城镇化中土地制度改革的未来走向(下)
——中国近10年研究成果综述
2013/9/22 14:39:26  点击率[929]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《甘肃行政学院学报》2013年第4期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】本文以十年来发表和出版的论文、报告和著作为基础,对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨,将有关讨论分为城镇化背景下的土地制度土地制度的总体评价、土地产权制度改革的争议、土地征收制度的困局与破解、集体土地流转的逐步推进与其他重要问题等六大主题分别予以概述,试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议,希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。
    【中文关键字】城镇化;中国土地制度改革;土地产权制度;土地征收制度;集体土地流转
    【全文】

      关于征收补偿应当适用何种原则。秋风认为,征收应当贯彻自愿交易优先原则,“英文的词含义就是征购,只不过是强制性购买,你仍然是购买,但是对方没有退出交易的权利,这才是强制性购买,但是很可能成交价格,按照公道的补偿价应该比市场价更高”。{96}目前对集体土地征收的补偿法律规定是按照原有用途,也就是农业用途给予补偿。这一补偿的理论来源是孙中山“产业为公”的理论,即涨价为公,郑振源评价认为“假如是市场经济的生产方式,就按照要素的贡献来得到收益,地主拿地租,工人拿工资,资本家拿利润,这是公平合理,等价交换”。 {97}蔡继明也认为,“给农民这么低的补偿,尤其是按照土地原有的用途给予补偿,这是非常荒唐的”。“公益性的征地应该按照市场价格,公共的利益应该由全社会公民来支付他的成本,而不应该由土地所有者,少数人来承担成本,而且应该让他们得到更高的好处,因为他放弃了自由选择的权利。”{98}陈柏峰认为,无论是以英国为典型的土地发展权(部分)国有制度,还是以美国为典型的土地发展权(定额私有)转让制度,都能保障基本公平,可防止少数人独享土地发展增益。我国的土地发展权国有模式不合理之处在于未能明确保障失地农民分享土地发展增益。{99}严金明则认为,对于征地中土地增值与收益分配问题,是“涨价归公”,还是“涨价归农”,不能走两个极端或者绝对化。土地增值分成社会公共增值与自身的投入增值,对于公共增值,它是土地使用外部效果的表现,应该归还给社会,而对于由于自身土地改良而增加的价值应该归土地所有者和使用者所有。将目前农地非农化过程所执行的“征收—出让”方式变为“征购—征税”方式,即采用“土地市场价格+土地增值税”的调节方式。也就是说,依法征地,采用市场机制,将征地价格与市场价格挂钩,按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿,同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式,将社会公共投资增值收归国家。{100}

      在具体如何补偿的问题上,陈小君认为,在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下,应注重从所有权和用益物权两个层面,完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿机制。{101}朱道林还指出,全国范围内基本实行了按照“同地同价”原则的征地统一年产值标准或征地区片综合地价,既保障了被征地农民的利益,也保障了各种建设的用地需求,通过征地补偿标准公开化、前置化、公平化,化解了征地补偿过程中的许多直接经济矛盾。但是,近年来在实践中如何合理解决征地补偿与被征地农民社会保障之间的关系问题仍然有待解决。“土地换社保”的实质是让农民用自己的钱购买社保,也就是在社保问题上存在城乡差别;加之被征地农民对购买社会保障没有任何积极性,导致实际上社保方案难以落实。{102}陈莹、谭术魁、张安录对湖北省4市54村543户农户的问卷调查结果和83个征收案例进行分析,调查显示不论是公益性还是非公益性征收,补偿额度应依据农民受损程度来确定;73.64%的农民愿意接受公益性比非公益性土地征收补偿低的做法征收补偿额与征收后用途显著相关,还与耕地资源禀赋和劳动力比重相关。建议要区别对待公益性和非公益性征收补偿,严格界定公益性征收范围,给予公平合理补偿。对非公益性征收,要逐步建立城乡统一建设用地市场,补偿标准要涵盖经济和非经济损失,按照市场价格进行补偿。{103}申建平认为,宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权都应当纳入征地补偿的范围。{104}房绍坤、王洪平认为,应当明确房地一体征收、分别补偿制度,通过协议价购程序弱化征地强制性,构建征地无效与失效制度以遏制权力滥用,通过补偿方式创新构建起长效补偿机制,建立先补偿后腾地的事前补偿机制。{105}

      有限的补偿款的发放问题也应当引起重视。李凤章的调查显示,1276份有效问卷中有1000人认为土地补偿纠纷的主要原因在于“补偿不是直接给权利人个人,而是给政府或者村委会,导致分配过程中大量截留”,占总数的78%。{106}因此,陈小君建议,应强调从立法和司法实践两个视角,重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权,重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制。{107}

