破产企业职工债权保障制度研究
——改革社会成本的包容与分担
2013/10/7 22:43:46  点击率[886]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】破产法
    【出处】《法治研究》2013年第1期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】对破产企业职工债权的清偿如何优先保障,一直是各国破产法与相关立法研究的重要问题之一。职工债权的保障对于维护职工权益、弘扬公平正义理念、保持良好经济秩序和维护社会稳定具有重要的意义。目前,各国已经普遍构建了较为成熟的由民法、破产法和劳动与社会保障法等各部门法相互配合、体系化的职工债权优先保障制度,对我国的立法与司法具有借鉴意义。本文立足我国国情,检视现实问题,参考国外先进经验,从职工债权优先权理论、各国职工债权优先权制度比较、职工债权优先保障制度等方面进行研究,并对完善我国职工债权优先保障制度体系提出立法建议。
    【中文关键字】破产法;职工债权;优先权;优先保障制度
    【全文】

      一、职工债权概述

      职工债权,又称劳动债权,是指劳动者个人享有的基于劳动关系产生、以工资为基本形态、用以维持其社会生活的债权。在不同的法律适用语境下,职工债权的内涵与外延是有一定差异的。本文所使用的职工债权概念,是破产法语境下的特定概念,从立法的角度讲,职工债权就是《企业破产法》第113条中规定的“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”。职工债权具有一些与其他债权不同的法律属性。

      第一,职工债权是兼具有一定公法性质的债权。各国主要依靠劳动与社会保障法对职工债权进行调整与保护,通过对私法性质的劳动合同关系的介入,体现国家保护弱者、维护公平的立法目的。职工债权具有复杂的社会属性,不仅是债权,还兼具有人身权性质。职工债权不仅是基于商品交换关系而产生,它还具有一定的社会分配和社会保障性质。正是由于其兼有公法性质,职工债权往往需要国家通过特殊立法予以保护。

      第二,职工债权往往具有弱势性。一般而言,企业与职工的地位是不平等的,信息不对称,承担风险的能力也不同,职工在维护合法权益时往往处于弱势地位。基于这种地位的差别,加之其权利具有社会与公共利益的属性,所以在企业破产时,职工债权需要由国家公权力给予积极的保障,立法应当给予其一定的优先保护。职工债权可看作为“社会权”的一种典型形态。

      第三,职工债权是劳动与社会保障法上的债权。工资债权和解除劳动合同补偿金债权是基于劳动法的规定而产生,欠缴基本社会保险费的债权是基于社会保障法的规定而产生,以上债权都以劳动关系的存在为基础,具有严格的法定性,不同于民商法中基于经营行为而产生的合意债权。职工债权的权利客体不仅体现为劳动报酬,更多地体现为生存利益,即保障个人生存和健康、维持个人的自然和社会存在的最基本的利益。

      19世纪末20世纪初,福利经济学和国家干预思想在西方兴起,国家立法开始凭借“公法”的形式介入劳动关系,劳动契约法被赋予社会立法的全新意义,劳动报酬作为衡量和提升劳动权的基本内容,是公法干预的核心之一。劳动报酬不再简单地表现为一种等价物,它已经突破一般抽象化的债权范畴,从抽象平等迈向现实平等。劳动报酬权成为一项法定权利,用以保障劳动者本人及其家庭的生存。德国著名劳动法学家、德国联邦政府劳动法典委员会成员W·杜茨教授在其《劳动法》一书中指出:“劳动合同不是传统意义上的关于给付和对等给付的债权合同,相反它是一种带有很强人身权色彩的,关系到雇员生存基础的法律关系,因此无论如何应该被寄予希望给予生存和社会保护。”

      各国立法从职工债权的特殊属性和政府的社会政策考虑,几乎无一例外地规定职工债权优先于普通债权受偿,给予其不同程度的优先受偿权,尽管这种规定或制度体现在劳动与社会保障法、破产法或民商法中有所不同。优先权制度源于罗马法,其创设的目的在于维护社会实质的公平与正义,并解决社会实际需要。一些基于特殊原因产生的债权应当受到立法的优先保护,如果对各类债权都一视同仁,虽然形式上平等,但实质却可能有违社会公平和正义。优先权制度在各国虽有差异,但是其功能主要体现在四个方面:保障人权、公平保护弱者、维护经济秩序和保护社会公共利益。赋予职工债权以优先权,并建立起相应的社会保障制度,正符合优先权制度的原理。

