就会采取通过政府网站、权威报刊、召开新闻发布会等形式来发布信息。因此,可以说,在《突发事件应对法》下,政府对于突发环境事件应急处置信息发布的时间选择上具有不确定性,虽然对于突发环境事件中有关单位的信息报告与通报通常都有严格的时限要求,但是对于向公众发布信息的及时性却没有严格的时限规范,这对于突发环境事件应急处置中的上市公司来说,面临着如下的两难选择:如果在政府未发布信息时就向公众披露突发环境事件信息,则可能违反《突发事件应对法》的有关规定,而如果等待政府正式发布突发环境事件信息后,再向公众披露信息,则又可能距离事发时间超过2天而被指责违反证券法律中及时披露信息之规定。

      五、上市公司披露突发环境事件信息及时性实现之路径

      (一)上市公司信息披露及时性“时点”的重新界定

      由于上市公司突发环境事件信息披露受到政府信息发布行为的制约,因此,在证券法律中必须考虑到此种情形下上市公司信息披露的特殊性,将上市公司信息披露及时性的时限界定为政府正式发布突发环境事件信息后,上市公司应当立即披露,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。事实上,在《证券法》第67条中,关于重大事件临时报告的时限,法律上只是要求“立即”披露,并没有规定具体时限,只不过在《上市公司信息披露管理办法》中,通过解释将“及时”限定为“自起算日起或者触及披露时点的两个交易日内”。虽然《证券法》中的“立即”披露与《上市公司信息披露管理办法》中的“及时”披露在文字上并不相同,但是在实践中,无论是证券监管机构,还是上市公司实质上并不将它们加以区分。因此,可以考虑通过证监会制定专门的《上市公司环境信息披露管理办法》,将上市公司信息披露制度与政府信息发布制度衔接起来,以政府正式向社会发布信息之日为上市公司信息披露起算日,改变以突发事件发生之日为信息披露起算日的做法。

      (二)上市公司信息披露与政府信息发布的有效衔接

      虽然以政府正式向社会发布信息之日为上市公司披露突发环境事件信息起算日,一方面可以实现政府突发环境事件信息的统一发布,另一方面又可以照顾到上市公司履行证券法律上信息披露之义务,但是从实务的角度来看,上市公司在披露信息时还将遇到至少两个问题。一是当政府正式向社会发布突发环境事件信息时,通常会同时借助包括报纸、网络、电视等信息传媒。在如今信息传播非常发达的时代,一旦政府发布突发环境事件信息,其信息受众就不可能仅仅限于突发环境事件所影响区域的公众,而是世界范围内的任何一个人都可能获知该信息。然而,政府所发布的信息,对于涉事的上市公司来说完全属于“利差性”的内幕信息。当这类信息一旦被政府所发布,任何一个获知该信息的上市公司投资者都有可能以此为判断依据实施相应的证券交易行为,而《证券法》对内幕交易行为的规范作用将难以发挥。二是突发环境事件的应急信息具有有限性、不确定性和时效性特征,加上突发环境事件处在瞬息万变之中,很难用常规性规则来判断,使得信息的不确定性程度很高,从而造成部分环境信息内容的不准确。由于突发环境事件应急处置过程是一个时间紧迫、不间断的动态过程,因此,此过程中政府发布的信息虽然经过多方证实,但是依然不能保证其发布的信息就完全准确。突发环境事件信息更新速度之快无疑给上市公司披露信息带来了一定的挑战,因为在政府发布信息之后,上市公司可以在此后的两天内披露信息,但是这两天内政府又可能发布新的信息,甚至于新发布的信息已经纠正了原来发布的信息。比如,在2010年7月12日下午,上杭县政府发布的《上杭紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故情况通报》与其在2010年7月15日晚间发布的《上杭县政府关于紫金矿业污染事故处理新闻通稿》中的关于事件原因的信息内容就发生了很大的变化。前一次的信息发布将事件原因归于持续强降雨的自然原因,而后一次的信息发布揭示其原因在于上杭紫金山铜矿湿法厂自身。对于突发环境事件原因的不同的信息发布,将会对紫金矿业的证券交易价格产生不同的影响。因此,从信息披露实务的角度考虑,上市公司应该将其信息披露与政府信息发布有计划地衔接起来,也就是说,当政府发布了突发环境事件信息之后,上市公司立即在同一天随之向投资者披露有关信息。