      第三,征收程序方面。史清华、晋洪涛、卓建伟对上海7村2281户农民的调查显示,征地对当地农民收入的负面影响并不显著,大部分被征地农户收入不降反升。研究发现,失地农民收入的上升源于三方面因素:多元的就业途径避免了失地失业现象,多源的财产收入扩大了农民增收渠道,多重的社会保障提供了重要收入来源。征地并不一定降低农民收入这一现象说明失地农民问题的产生另有根源。在现行征地程序安排下,农民不能完全参与征地利益分配过程,充分表达意见,获取土地所有权人应有回报,才是引发失地农民问题的深层根源。因此,未来征地制度改革的一个重要方向就是要赋予农民完全的征地谈判权,实现程序公平。{108}章剑生对我国的征收程序进行梳理,通过个案对两审批、两公告、听证、裁决等征地程序依次展开分析,并提出完善建议,主张设立具有中立地位的地价评估委员会,并在征地程序中增加“听证告知”义务和“说明理由”义务。{109}学者们也强调公众参与在征收程序和规划中的重要作用。张千帆认为,从规划开始到征收决定,到最后补偿,所有链条必须要有公民参与。在所有原则中,公民参与是最重要的原则,一定要提前到规划第一步当中。如果可以做到公民参与,土地不需要私有化,也能够解决土地问题。否则即使土地私有化也解决不了问题。{110}朱芒对现行听证会制度中的“听证会的内涵”、“听证会的参与者”和“听证会的适用范围”三个事项进行分析,对“听取—参与”、“技术—利益”和“法定—裁量”三对关系之中认识公众参与的制度空间展开研究,认为在建立和完善城市规划的法律制度时,除了应该加强和扩大听取专家意见,使城市规划过程更加具有科学性之外,在听证会制度建设方面,如何能够广泛有效地听取并处理各种利益者所提出的意见更是当务之急。{111}吴志强等认为公众参与方式的选择需要考虑公众参与的目的、规划类型和工作效率三个主要方面,可选取公告、公众意见调研等非直接交流的公众参与方式,也可选择召开听证会、选举居民代表及招募规划志愿者等直接交流的公众参与方式。{112}第四,除了以上征收的三大要素,还有学者对征收主体进行了研究。蔡继明认为,对于公益性征地由政府单方面确定补偿的标准有失公允,一旦发生纠纷,又由政府裁决,或者同级政府,或者上一级政府,尤其追诉到国务院,无法进入行政裁决。因此,由国务院代表国家行使土地所有本身存在问题。“现有的法律是假定政府的所有行为都合理,这不对。政府的行为不可能都合理,所以由政府代表土地所有者,还不如交给人大,人大还有个广泛的代表性,还可以讨论”。{113}秋风认为,不应当将国家、政府和行政当局三个概念混淆和模糊使用,也就是把土地需用人和土地征收机关混淆在一起,以及把裁决机关都混淆在一起。“比如税务局要盖一个办公楼,土地的需用人就是税务局,而不是北京市人民政府。这时候申请土地征收,主体就应该是税务局,而不应该以北京市人民政府的名义”,北京市人民政府才可以作为行政复议机关,也就是纠纷的裁决机关处于中立的地位。而且“法院和土地管理局、房屋管理局、规划局,究竟什么关系,最后不是政府一揽子把问题全解决了,比如行政与人大,行政与法院之间的界限被完全混淆了。我们要把这划分清楚,这样能够使得政府在征收过程中保持一定的中立”。{114}王克稳认为我国集体土地征收涉及的权利人非常复杂,需要理论上的认真梳理,其法律地位也需要立法上的明确规定。{115}

      第五,在土地征收纠纷的解决有权利救济上,也有很多研究成果。应松年、王静认为,整个救济渠道不畅通,基本处于无效运行状态,行政复议、行政诉讼和信访在征地纠纷中没有发挥应该发挥的作用,造成大量征地纠纷演变为持续不断的上访和群体性上访,一部分失地农民在状告无门的情况下,甚至以生命的代价对抗征地的不公平。{116}谭术魁、齐睿也认为中国征地冲突管理的关键在于改革当前农村纠纷解决机制,建议建立农村纠纷监控和甄别机制、健全多元纠纷解决机制和改革信访制度。{117}

      五、集体土地流转的逐步推进

      集体土地流转的问题是近年来土地问题讨论最为热烈的领域,{118}实践中出现的多种探索,与城镇化推进并行,也与政府征地形成对比和反差。集体土地的流转分为集体建设用地(农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地,包括宅基地)的流转问题,和农用地(即承包地)的流转。通过加速新型城镇化进程、户籍制度改革与农村土地制度改革的联动,为有条件的农村居民提供“传统农民身份”退出的自由选择权。在这些地区,有条件的农民可以自愿“双放弃”,即“放弃初始土地承包经营权(含自留地)”和“放弃宅基地使用权”,将其出售给国家(可以由市级政府代理),以获得现代社会保障体系中的社会保障账户。{119}

      集体土地可否流转,能否进入市场。这一问题上一直有不同声音。{120}一些意见认为发展土地市场和土地交易会造成土地过度集中,出现贫富分化,使农民失去生活保障,会造成土地浪费,会危及粮食安全。很多观察和研究都表明,现实中的隐形流转非常普遍,但法律却并没有赋予合理的使用权流转权能。{121}郑振源认为:建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场是推进土地资源配置方式和土地利用方式根本转变的重大战略举措。{122}秋风认为“城市也可以建在乡村的土地上”,像珠三角、长三角,已经出现了大量的城市,只有设立一个比较完整的乡村建设用地使用权,才能谈得上城乡统一的土地市场。所谓统一的土地市场主要是统一建设用地,你必须把乡村的建设用地的使用权很完整地予以规范。{123}曲福田、张曙光和北京天则经济研究所等学者都认为,随着城市化和工业化的发展,农村集体建设用地的资产性质逐渐显现,尤其在经济发达地区,农村集体建设用地使用权以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转大量发生,集体建设用地隐性市场客观存在,与其隐性和非法流转,不如让集体建设用地直接进入市场。{124}农村集体经济组织和农民群众通过农地制度创新,自主进行农地转用,直接参与工业化和城市化过程。这种方式之所以能够实施,一方面是面对巨大的商机和创新激励,农民和集体对这一条款按照自己的理解加以解释和运用,另一方面是地方政府的默认、允许、支持和鼓励。虽然这一方式中有合法和非法两种,一时还很难分清。但却代表着农地制度和政策变迁的方向。{125}高圣平和刘守英对集体建设用地进入市场的现实与法律困境展开研究,认为,农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破,必须从根本上改变土地制度的二元性,实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”;尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款,制定规范集体建设用地进入市场的条文;充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利;改造农村集体所有制,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。{126}宋志红对集体建设用地使用权流转法律制度展开全面分析,不仅对历史、现状进行了细致描述,对必要性和可行性进行论证,提出集体土地所有权的完善是集体建设用提流转的前提,而且对完整的制度设计和相关配套制度的完善都提出了一系列建议。{127}