      二、职工债权优先保障制度的产生与发展

      如何保障职工债权的优先清偿,是各国在破产法实施中必然遇到的问题。早在1779年,苏格兰就制定有雇员工资优先清偿的立法,认为企业的破产类似于自然人的死亡,清算前拖欠的雇员工资相当于葬礼费用,而且工资是雇员及其家人生活的主要来源,雇员比其他债权人对此债务更具有依赖性,所以应当优先清偿。英格兰于1825年立法确认了雇员工资的优先清偿,不久澳大利亚也确立了雇员工资优先权,职工工资的优先受偿逐渐为大多数国家立法所采纳。1949年国际劳工组织颁布的《保护工资公约》中规定,在企业发生破产或者进行司法清算时,工资属于优先债权。

      20世纪80年代初,由于欧共体各成员国对职工权益的保护立法不统一,欧共体部长理事会(即1993年11月8日以后的欧盟理事会)于1980年10月20日在官方公报第L283期发布了编号为80/987/EEC的《关于成员国法律在雇主破产时保护雇员权益的指令》,明确要求各成员国采取措施,保障雇员被拖欠的薪金得到充分清偿。根据《欧共体条约》第189条规定,指令对成员国有约束力,但是各成员国可以自由决定实现该目标的方式,成员国不能以“国内经济困难”、“指令违反成员国宪法”、“其他成员国没有达到指令规定标准”等作为不执行的理由。

      20世纪90年代后,国际上对破产企业职工权益的保护呈现日益强化的趋势,这深刻影响了各国的破产立法,纷纷在破产法中对职工债权的优先清偿权进行了完善规定。1992年,国际劳工组织通过的第173号《雇主破产情况下保护工人债权公约》第3条明确规定,批准加入该公约的成员国应当承诺以优先权的手段保护工人债权,第5条和第8条对成员国国家法律或条例提出了更高要求,职工债权不仅要优于普通债权,并且应优先于绝大部分其它优先债权。

      2006年,联合国贸易法委员会颁布的《破产法立法指南》指出,将职工工资作为优先权与对工人的保护是一致的,同时也符合国际劳工保护条约。各国虽然对职工债权保护的方式有所不同,但基本都给予了职工债权以优先清偿的地位。

      从西方发达国家近年的立法情况看,破产法中职工债权优先权有被其他制度取代的趋势。在1994年修订后的《英国破产法》、1997年《瑞士联邦债务执行与破产法》、2004年瑞典《优先权法》、2005年美国《破产法》中,职工债权均后于担保债权受偿,1994年修订的德国《破产法》中甚至取消了职工债权优先权,对职工债权的优先保护开始更多地依赖于社会保障等立法与制度。我国香港特别行政区1985年颁布的《破产欠薪保障条例》,我国台湾地区1996年颁布的“积欠工资垫偿基金提缴及垫偿管理办法”,其立法宗旨也是要优先保护职工债权。所以从长远来看,职工债权优先权是一项可以被替代的制度,前提是具有强大的国力和完善的社会保障体系,使职工债权优先权的生存保障基本功能为社会保障制度代替。

      我国颁行破产法后,同样面临着职工权益的保护问题,且因国家的社会主义性质而使问题显得尤为突出。在我国对职工债权进行特殊保护,也是各方共同分担社会与经济改革成本的需要。国外有学者认为,“在可能的情况下,应当把雇佣问题作为最优先的问题。这在转型国家尤其重要,因为社会和经济的变动往往同时也伴随着政治风险”。为解决这一问题,一些地方政府对破产法之外的职工债权社会保障制度进行了探索。深圳市1996年10月29日通过了《深圳经济特区欠薪保障条例》,上海市政府于2000年1月1日发布了《上海市小企业欠薪基金试行办法》。

      2006年8月27日,十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《企业破产法》,自2007年6月1日正式施行。在职工债权的保障上,立法中争议的焦点主要在于职工债权与担保债权何者清偿顺位应更为优先。一种观点认为,职工债权应当优先于担保债权清偿,也就是说,担保物的变价款也要优先清偿职工债权。否则,企业陷于破产困境时因主要财产已设置担保,即使将职工债权规定为普通债权清偿的第一顺序,由于剩余的无担保财产过少,职工债权也难以获得足额清偿。这将使职工的生存权受到威胁,影响社会稳定。另一种观点认为,劳动债权优先于担保债权清偿,将会使担保债权失去保障,动摇担保制度,危害交易安全,增加交易成本,打击社会交易信心,破坏市场经济秩序,还会使困难企业更难得到贷款,甚至更快破产。保障职工权益不能只在破产清偿顺序的利益冲突狭路上解决,而应当通过完善社会保障制度、劳动立法等方式解决。最终,经过反复协调,《企业破产法》第113条规定,职工债权作为破产财产分配的第一顺序债权,其第132条又规定:“本法施行后,破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金,依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分,以本法第109条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”这一规定对职工债权就担保物的优先清偿采取新老划断的做法,破产法公布前形成的职工债权优先于担保债权,公布之后新形成的职工债权则不具有优先性,这是对双方利益平衡和妥协的结果。但是在破产法颁行之后,相关的社会保障制度未能及时健全,职工工资保障基金等类似机制未能建立,职工债权的保障在中国目前的经济与社会环境下依然存在许多需要解决的难题。