      将政府发布突发事件信息与上市公司披露突发事件信息有机结合起来,不仅在现有法律层面上能够得到支持,在实践层面上也是有先例可循的。就制度层面来说,虽然上市公司在突发环境事件下的信息披露行为受到政府信息发布行为的制约,但是它们之间在突发环境事件的信息沟通、共享以及对外发布和披露方面都可以事先在体制内得到安排。因为上市公司作为突发环境事件中的污染源,往往是最先知悉事件发生的相关信息,它在向政府报告自身所掌握信息的同时,基于其所采取的应急处置行为是政府实施的应急行动的一部分,因此也同样能够获得政府通过环境监测等各种方式获得的其他外部环境信息。尤其是政府发布突发环境事件信息不是无章进行的,在其发布信息之前,上市公司可以与其进行沟通,告知公司在《证券法》下的信息披露义务,在承诺政府未发布信息之前不向投资者披露相关信息的前提下,获知政府将要发布的信息内容。当然,政府发布信息的内容只是上市公司信息披露的基本依据,上市公司还要在政府发布信息内容的基础上,按照《证券法》的要求编制信息披露临时报告文件,特别是要突出该事件将要对上市公司生产、经营以及财务等方面产生什么样的影响。从实践层面来看,紫金矿业信息披露行为尽管广遭诟病,但是其信息披露的模式,特别是政府与上市公司的信息发布与披露行为的衔接带给人们的应该是有益的启示。在2010年7月12日下午,当上杭县政府发布通报之后,紫金矿业随即向投资者发布公告。该公告的内容完全以政府“情况通报”为依据,但是,特别强调“事件发生后,本公司立即停止铜矿堆场入堆新的矿石,已入堆矿石溶液实行分流。本次事故将对紫金山铜矿湿法厂铜的生产产生重大影响。”同时,为了防止政府发布信息之后、上市公司披露信息之前出现大量的内幕交易行为,由上市公司紫金矿业事先向证券交易所申请该公司发行证券在信息披露之日暂停交易,通过暂停交易的技术手段满足投资者信息接受的公平性。

      六、结语

      上市公司突发环境事件的信息披露问题,近年来随着突发环境事件的增多,开始引起人们的关注,然而,现有的证券法律规范以及证券监管机构对此却未真正作出有效的回应。本文将上市公司突发环境事件信息披露问题的研究放置在政府应对突发环境事件机制之中展开,并初步形成以下研究结论:第一,突发环境事件中的政府信息统一发布行为构成对上市公司突发环境事件信息披露的制度约束,而现有的证券法律关于上市公司信息披露制度的立法以及监管,基本上是将上市公司的行为放置在常态社会环境下进行的规制,没有顾及到突发环境事件下上市公司非常态域境下信息披露的特殊性。虽然这种制度约束对上市公司突发环境事件信息披露的时效会产生重大的影响,但却不能免除上市公司承担信息披露之责任。第二,基于上市公司突发环境事件信息披露受到政府信息发布行为的制约,因此,在证券法律中必须考虑到此种情形下上市公司信息披露的特殊性,将上市公司信息披露及时性的时限界定为上市公司突发环境事件后,应该在政府正式发布信息后立即向投资者披露信息,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。同时,通过与政府进行信息沟通、申请证券暂停交易等技术性手段,实现与政府信息发布行为的有效衔接,从而减少证券内幕交易行为的产生。