      对地方集体建设用地流转的试验的评价。“从试验当中提取规范性的政策,这是我们党领导农村改革的重要经验”,也是理论研究服务和应用于实践的重要路径。学界对地方试验集体建设用地流转的情况作了深入调查研究。一些集体建设用地流转是在政府主导下完成的,如,天津的宅基地换房模式。叶剑平和张有会对天津东丽区土地综合整治情况进行了全面介绍和分析。{128}有的则是在村集体经济组织主导下完成的,通过旧村改造、自然村合并,节省出大量农村宅基地。村集体经济组织用这些节省出来的建设用地招商出租,包括房地产开发。还有的则是农民的自发行为,这其中包含两种,一种是城镇辐射型,即城市附近的农民“巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙,参与了土地要素的市场交易,把土地产权变成他们的永久物业,从而使农村融入城镇,耕地转为非农用地,农民变为市民和准市民,告别了原有的生产方式,创造着新的生活方式”。另一种是“乡村自主型,”看上去远离都市大工业的乡村居民,勿须背井离乡,也不必抛弃农业生产,就能加入工业化和市场化进程。{129}刘卫柏等则将我国农村宅基地流转模式总结为村集体经济组织内部转让、外部转让、农户自由转让、地方政府主导转让等几种类型。{130}对于农村土地流转而自发建设为城市的模式,蔡继明等称之为农民自发型城市化,北方代表性的模式是北京的郑各庄自主城市化模式,而南方代表性的模式是江苏张家港永联村自主城市化模式。他们认为农村集体建设用地流转的试点证明城市规划的实施和集体土地产权完全可以相容。但集体土地的功能缺失仍然是当前农民自主城市化面临的主要制度障碍,国有土地和集体建设用地城乡一体化的地权制度,能从根本上解决城乡建设用地长期以来的结构失衡难题。{131}早在上世纪90年代就开始的所谓“以土地为中心的农村工业化模式”即广东南海的城镇化模式引发学界热议。这一模式是在大量外资和外地企业到当地投资设厂的情况下,县、乡两级政府除通过国家征地参与工业化和城市化外,认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下,对土地统一规划,然后以土地或厂房出租给企业使用,从而创造了以集体土地启动工业化的模式。傅晨认为,南海土地股份制“极有可能成为这些地区农地制度选择的普遍模式,并昭示着其他地区农地制度创新的前景”。{132}蒋省三、刘守英提出南海土地股份制可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害,有利于地方工业化,让农民分享工业化进程中的土地级差增值收益。{133}一些研究成果更将南海农村土地股份制视为第二个“小岗村”、国家征地制度改革的第三条路径,发达地区农地制度选择的普遍模式乃至农村改革的第二次飞跃。{134}{135}{136}但是,也有不少学者发现其中存在的问题。周其仁认为,南海股份经济分红微不足道的问题,强调南海实践的重要意义在于正式提出了集体非农建设用地的转让权或者集体非农建设用地合法进入土地市场的问题。{137}一些学者对此模式进行了实地调研,David和Roy发现,南海实行土地股份制的真实目的是农地转用而非农地规模经营,其存在股权不可转让、政策不透明、农民参与不足等问题。{138}刘愿根据实地调查发现,尽管普遍施行土地股份制,南海农村区域发展不平衡特征明显,家庭经营和非公有制企业是农民主要的收入渠道,南海土地股份经济不仅收入渠道单一,而且农民股权收益水平低并遭遇代理人侵害。南海土地股份制的实质是以土地为主的农村资产再集体化,所以,在中国农村强制推行土地股份制可能是得不偿失的不可逆过程。{139}天则经济研究所的研究也认为,南海土地股份制的成功,其关键在于,在置换农民土地经营权的同时,既实现了农户的收益权,又保证了农民的成员权,既没有脱离集体所有制的基本框架和制度内涵,又保障了土地非农化后集体组织成员对土地增值收益的分红权。但是,这一模式强化了社区农民对土地成员权的观念,形成了股权的社区化倾向:即封闭性和福利性,违背了股权的基本属性,为进一步推进股权的资本化、社会化流转带来极为不利的影响。{140}

      2003年以来,成都在城乡统筹目标下进行的土地制度改革可谓成都模式。即,在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时,利用城市化加速的难得机遇,释放级差土地收入的巨大能量,把本来属于农民的财产权利真正还给农民,并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地市场交易,形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。周其仁将其总结为“还权赋能”,认为成都模式,是主动调整土地政策、改革征地制度,适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额,逆转了城乡收入差距扩大的趋势。其改革增加了现存征地制度的弹性,探索在非征地模式下配置土地,以确权为基础,为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。{141}{142}天津的主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”,先解决搬迁农民的安居问题,然后通过土地集约增值的收益发展地区产业,解决农村居民的就业问题,从而将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。{143}江苏昆山的模式也是引起关注和讨论的模式,昆山利用了“复垦土地”——农村非农用地的增量;昆山也没有在全体农民中平分非农土地开发的收益,而仅仅通过村内非农用地的竞标租赁,由出价高者得地,然后自发、自愿组成投资合作组织,并完全承担向外资出租厂房设施的市场风险和收益。{144}昆山有三种农民合作社:富民合作社,农村土地股份合作社,社区股份合作社,入社农户占总农户的1/3,近1/4农户达到了政府提出的“家家有股份”目标。昆山模式也是江浙沪区域的普遍做法。周其仁认为,这些模式“最重要的意义在于突破国家垄断农地转为非农用地市场,打破征地是农地转用的惟一合法途径,为形成与国家征地并行的市场化的农地转用机制准备了条件。”{145}