      虽然对职工债权必须给予优先保护这一目标是一致的,但各国立法对职工债权保护的立法情况有所不同,对职工债权的优先顺序和涵盖范围的具体规定也存在差异。这主要是由各国对职工债权的优先保障立法体制不同造成的。对职工债权的优先保障立法有两个方面,其一是破产法,其二是各种社会保障立法。但是这种差异并不妨碍各国均形成自己完善的职工债权优先保障社会体系,这些有区别而又目标一致的社会保障体系,对我国相关立法与制度的完善具有重要的借鉴意义。

      三、对职工债权的破产法保护

      这里所讲的破产法,是广义上的破产法,既包括破产法典,也包括其他立法中的破产法规范。

      (一)各国破产法对职工债权的保护规定

      美国对职工债权的清偿保障没有采用设定民事优先权的方式,而是在破产法中规定其优先的清偿顺序。根据《美国破产法》第507条的规定,工资和福利计划等职工债权处于对破产财产分配的第3、4位的优先受偿顺序,得到了一定的优先保护。值得关注的是,美国的一些州立法对职工债权的保障有特殊规定。如《特拉华州普通公司法》第300节规定,在公司没有支付能力时,雇员为获得工资而享有“留置权”,该“留置权”的范围是“不超过两个月的工资金额,该工资应当在公司偿付其他债权之前先向其雇员支付”。

      英国主要依靠破产法对职工债权的优先清偿顺序进行规定。英国的破产法律主要有《破产法》和《破产规则》。根据1986年英国《破产法》规定,社会保险分摊、职业津贴计划的分摊、职工报酬等职工债权属于优先清偿的范畴。2002年企业法在1986年《破产法》中新插入了条文176A,将原来优先分配给王室财产约10%的份额分配给无担保债权人,职工债权因此也可以获得更多的清偿。根据1986年英国《破产规则》规定,职工债权属于无担保债权中的优先债权,规则中还以列举方式指明了职工债权的范围。

      日本在民法典上将职工债权规定为优先权,并在破产法中对其优先清偿顺序作了具体规定。《日本民法典》第306条规定,受雇人报酬属于享有先取特权的优先债权,其第308条规定,破产人的受雇人最后6个月的报酬享有先取特权。2004年日本修订《破产法》,加强了对职工债权的保护力度,职工债权被归入“财团债权”范畴,处于优先的清偿顺序,不过职工债权保护期间缩短为3个月。根据《破产法》第149条“职员工资”的规定,职工债权包括职工工资债权与退职金债权两部分:①破产程序开始前3个月内,破产企业职员的工资,为财团债权。②破产程序终了前退职的破产企业职员的退职金请求权,其中相当于退职前3个月工资(工资数额少于破产程序开始之前3个月,则为后者)的部分,视为财团债权。

      法国构建了由《法国民法典》、《法国劳动法典》和《法国商法典》(破产法在其中)所组成的完善的职工债权保障体系。《法国民法典》在第2101条“动产一般优先权”和第2104条“不动产一般优先权”中,对以工资和补偿金为主的职工债权优先权的内容进行了详细规定:①在不影响可能适用《劳动法典》第L.143-10条、第L.143-11条、第L.742-6条和第L.751-15条之规定的情况下,受雇人员在过去1年以及当年的报酬。②由1939年7月29日关于法国家庭与出生率之法令设立的、因劳动合同引起的、拖欠未付的工资。③薪金雇员与学徒最近6个月的工资以及由雇主对开始就业实习的青年所给予的补偿金。④合同终止时应给予的补偿金,以及对工作不稳定性给予的补偿。⑤对带薪休假应当给予的补偿金。其它依据劳动法典应该给予的补偿金。《法国民法典》第2101条“动产一般优先权”规定,清偿顺序为诉讼费用、丧葬费用、最后疾病的费用和职工债权;第2104条规定了“不动产一般优先权”,优先顺序为诉讼费用和职工债权优先权。