    【作者简介】
    朱谦,单位为苏州大学法学院。
    【注释】
    参见邓聿文:《强化上市公司环境信息披露已刻不容缓》,《上海证券报》2010年7月23日。
    参见《紫金矿业集团股份有限公司关于收到中国证监会<行政处罚决定书>的公告》, http://www.chinastock. com.cn/yhwz/as-tock/shareholdersEquityAction. do? methodCall=detailANNOUNMT&announmtid=911331&target=-blank, 2012年5月13日访问。
    参见《紫金矿业AH股今早停牌 将发布敏感资料》,http://finance.sina.com.cn/stock/s/20100726/13408364283.shtml, 2012年5月14日访问。
    参见紫金矿业:《关于紫金山铜矿湿法厂污水池突发渗漏环保事故的公告》(编号:临2010-035),公告日期:2010年7月13日,http://app.fmance.ifeng.com/data/stock/ggzw/601899/13690619,2012年5月14日访问。
    媒体对于紫金矿业信息披露的代表性批评有:2010年7月13日7时3分,中央人民广播电台播发题为《紫金矿业废水渗漏汀江致流域污染迟报九天》的稿件,首次关注紫金矿业的信息推迟发布问题;《紫金矿业高管谈信息披露称为维稳选择违规》,http://bjyouth.ynet. com/article .jsp? oid = 67685693pageno = 8 ,2012年5月14日访问;张楠:《紫金矿业污染事件为何迟报?》,《中国青年报》2010年7月14日;赵鹏、余荣毕:《追问紫金矿业污染事件:事故为何9天后才公布?》, http: //finance. people. corn. cn/GB/12137733. html, 2012年5月14日访问。
    参见郭宏鹏、刘百军:《透视紫金矿业污染事件:法律被搁置一旁》,《法制日报》2010年7月29日;《紫金矿业污染毒杀汀江378万斤鱼 绝非“初犯”》,《扬子晚报》2010年7月16日。
    参见李允峰:《“维稳”不能成为紫金矿业瞒报理由》,《中国证券报》2010年7月22日。
    参见《紫金矿业高管谈信息披露称为维稳选择违规》,http://bjyouth.ynet.com/article.jap? oid = 67685693pageno = 8,2012年5月14日访问。
    参见傅玉兰:《7月12日:上杭通报紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故情况通报》, http://www. mxrb. cn/zjky/2010-07/22/content-742996.htm,2012年5月15日访问。
    参见严翠:《污水池抽空 紫金矿业渗漏事件真相未露水面》,《每日经济新闻》2011年7月14日。
    参见王宏伟:《重大突发事件应急机制研究》,中国人民大学出版社2010年版,第79页。
    参见贺文发:《突发事件与对外报道》,中国传媒大学出版社2008年版,第173~174页。
    参见向立文:《突发事件信息管理机制研究》,《图书情报工作》2009年第7期。
    参见肖华:《中国证券市场信息披露伦理研究》,中国经济出版社2008年版,第47页。
    当然,也有学者开始关注此类问题,参见孟涛:《中国非常法律的形成、现状与未来》,《中国社会科学》2011年第2期。
    参见欧三任:《突发事件中信息传播的变异与防控》,《重庆邮电大学学报(社会科学版)》2009年第5期。
    参见史波、梁静国:《企业应急管理中的信息策略研究》,《情报理论与实践》2008年第5期。
    参见赵颖:《公共应急法治研究》,法律出版社2011年版,第146页。
    参见李飞主编:《中华人民共和国突发事件应对法释义及实用指南》,中国民主法制出版社2007年版,第192页。
    参见傅思明:《突发事件应对法与政府危机管理》,知识产权出版社2008年版,第163页。
    参见《上杭紫金山铜矿湿法厂污水渗漏事故情况通报》, http: //society. people. com. cn/GB/1062/12134151. html, 2011年10月9日访问。
    同前注
    就算环保部制订的《上市公司环境信息披露指南》(征求意见稿)正式出台,也难以实施,因为该《指南》规定上市公司披露突发环境事件信息的时限为1天内,与《上市公司信息披露管理办法》中对于及时性要求的时限为2天内相比,更加严格,而《上市公司信息披露管理办法》第6条规定:“信息披露义务人在公司网站及其他媒体发布信息的时间不得先于指定媒体,不得以新闻发布或者答记者问等任何形式代替应当履行的报告、公告义务,不得以定期报告形式代替应当履行的临时报告义务。”
    参见《追究“紫金”,更要追责政府》,http://news.sina.com.cn/c/2010-07-18/093117823900s.shtm1,2012年5月14日访问。
    参见《上杭县政府关于紫金矿业污染事故处理新闻通稿》, http: //finance. sina.com.cn/stock/y/20100716/01598304072.shtml, 2012年5月15日访问。
    如《国家突发环境事件应急预案》规定,突发环境事件责任单位和责任人以及负有监管责任的单位发现突发环境事件后,应在1小时内向所在地县级以上人民政府报告,同时向上一级相关专业主管部门报告,并立即组织进行现场调查。紧急情况下,可以越级上报。负责确认环境事件的单位,在确认重大(Ⅱ级)环境事件后,1小时内报告省级相关专业主管部门,对于特别重大(Ⅰ级)环境事件立即报告国务院相关专业主管部门,并通报其他相关部门。地方各级人民政府应当在接到报告后1小时内向上一级人民政府报告。省级人民政府在接到报告后1小时内,向国务院及国务院有关部门报告。对于重大(Ⅱ级)、特别重大(Ⅰ级)突发环境事件,国务院有关部门应立即向国务院报告。
    同前注,史波、梁静国文。
    同前注

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