      城乡建设用地增减挂钩的评价。近年来城乡建设用地增减挂钩的做法在各地风行,即地方政府在国家既定的建设用地指标之外,将城市周边的农业用地改变为建设用地,政府将其土地出让金的一部分用于偏远农村的旧村改造,使分散居住的农村居民集中到新建的楼群,而将节省出来的相应建设用地恢复为耕地。周其仁认为成都市城乡建设用地增减挂钩实现的基础是土地级差地租。蔡继明则认为“现行的增减挂钩,实质上是抽肥补瘦,把本属于拥有区位优势的城市周边土地所有者的土地级差地租部分无偿地转移给偏远地区土地的所有者,另外的大部分则转入政府手中。这显然是违背马克思的级差地租理论的”。在如何改革完善上,蔡继明主张增减挂钩未必一定要以国家征地的方式来实现,政府应当作出城乡统筹的土地规划,建设建设用地指标交易的平台,负责政策引导、信息服务和法律保护,让偏远地区的农村集体建设用地所有者与城市周边的土地所有者对市场将建设用地指标进行交易。{146}刘俊和张一鸣则认为,该制度具有相当的科学合理性,并且在我国当今建设用地短缺和集体土地使用低效的国情下有着重要的意义,不容轻易否定,应找准问题的症结,在技术上对该政策进行完善,包括建立科学的政绩考评体系,阻断地方政府通过增减挂钩制度追逐经济效益,通过土地确权,增加政府违法成本,提高农民话语权,依托载体、媒介,以便土地占补平衡时不触及土地所有权及使用权。{147}周立群等也认为在这个思路下,各地进行了很多探索是有益的,农村土地制度形成了一条从“宅基地换房”、“挂钩”项目到“地票”交易所的演进路径,未来的土地制度方向是集体农地入市转用模式加建设用地指标交易所机制。前一种机制用来解决城市近郊的土地城市化,侧重于区位租的分配。后一种机制用来控制建设用地总量,调节投资周期,解决城市远郊农村建设用地的闲置问题,侧重于指标费(管制租)的分配。{148}宋志红通过实地调研发现,重庆地票交易作为增减挂钩政策的延伸和创新,开辟了实现农村土地资产价值、城市反哺农村的新途径,具有重大的理论创新意义和较强的实践价值。但同时,这一制度在运行中也凸显出一些急待研究解决的问题,如地票交易的理论基础尚未厘清、运行机制有待改进优化,包括交易流程中的农民地位问题、交易方式和价格操控问题、地票落地的法律困境、地票持有人的权益问题和收益分配机制等,认为地票交易可能会带来经济发展的马太效应,并阻碍城乡统筹战略的实施。进而建议应当作好规划、预留农村发展用地,避免地票交易带来的马太效应;增减挂钩和地票交易都不应也无法取代农村建设用地流转这一根本改革方向,应当推行集体建设用地流转。{149}

      “土地换社保”的质疑和讨论。曲福田和田光明的研究指出,两种农村土地承包经营权的流转或者说农村承包地产权改革的方式。一种是在以苏州为代表的经济发达地区。苏州农村承包地较少,早在2001年开始就推行集中耕种,兼业农户将承包地经营权交回集体,并获得一定土地收益。到2008年之后,基本形成一种放弃承包地承包经营权获得失地农民保障的基本做法,也有经营权换股权的方式。由于苏州农村居民的非农就业比例较高,农民放弃承包地后并不影响正常的收入来源,同时还获得着大量的集体资产的股份分红,因而社保换承包地产权的方式反而推进了农民就地市民化的进程。另一种是在成都为代表的欠发达地区,农民非农就业比重较低,农民放弃承包地后收入来源及就业存在问题。因此成都的做法有所不同,首先还是明晰产权,保障其拥有的财产权益,在自愿和自身条件允许的情况下才会允许农民放弃承包地获得社会保障。{150}也正因为像成都这样的情况大量存在,不少学者认为,在土地仍然是农民生存保障的重要依托,土地的生存保障功能没有减轻的情况下,土地流转存在风险。比如迟福林认为,“现实的问题不在于流转不流转,而在于土地流转以后有没有办法保障农民的基本公共服务。在土地承担基本社会保障功能的前提下,土地成为农民安家立命的基本保障。如果基本公共服务供给短缺的问题不解决,农村土地的流转很有可能严重违背农民的意愿”。也就是说,“土地换社保”不能作为一种制度安排。在农村基本公共服务供给严重不到位的情况下,农地大规模流转的社会风险很大。{151}郑雄飞则从社会学角度解读“土地换社保”问题,认为二者的契合点是保护和发展人权,异质点在于资源属性的不完全同质和权利口径与责任主体的不同。进而对社保进行了分解,认为基本保障,如社会救助请求权、基本国民福利请求权和社会保险中的管理运行费或国民年金等,是农民基于其自身存在和公民权所拥有的天然权利,不可交换,“如果不加区分,通过地上权利束来置换基本社会保障待遇,无疑是对农民权利(包括公民权和村民权)的伤害”,不能混淆“补偿”和“保障”以逃避政府的责任;但补充保障,包括补充保险和补充福利可以换,能够利用地上权利及其资产收益来添置非基本保障利益,在农民自愿的前提下,利用耕地保护基金参加补充保障是值得提倡的。{152}黄小虎指出,农民是否愿意让渡承包经营权,有两个前提条件,一是脱离农业、农村,在城市里有稳定的非农就业和稳定的生活居住;二是享有基本的医疗、养老等社会保障。否则,农民就不愿彻底放弃土地(包括承包地和宅基地),因为那是他最后的退路和保障。{153}李忠斌、饶胤对贵州省黔南布依族苗族自治州的农村土地流转情况进行调查研究也验证了这一点。{154}

      农地流转的条件。学界指出,农地流转应当是自然而然的过程,是在坚持土地集体所有制前提下的自愿流转。陈锡文认为,在土地流转过程中,要坚持三个“不得”:不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会,有更高的收入,有更可靠的保障,他会自愿离开土地,这是一个自然的过程。{155}杨继瑞认为,在土地承包经营权市场化流转的过程中,政府及相关主体不仅要尊重农民的意愿和选择,而且要进一步细化农地合理流转的相应调控措施,避免出现“新失地农民”的社会风险,要防范土地承包经营权市场化流转后的农民失利、失地、失业与失所风险。此外,还存在一些不能回避的现实问题,诸如土地承包经营权流转的年期问题、土地承包经营权价格形成机制问题、集体土地所有权的实现问题、土地承包经营权流转后的风险问题。为了卓有成效地推进土地承包经营权的市场化流转,必须有针对性地探索并建立相应的制度安排,比如,“传统农民身份”的退出制度与“职业化农民”的进入制度。{156}也有学者从来法律角度进行分析,周建春认为,法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确规定,难以进行土地登记。流转后的集体建设用地权利不充分,土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现。{157}韩松认为应当将资本下乡和合作社限定在为农民和农业生产服务的领域内,防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产;采取严格的问责制度和严厉的责任追究制;允许集体建设用地使用权直接入市,改革城乡建设用地挂钩的政策,建立耕地复垦和耕地保护补偿制度。{158}迟福林进一步认为,现阶段农村土地流转不应仅仅以不改变集体土地性质、不改变土地用途为前提,更重要的是要以推进城乡基本公共服务均等化为前提条件。{159}