      根据《法国劳动法典》的规定,职工债权包括破产企业在司法重整和清算情况下欠付的款项。第L.143-10条规定:“在司法重整和司法清算开始时,拖欠雇员和学徒工的任何性质的报酬以及依照第L.980-11-1条规定,享受职业入门培训的受益人最后60天的劳动和作为学徒时雇主拖欠的补偿金,应当扣除已经分次支付的款项,支付数额达到所有受益人每月可达到的最高额,不论是否具有其它优先权。”第L.143-11条规定:“另外,在司法重整和司法清算程序开始时,第L.223-11条至第L.223-15条和第R.223-2条所规定的带薪假期补偿金的支付应达到相当于第L.143-9条确定的30天期限所得报酬的最高额,不论是否具有其它优先权。”

      根据1985年法国破产法《困境企业司法重整和司法清算法》中第128、162条和166条规定,劳动债权处于破产财产分配顺序的第一位,甚至优先于司法清算费用、特别优先权、质权和抵押权等。法国2001年于商法典中规定了第六卷“困境企业”篇,取代了《困境企业司法重整和司法清算法》。在《法国商法典》第六卷“困境企业”第621-80条中确立了“职工债权绝对优先权制度”,该条规定,“在出售设有特别优先权、质押权或者抵押的财产时,受劳动法典第L.143-10条、第L.143-11条、第L.742-6条和第L.751-15条规定的优先权保障的债权优先受偿”

      在德国旧破产法中曾规定很多优先权种类,职工债权也在其中,这使普通债权人的清偿受到影响。1994年德国修改破产法时取消了职工债权优先权,职工债权没有优先受偿的权利。在德国是采用劳动保障基金制度和解雇赔偿制度等对职工权益进行保障,将职工债权的保护问题妥善地解决在破产程序之外。

      国际劳工组织于1992年6月通过了《保护工人债权(雇主破产)公约》,该公约规定公约国应采用优先权或者担保机构的方式对职工债权进行有效保护。

      (二)我国职工债权清偿保障制度的完善

      中国目前还是社会主义初级阶段的市场经济,由于经济还不够发达,政治体制也有待完善,所以社会保障制度不足的问题十分突出,而企业破产时职工利益特别是职工债权的保护则是矛盾的焦点之一。由于职工债权具有的复杂性与社会性,我们要避免经济问题演变为社会问题甚至政治问题。破产法作为调节市场经济秩序的法律,有时也难免为市场经济自发调节所带来的负面影响所累,需要从社会本位的角度加以完善。在破产企业的职工权益保障问题上,尤其需要国家进行特殊的社会制度性安排。

      考察各国破产立法就可以发现,由破产法规定职工债权具有一定优先清偿顺序对职工债权的保障具有极为重要的意义,这是保障职工债权的第一道法律屏障。正如1986年美国哈默报告中所分析:“破产法给予职工工资优先受偿权,是因为职工特别脆弱的地位,我们需要考虑给予职工社会福利,以帮助他们度过经济苦难,因为破产企业的职工相对而言处于贫穷和缺乏防御能力的弱势地位。”

      在我国,目前对职工债权的保障也主要体现在破产法中的清偿顺序上,即《企业破产法》第113、132条规定。《企业破产法》第113条规定:“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,依照下列顺序清偿:(一)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金;(二)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款;(三)普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的,按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。”由于第109条规定“对破产人的特定财产享有担保权的权利人,对该特定财产享有优先受偿的权利”,所以职工债权是次于担保权人受偿的,担保权人对担保财产享有优先于职工债权受偿的权利。但是,第132条还作有特别规定:“本法施行后,破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金,依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分,以本法第109条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”此外,在劳动法与社会保险法中,也存在一些对职工债权的保障制度。

      《企业破产法》规定了职工债权的优先受偿地位,但在司法实践中,由于破产企业财产难以变现,特别是未设置物权担保的财产太少,仍会出现职工债权得不到及时、足额清偿,甚至得不到清偿的现象。随着《企业破产法》实施的时间越久,破产人在该法公布之日前就欠付职工债权并拖延至现在仍未清偿的情况会越来越少,职工债权能够就担保物变价款优先于担保债权人受偿的情况不再具有普遍性意义,甚至不复存在。职工债权的清偿主要依靠于破产企业的无担保财产,因客观条件不能而得不到清偿的问题会更显突出。虽然破产法本身还有完善之余地,但由于其对职工债权的主要救济渠道基本穷尽,这时必须借助于社会保障等配套制度才可能使职工债权的保障问题得到真正的解决。