      影响到农地流转的意愿和可能的因素。钱忠好认为,大量相关实证研究表明,产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿。{160}陈锡文也认为,“只有产权清晰稳定,流转市场才能健康发育。这些年为什么流转市场发育不起来?很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。”{161}以天则经济研究所的观点为代表的很多学者认为,农地政策变化的方向基本上正确,是向着地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向迈进的,主要是加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护,并使之逐步变成一种可以主张的法定权利,农民对于农村集体和国家工作人员侵犯土地承包权而受到的损害能够得到法律救济和补偿。{162}产权明晰既是为了促进农地流转,也是为了保障农民出于自愿而流转土地,从而既促进了土地集约使用,也更加有利于耕地保护。因此,杨继瑞在探讨了大量流转的注意事项之外,指出“许多国家的经验证明,只要有完善的配套制度,特别是有公正的法制环境、有效的社会保障制度和医疗保险制度等公共产品与公共服务供应制度,农民才不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意彻底转出承包土地”。{163}

      除了产权制度、社会保障等,在当前中国还有更为复杂的情况,比如家庭内部的分工和农户兼业化,比如农村稳定的因素等等,都对农地流转产生影响。钱忠好的研究表明,当非农就业机会出现后,农户是否流转土地及其家庭经营特征取决于家庭拥有的初始土地资源、家庭劳动者的劳动能力、农业与非农业的综合比较利益等。中国农村土地低流转率、农户兼业化是农户基于家庭收益最大化理性决策的必然结果。结果可能是:尽管存在家庭成员的非农就业,但并不发生土地流转,农户经营兼业化。在当今中国,由于农户, 人均及户均土地资源有限、农户有着足够的农业劳动能力、农业经营有着相对较高的综合比较利益等,基于家庭收益最大化的考虑,农户决策的结果是:部分家庭成员非农就业,家庭成员内部分工,农户经营兼业化。这也是多年来尽管政府一直提倡农业规模经营,却迟迟未能实现预期政策目标的原因之所在。{164}{165}陈柏峰教授的研究从基层稳定的角度探讨了土地合作社的弊端,他分析认为:土地合作社是一个倒逼中农破产的市场机制。“可以说,中农破产,意味着党和国家在农村的稳定基础被抽空。在农村社会高度流动、农民群体及其利益高度分化的情况下,没有了中农,农村社会缺乏主导阶层,基层政府与农民就缺乏连接点,党和国家在农村最稳定的基础瓦解。”因此,他提出土地资本化应当符合集体所有制的性质,应当将利润为土地权利人公平享有,应当在集体成员身份没有实质改变的情况下,不使集体成员失去集体土地的基本保障。{166}吴晓燕也认为,农村土地承包经营权流转对村庄治理的内容、能力、方向等都形成了冲击,并促动村庄治理模式的改变,包括由管理转向服务、由汲取转向给予、由被动转向主动、由分配转向契约,需要建立基层社会治理新机制。{167}

      土地流转与农村公共服务的关系。学者从不同的角度作了阐释,观点基本是一致的。周天勇等研究表明,农民不放弃农地,而是交给亲友耕种,对集地流转是存在后顾之忧的,如果要使农民愿意将集体流转,必须解决生存保障。{168}迟福林认为,城乡统筹与土地是否作为农民的生存保障有着直接关系,将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障,限制了农民的选择,也限制了土地作为生产要素流动的功能,降低了土地资源配置的效率,降低了农民的消费预期,这一制度安排强化了城乡二元制度结构。新阶段统筹城乡发展的实质在于承认和保障农民的基本生存权和公平发展权,应当实现城乡基本公共服务均等化继续,从而弱化和尽快剥离农村土地的社会保障功能。{169}杨继瑞认为,土地承包经营权流转的年期问题、土地承包经营权价格形成机制问题、集体土地所有权的实现问题、土地承包经营权流转后的风险问题等不能回避,应当建立“传统农民身份”的退出制度与“职业化农民”的进入制度。{170}

      农村集体流转的时机和条件。对此学者有不同意见。冯开文不认为土地聚集的新制度代表着农村土地制度创新的主流,土地制度应该按照既有的路径稳步前进,继续在家庭承包责任制基础上,农民自愿、自主、渐进、渐变的道路。未来的宅基地使用权流转,也应在农民自愿基础上,通过组建股份合作社等形式,自主地进行各项流转和增收。借此聚集力量,直到合作社能够自行建筑住房,自主完成集中居住或者进城居住等。{171}迟福林认为,在农村基本公共服务尚不到位的情况下,农村土地大规模流转的条件总体上说还不成熟。主张现阶段更重要的是要以推进城乡基本公共服务均等化为前提条件。实现城乡基本公共服务均等化是农村土地制度改革的关键因素,要将实现充分而有保障的土地使用权要与实现城乡基本公共服务均等化相结合。{172}张伟丽等则从多角度分析,也认为近期能够实施农村土地流转并兼顾社会、法律、政治、经济等各方面情况的理论和政策仍然不足。{173}蔡继明以重庆市和成都市农村集体建设用地流转的实践为样本展开分析,认为我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题:在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价;土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号;尽快修订与土地相关的法律法规;国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法。{174}

      宅基地和小产权房问题。农村集体建设用地流转中目前突出的问题是宅基地问题。我国农村形成了“一户一宅、禁止交易”、“无偿、无期限、无流动”的农村宅基地使用制度。由于农村宅基地使用权的流动限制和产权功能的弱化,低效闲置问题非常严重。当前城乡统筹进程中,农村宅基地通过“置换、挂钩”等方式进行空间置换,事实上变相的流转起来,村民在宅基地上建房,将其出租或者“出售”,即所谓小产权房。据国土资源部统计,在经济发达地区特别是城乡结合部,农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象,形成了自发的隐形市场,流转的宅基地占比在10%至40%之间。{175}虽然根据目前的法律法规,小产权房由于宅基地不可流转存在合法性的质疑,但是,从统计数据来讲,小产权房无疑规模庞大,不可小视。对其如何处理,影响重大。学界也对此作了深入研究。张新宝、诸培新、曲福田、孙卫东、等不少学者从多个角度出发,探讨农村宅基地流转制度建立的合理性与必要性。{176}张新宝等认为,农村宅基地流转在现实生活中已大量发生,屡禁不止,有其客观必然性和合理性,是农民、城里人、开发商和地方政府都能从中获得利益的事情。但缺少相应的法律政策支持,应当面对现实,放开、搞活、规范,因地制宜地推进农村宅基地流转,包括法律制度设计应允许农村宅基地入市流转,政策层面应允许宅基地流转形式多样化,操作层面应有严格的管理办法和措施。{177}国务院发展研究中心课题组认为,解决中国土地改革中出现问题的关键在于土地权利。应加强农民对农村土地的权利,消除农民在法律和经济上的弱势地位。加强农民对宅基地的权利,通过完善农村宅基地的法律与政策框架,规范农村宅基地转让的条件、程序、利益分配及产权。{178}陈小君、蒋省三指出,应在立法模式的选择、用途的法律管制、农民的无偿取得以及附条件退出机制等方面完善现行法律规定。{179}韩松也认为,应当完善关于农民房屋转让的规定,允许房屋所有人与本集体共同对房屋和宅基作出处分,包括向城市人出卖房屋和宅基地,由集体取得建设用地(宅基地)的出让价值,由房屋所有人取得房屋的市场交换价值。{180}长子中提出的完善建议,包括对要求进城落户农民放弃宅基地的政策作修正;宅基地无论如何处置,都坚持依法、自愿、有偿的原则;建立农民房屋财产和宅基地使用权登记制度;建立宅基地使用权流转制度;建立宅基地有偿退出机制;建立规范的农村房屋抵押制度;建立合理的宅基地增值收益分配机制;保障农民对宅基地整理节约出的建设用地享有一定收益权;完善退出宅基地农民的社会保障、就业机制。{181}

      六、其他重要问题

      土地财政。土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动和利益分配关系,包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获取收益,直接或间接增加财政支出能力的行为。城镇化中的土地问题如何化解,离不开对土地财政的探讨,学界对此有大量研究成果。土地财政主要包括四个方面,一是出让土地获取高额的土地出让收入,这是地方政府财政预算外收入最主要的来源,是对地方政府财政收入的重要补充。二是由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,成为地方财政预算内的支柱性收入。三是通过低价出让工业用地招商引资,并以此带动当地经济发展。四是土地抵押融资,进一步助推土地财政不断膨胀。{182}刘守英和蒋省三认为发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入,成为名副其实的“土地财政”;追求土地收益最大化及以土地抵押融资是政府储备土地的真实宗旨;新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑,而银行贷款又是通过土地撬动,土地经营存在诸多风险,继而提出保持健康城市化、谨防土地经营风险的建议。{183}谢安忆以实证的方法对2001—2009年中国土地财政与经济增长的实际关系进行研究,结果表明,中国的土地财政与经济增长存在较显著的相关关系,但也引发很多问题。{184}樊继达认为,分税制造成地方政府财力与事权非匹配、横向地方政府竞争驱动、公共需求扩张带来的服务支出压力、地方政府的寻租逐利主义等原因造成土地财政,土地财政对中国的影响是全方位、多方面的,土地财政的优点体现在增加地方政府可支配财力、地方形成“经营城市+招商引资”双轮驱动发展模式,既助推城市化、工业化进程,但是也成为阻挡发展方式转变的“高墙”,衍生巨大财政金融风险,失地农民问题凸显,部分群体难以共享发展成果,成为当前各种矛盾的集中所在。而治理土地财政必须跳出土地之外,通过推进公共经济体制改革,建立公共经济治理框架破解这一难题。{185}贾康和刘微认为“土地财政”这一带有贬义的词汇有失偏颇,明确提出政府依靠土地优化资源配置,把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段,本身并无问题。有问题的是由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位,“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离、基本格局中主要构成因素畸重畸轻等问题。因此,应当从制度建设入手,以地方税制度建设和地方阳光融资机制建设优化地方公共收入结构,完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换,构建以保有环节税收为支柱的合理、规范和可持续的“土地生财”机制。{186}龙开胜在阐述土地财政构成的基础上,分析土地出让金和土地税这两类土地财政收入对土地违法的影响,从土地财政改革的角度提出土地违法治理政策调整的思路。{187}

      土地管理。胡存智认为,在推进城镇化的进程中,我国国土开发空间约束更加凸显,土地的供需矛盾不断加剧。只有切实转变土地利用与管理方式,提高土地利用率,走节约集约用地之路,才能满足城镇化进程中各方面的用地需求。{188}周天勇认为政府在对土地进行管制中,既存在政府管制过度,也存在着政府土地管理失效。管制过度体现在征地审批权力的高度集中和涉地行政管理部门较多,如此高度集中的管理体制制约了土地资源的优化配置。管理失效体现各种违法用地现象法不责众,不了了之,土地审批腐败久治不绝等。政府目前高度集中和僵化的土地制度供给,制约了土地资源的优化配置,加大了交易成本。{189}程雪阳认为目前土地之难题不仅在于土地财政,现行土地管理制度本身的缺陷对上述问题的出现和恶化负有同等重要的责任,并从“中央—地方”和“城市化—耕地保护”这两个视角来总结过去30年间中国土地管理的经验和教训。{190}