      从破产法的角度讲,立法需要完善的地方以及可以考虑的解决方法有以下几方面:第一,通过司法解释明确,并适当扩大职工债权的范围,一方面要明确《企业破产法》第113条规定中“法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”的具体范围,另一方面,对于欠付职工的住房公积金等立法规定性质不够清晰的债权也纳入职工债权范围。第二,鼓励地方政府或破产企业的股东、控制企业等为维持社会稳定,在破产程序启动前后垫资支付职工债权,及时解决职工债权的清偿问题。在最高人民法院2009年发布的《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》中明确指出:“政府或第三方就劳动债权的垫款,可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。”第三,企业破产财产过少,乃至连职工债权都无法清偿,其关键的原因之一是企业的控制股东、董事及高管人员不及时申请破产所致,或者是恶意拖欠职工工资。为此,建议通过司法解释规定,企业在特定情况下特别是欠付职工债权的情况下,必须及时履行申请破产的义务;未及时申请破产的,企业的控制股东、董事及高管人员对债权人因此而扩大的损失应承担赔偿责任,对职工债权的清偿承担连带责任。

      如前所述,职工债权仅依靠破产法清偿顺序的规定是难以得到有效保障的,更重要的是借鉴国际经验,通过民法、劳动法以及社会保障法等建立对职工债权的优先保障体系和相关制度,如职工债权保障基金等制度。

      四、职工债权的社会特殊保障制度

      (一)各国有关职工债权的社会保障规定

      各国有关职工债权的社会特殊保障制度规定不一,主要是根据本国立法与文化传统、有关制度体系设置。如英国设有国家保险基金制度保障职工的债权,并设有破产署对职工债权进行管理。根据英国《1996年雇佣权利保护法》第166条至第168条规定,因雇主破产而失去工资的职工,可以请求国家保险基金支付拖欠的工资、假期津贴及其它报酬,这样的安排可以替代优先清偿的程序。这一制度也是英国遵照欧盟破产指令的要求(EEC80/987)而设置的。职工在获得国家保险基金的支付后,这些债务上的法定权利和救济权利继而转移给贸易与工业大臣,贸易与工业大臣有权从破产雇主的财产中获得补偿。

      国家保险基金对职工的支付是由“裁员补贴局”操作的。“裁员补贴局”每年要处理大约11万件裁减冗员案件以及被裁减的劳动者提出的其它破产请求权的案件,国家保险基金每年为此支出超过18亿英镑(2003年英国破产网站提供的信息)。英国国家审计署曾于1996年指出,如果裁员补贴局是一个更加积极的债权人,它可以更高的比例补偿那些在雇主破产时成为冗员的雇员,那么这笔资金每年在240亿英镑左右。国家保险基金保证支付的项目包括:1.裁员补贴。2.《就业权利法》第184条规定的基于正式破产的其它保证支付:①破产前8周以内的报酬,每周260英镑以内;②假日津贴以及不公平解雇的基本补偿,每周260英镑;③法定通知期间的通知费用;④1986年《破产法》第348条规定实习生或者跟随破产人的见习职员在分配财产之前可以得到适当的佣金补偿。雇员对基金的偿付数额有异议,可以通过劳动法庭解决。

      破产署是英国政府专门机构,隶属于工贸部。在企业破产时,破产署首先以国家保险基金的形式对职工债权进行清偿。国家保险基金清偿之后,破产署作为职工债权的代位人参加破产清偿。类似的代位权制度早在1986年之前就出现在英国公司破产中,银行和其他人可以垫付职工报酬,有关款项也可以预付本应优先支付的报酬和假日津贴,在这种情况下预付的贷款成为优先债务。

      法国对职工债权的优先保障除设置职工债权优先权外,在商法典和劳动法典等立法中还设置有其它优先保障制度,这些制度弥补了优先权制度的某些不足。其中最重要的是职工债权保险制度,通过雇主的投保以保证在破产程序中对职工债权的偿付,该保险由全国职工债权保险管理协会管理。《劳动法典》第L.143-11-1条规定:“凡具有商人、手工业者、农业经营者身份或者私法法人身份者,并且雇佣一名或者数名雇员的雇主,必须为其雇员投保,包括派往国外的受薪劳动者,以及第L.351-4条所指移居国外的受薪劳动者,以保证在破产重整和清算中这些雇员因履行劳动合同所应得的款项可以免受不能支付的危险。”