      刘丽认为对国外国有土地管理的情况进行研究,认为成熟市场经济国家管理国有土地的经验主要包括制定专门的国有土地管理法律;制定国有土地管理的长期战略与短期计划;选择合理的国有土地经营管理方式;确定适当的国有土地资产收益方式;合理厘定国有土地管理职能与业务。主张尽快开展相关研究,明确国有土地代理人制度,收回由地方政府长期侵占的国有土地代理人权力地方政府对国有土地的权力应该被限定为行政管理权。{191}刘俊等通过对垫江县白家乡湖滨村在项目实施上的调查研究和实践,发现农民联户实施模式通过对纳入土地整理项目备选库的项目依条件进行筛选,选出基本符合条件的项目优先实施,在一定范围和程度上保障了土地整理的健康有序的发展,是对统筹城乡发展的现实体现。但目前农民联户实施模式还存在较多困难应当让农民在选址阶段、规划设计阶段、实施阶段、验收阶段和后期管理阶段的全面参与。{192}汪晖和陶然明确提出存在一个可作为诱致性制度变迁典型案例的土地发展权转移和交易的“浙江模式”,认为浙江土地发展权跨区交易中,县、市政府作为交易主体对土地发展权“权利束”的3个互补性要素分立地实现了市场化交易,在满足我国计划用地管理模式中“土地利用指标”、“基本农田保护”和“占补平衡”3个约束条件的前提下,不仅实现了建设用地资源利用的跨区域有效配置,也同时为省内欠发达地区补充了非常宝贵的财政资源,主张在全国范围内推广“土地发展权转移和交易”的浙江模式。{193}还有学者对闲置土地收回{194}、土地管理体制的变革路径{195}、中央政府和地方政府在土地管理中的博弈{196}等问题展开了探讨。

      土地储备。各地在围绕土地财政做文章的过程中,大多通过土地储备中心对土地的征收和释放进行调控,实践中运行模式有三种:以上海为代表的市场主导型运作模式,以杭州为代表的政府主导型运作模式,以武汉为代表的政府主导与市场调节相结合的模式。{197}尽管不少地方也通过了地方性法规对土地储备中心的法律地位予以明确,土地储备中心可以将集体土地征收,但是由于缺乏公共利益前提条件的限制,在项目尚不存在的情况下征收的土地按照土地原有用途也就是农业用途进行补偿,而在招拍挂土地使用权后的土地用途多转为收益更高的商业用途。土地储备中心成为政府垄断土地一级市场的蓄水池、中转站。王媛、贾生华将地方政府假定为一个垄断的开发商,从实物期权理论的视角来研究地方政府土地供应决策,采用杭州市的243宗地块样本,考察了土地供应时机的影响因素,发现市场不确定性提高1个标准差将使得土地供应的可能性降低42%,验证了地方政府供地行为符合实物期权规律,证明了中国城市土地储备制度使得地方政府可以通过决定土地供应时机而对土地市场施加影响。{198}北京天则经济研究所认为,土地储备是通过对存量建设用地的收购和收回来获取土地,以备建设之需,其增减变化必须严格限定于存量土地,而不应当征收集体土地。因此建议通过有关政策和法规对土地储备宗旨和目的、储备范围、机构设置、法人地位、储备贷款、抵押方式等做出相应规定。{199}崔建远对土地储备的法律依据进行了梳理,认为这一制度第一,改变了我国土地征收和供应的结构,完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。第二,使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算,割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系,可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩,有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发,更好地实施土地规划。第三,不仅具备调控土地供给的作用,也具备调控土地需求的功能,增强了政府对土地市场的调控能力。第四,土地储备制度激活了存量土地的利用价值,实现土地的再开发和再利用,促进土地资源的优化配置,提高土地的利用效率。第五,促进土地保值、增值,加强土地资产管理。第六,有助于防范和化解金融风险。{200}王小映则认为土地收购储备也面临诸多问题:首先,政府对划拨土地使用者的土地补偿费用标准过低,则势必侵害被收购者的利益,造成划拨土地市场化秩序的混乱其次,面临公共选择难题,土地利用规划本身并没有提供人们真实地表达公共物品需求的渠道,也不能自动地调节各种公共物品供给的最优规模和成本,而且不意味着一定能够按照效率原则和公正原则加以执行;再次,城镇土地收购储备中地方政府目标发生偏离,很难保证地方政府按照公共利益最大化而不是土地收益最大化的原则来行使土地收购储备权力;第四,面临抵押融资与风险控制的问题。因此,建议应当统筹协调利益关系,维护土地市场化秩序的公平、公正;完善专门法律法规和操作性规范,严格规范政府行为;制定土地收购储备用地目录,限定其适用范围和条件;完善相关公共选择机制和监督机制,使土地收购储备更好地服务于公共利益;完善土地登记和地价评估体系,建立自我约束的风险管理机制。{201}杨璐璐以文献综述的形式对我国土地供应制度作了全面的资料汇总和分析,认为目前此方面的研究尚未形成主流,文献也显庞杂、学者分歧较多。在土地供给方式上无偿划拨和有偿出让并存,对于两种供给方式,学术界普遍认为有偿使用制度更优。{202}在供给渠道上土地储备和直接流转并存。在供给标准上,对不同的供应对象和不同土地来源的供应等方面存在双重标准。主张应当认识到土地的供给方式多样化不是主要问题,而关键是认识到土地供给既是政府为主导的土地“供给”,又是市场供需概念下的“供给”,核心问题是发挥政府宏观把握,整体协调与市场配置资源各自的优势极其二者之间的最优配合。{203}

      土地规划。城镇化进程与土地规划息息相关,通过规划把握城镇化的方向、控制城镇化的速度,调整城镇化的偏差,是很多国家的经验做法。{204}郑振源认为,市场经济型的规划主要是发现多元的土地使用者在土地利用上的矛盾和冲突(土地利用问题);在协调各方利益和科学预测的基础上,确定符合公共利益的土地利用方向(规划目标和指标);制定弥补市场失灵、实现规划目标的引导、激励和约束的政策措施(实施规划的政策措施)。主张土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划,不是保护耕地的专项规划,要满足社会经济各方面的要求,要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划目标。{205}张千帆也认为,城市化涉及的实质问题是合理的城乡规划与政府审批,而当前中国各地的城乡规划严重缺乏民主参与并带有极大的随意性。要保证规划与审批的合理性,必须通过民主立法和参与程序保障政府规划权的行使符合多数民意,并通过适当的司法审查机制保证规划目的与程序的合法性。{206}高平、蔡玉梅对国际土地利用规划模式,即日本模式(与国土规划并行)、英国模式(隶属城乡规划)、美国模式(与区域规划交织)、德国模式(隶属空间规划)展开比较研究,认为土地利用模式受到经济体制、行政体制、经济发展阶段和资源禀赋的影响,应当建立适合我国国情的土地利用模式。{207}程雪阳对荷兰的分区规划作了详细介绍,荷兰规划程序设计复杂、但效果很好,受到广泛好评,其以市场经济为基础,以规划管制为手段,强调公共参与,尊重司法和规划师队伍的独立、专业和权威性,来进行土地和房屋管理的模式应当引起重视。{208}

      田莉以新制度经济学的产权分析视角,对控制性详细规划的本质——土地发展权进行了解析,指出控规是土地利益分配的重要工具,并提出转型期我国控规改进的思路,应是尊重土地发展权基础上的市场化,不仅要改变目前视控规成果为“终极蓝图”的做法,引进动态的“过程规划”,而且要注重建立和控规配套的政策体系,强调规划的实施和可操作性。{209}叶剑平也对政府主导型和农民自发型城市化的优劣进行比较,提供了德国巴伐利亚32年城市化的样本,认为其最关键的经验就是通过统一、公开、权威的空间发展规划,有效的公共治理与市场配合,大力倾斜的财政转移支付、交通、教育的投入,逐步实现城乡公共服务的均等化,也就是以公平效率为原则,城乡居民生活条件等值化为导向,引导公共投入和土地配置。{209}

    【作者简介】
    王静,国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学部副教授、法学博士,研究方向:土地法与行政法。
    【注释】
    郑振源(2010)指出,涨价归公理论,马克思、恩格斯都批判过。“恩格斯怎么批判呢?说取消区位地租,就等于取消地产。马克思也批评过。分配问题不是按照公平不公平来定的,而是按照生产方式定的。”
    秦晖、党国英、叶健民、陈小君、张善贵、李昌平、李非、赵灵敏:《土地流转面面观》,《南风窗》2009年第8期。有关著作主要有张钧:《农村土地流转法律问题研究》,法律出版社2012年版。郑雄飞:《中国农村“土地换保障”的实践反思与理性建构》,上海三联出版社2012年版。 杨劲:《农村土地资本化:基于资本、产权制度视角的研究》,广东人民出版社2011年版。郭贯成:《集体土地产权流转及其市场体系研究》,中国大地出版社2011年版。王忠林:《中国农村集体土地流转制度研究》,中国海洋大学出版社2011年版。朱重庆等:《中国农村土地流转的关键问题》,中国农业出版社2011年版。蒋晓玲等:《农村土地使用权流转法律问题研究》,法律出版社2011年版。 戴伟娟:《城市化进程中农村土地流转问题研究》,上海社会科学院出版社2011年版。徐勇等:《土地流转与乡村治理》,社会科学文献出版社2010年版。杨秋生:《土地赋能,创造村庄发展新空间》,中国农业出版社2010年版。胡亦琴:《农村土地市场化进程中的政府规制研究》,经济管理出版社2009年版。董栓成:《中国农村土地制度改革路径优化》, 社会科学文献出版社2008年版。唐文金:《农户土地流转意愿与行为研究》,中国经济出版社2008年版。王克强等:《城市郊区集体土地价格形成机制与利益分配研究》,上海人民出版社2007年版。
    苏州和成都两地做法不一,在作者看来是因为两地经济条件和发展阶段不同。“苏州的宅基地产权置换中更多的是偏重于以户籍为标准进行的置换和补偿。原因在于,如果苏州以确权的方式对农户宅基地使用权、房屋所有权进行界定,那么在之后的资源盘活以及政府进行空间格局的宏观调控时,交易成本将变得非常的高昂。一方面苏州的农房建筑大部分为楼房,造价成本较高;另一方面,随着城市化进一步蔓延,今后要进行置换就会是更加高额的土地补偿费用,政府将无法进行资源的空间配置和调整。而成都的经济发展阶段不存在以上的问题,因为成都的产权界定与今后的产权交易完全可以进行调整和控制。相反,成都的产权界定为农村的生活改善积累了资金”。
    “农村基本公共服务供给严重短缺,由此明显增强了农村居民的预防性储蓄的倾向。在这种情况下,农村土地的社会保障功能实际上是在强化,而不是弱化,土地成为广大农民安家立命的基本保障。因此,土地流转面临着一定的经济社会风险,即失地农民不仅有一个中长期的经济风险,而且面临着失去社会保障的社会风险”。参见:迟福林(2009)。
    学者的调查发现近年来民族地区呈现出土地流转规模加大、形式多样、范围不断拓宽等新特点,但在土地流转过程中存在产权不明晰、流转行为不规范、机制不健全、条件落后企业不愿投资等日益突出的问题。目前我国农地流转的最大影响因素是供给和需求双双不足。农民进城和转移就业空间小,农村富裕劳动力难以稳定转移。土地的双重功能,使农民不敢轻易放弃土地。可参见:李忠斌、饶胤(2011)。
    商春荣,叶兰对广东、湖南两省9个村入户调查,也发现在落实了土地承包权长期化的村中,离土地进行最后调整时间越远,无地农民数量和有无地人口的农户数量越多,农民的土地调整意愿下降,农民越不愿意动地。无地农民的存在不是农户转入和转出土地的主要影响因素,在无地情况下,无地农民并非通过土地流转市场租入土地获得土地使用权,而是外出打工。参见:商春荣、叶兰(2013)。
    “农民将土地加入合作社,要获取高额租金和分红,这些土地规模经营要获取利润,就必须从事高效农业,而高效农业又不可能非常广泛,因此通过将土地资本化后转让给从事高效农业的公司或种田大户,从而致富的合作社就不可能很多。……一旦土地合作社无法按期履约还款,土地就将‘易主’,土地合作社可能无法继续维系,被抵押土地的农民的权益甚至生计等都存在问题,这会导致农民失地隐患,引发不安定因素。”参见:陈柏峰(2011)。
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