      德国为解决职工债权优先权被取消后对职工债权的保障问题,设立了社会计划、劳动保障基金和解雇保护等保障制度,依靠这些制度而不是破产法来解决职工债权优先保障问题。《德国破产法》第123条对“社会计划的范围”进行了规定,指出“在破产程序开始后编制的社会计划中,为补偿或者减少雇员因为计划进行企业经营变更而遭受的经济上的损失,可以规定一笔总额不超过雇员两个半月的月薪(《解雇保护法》第10条第3款)的补偿”,上述社会计划所产生的债务作为破产费用优先清偿。德国还设立了劳动保障基金制度,资金由企业主缴纳,保障职工在破产前3个月的工资。在德国《解雇保护法》第10条还规定职工被解雇后应支付的一次性补偿金。

      在国际上,《雇主破产情况下保护工人债权公约》中规定有职工债权担保制度,在企业破产无力清偿的情况下,工人的工资应该由担保机构担保清偿,担保数额应该处于能被社会接受的水平,对企业破产前一定时期内的职工债权进行保障。

      (二)我国建立职工债权保障基金的建议

      我国目前在劳动与社会保障立法中并未对职工债权优先保障问题进行规定。借鉴国外立法,我国也应形成破产法内外协同的职工债权保障机制。

      第一,完善社会保障与劳动立法,加强执行力度,减少工资和社会保险费拖欠情况。要建立企业相关责任制度,规定对拖欠职工工资负有直接责任的人员和企业领导要承担对职工工资的连带清偿责任。凡拖欠职工债权达一定期限的企业一律吊销营业执照,予以关闭;工商管理部门对严重欠薪企业不予办理年审等。

      第二,建立职工劳动债权保障基金制度,借鉴英国、德国和香港等地经验,形成政府主导,企业广泛参与,各方责任明确,职工风险分散的社会保障体系,使职工的合法权益能够充分得到保障。从资金来源看,德国的劳动保障基金、法国的职工债权保险制度来源于企业主缴纳;英国的国家保险基金则主要来自于财政资金;我国香港地区则是来自于商业登记费用,即每张商业登记证收取600港元的费用纳入到破产欠薪保障基金。从我国目前部分地区的实践看,北京市的破产准备金(负担市属国有企业的职工安置费用)主要来自于财政预算资金;上海市欠薪保障金来自于在上海领取营业执照的用人单位缴纳的欠薪保障费、财政补贴以及追偿所得。由于目前我国企业的税费和社会保障负担比较重,完全由企业缴纳基金时机还不成熟,从商业登记和每年年检中收取较大数额的费用,也不利于促进企业设立和鼓励人们创业式就业,所以,应当建立一个以财政补贴为主要资金来源、以取得企业营业执照和通过年检时缴纳的少量费用为补充的欠薪保障基金。保障基金在清偿职工债权后享有代位优先权,当从破产财产中无法获得偿还时,可以向违法欠付职工工资的责任人追偿。基金由政府专门部门管理,保障对职工债权的及时清偿。保障基金制度对职工欠薪的保障应是有限度的垫付,支付标准可以考虑以当地最低工资标准和社会保险费用的最低缴费基数为垫付数额,保障支付的职工劳动债权的期间也不宜过长,可考虑定为破产受理前6个月或1年之内。职工债权未能从保障基金获得救助的部分,还可以依照破产法的规定行使受偿权利。

      在职工债权保障问题上,搭建破产法之外的特殊保障制度体系,设置保障基金,明确专门管理机构的职能和权威,充分发挥劳动与社会保障法、民商法等相关实体法的主导作用,才是解放破产法并实现职工债权优先保障的切实可行的办法。

    【作者简介】
    王欣新,中国人民大学法学院教授。杨涛,单位为中国人民大学。
    【注释】
    许建宇:《构建我国欠薪保障制度的法学思考》,载《中州学刊》2006年第5期。
    谢德成:《论劳动报酬权的优先权属性》,载《河北法学》2004年第12期。
    W·杜茨:《劳动法》,张国文等译,法律出版社2003年版,第173页。
    David Newman,Maddocks,The History of Employee Piority and rotection in Australian Corporation, 2012-01-14, http://www.maddocks.com.au.
    Council of Europe, Bankruptcy and Judicial Liquidation, Strasbourg: Council of Europe Publishing, 1994: p1.
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