城镇化中土地制度改革的未来走向(上)
——中国近10年研究成果综述
2013/9/22 14:36:56  点击率[639]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《甘肃行政学院学报》2013年第4期
    【写作时间】2013年
    【中文摘要】本文以十年来发表和出版的论文、报告和著作为基础,对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨,将有关讨论分为城镇化背景下的土地制度土地制度的总体评价、土地产权制度改革的争议、土地征收制度的困局与破解、集体土地流转的逐步推进与其他重要问题等六大主题分别予以概述,试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议,希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。
    【中文关键字】城镇化;中国土地制度改革;土地产权制度;土地征收制度;集体土地流转
    【全文】

      正如2012年12月中央经济工作会议提出的,2013年经济工作的主要任务是积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。“城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在”。2013年7月9日,国务院总理李克强在广西再次发表重要讲话,要推进以人为核心的新型城镇化。城镇化是目前和未来中国发展的引擎和动力所在,城镇化有两大核心问题,一是土地的城镇化,二是人口的城镇化,这两大要素的城镇化对中国经济乃至政治、社会正在产生深远影响。新型城镇化强调以人为核心的城镇化,而土地制度的改革走向对城镇化之影响却依然巨大。近10年来围绕城镇化与土地制度改革形成了多学科、多主题,数量客观、内容丰富的研究成果。以土地和城镇化(或城市化)为主题关键词检索,根据国家图书馆的统计显示,10年来出版著作近40本,其中有一些是针对地方实践的探讨;有上百本著作涉及土地问题,虽然在书名中没有出现城镇化(或城市化),但是主题和具体内容与城镇化紧密联系。根据中国知网(CNKI)的数据,10年来发表与此主题相关的论文600余篇。 {1}本文以10年来发表和出版的论文、报告和著作为基础,对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨,将有关讨论分为6大主题分别予以概述,试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议,希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。

      一、城镇化背景下的土地制度

      城镇化与土地制度的关系,是互相影响的关系,一方面,城镇化是土地制度变迁的背景和动力所在,目前中国众多与土地有关的现象、问题和困局,都是发生在城镇化的背景之下,我们无法脱离城镇化的背景单纯地讨论土地的问题,城镇化也是很多土地问题产生的原因,对土地制度的变革也起着推动作用;另一方面,土地是城镇化的关键要素之一,土地制度能否适应现实需要,相当程度上决定着城镇化的健康发展,决定着城镇化是真城镇化,还是伪城镇化或半城镇化,从这个意义上讲,土地制度有可能是城镇化的障碍,却也蕴含着因制度变革给城镇化带来的新能量和机遇。20年来,大量研究成果之所以密切关注城镇化与土地的问题,源于二者的不能匹配。从已经完成的城市化情况看,来自发改委的数据显示,1980年,中国城市建成区的总规模大约是5000平方公里。到了2010年,城市建成区总规模已经扩大到46000平方公里,城市建成区总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径,1980年是1亿9千多万人,2010年是6亿7千多万人,城市人口大约增加了2.5倍。也就是说,土地城镇化速度比人口城镇化速度快1倍。而此数据背后的原因是,进入城市的大量人口,并没有成为真正的城市人口。{2}

      土地城镇化速度过快,与城市未能有效吸纳农民工有关,没有使得农民工真正转换为城市人口有关,也与土地制度自身的诸多问题有关。对此,学者从不同角度给出评价。周其仁认为,“近年城市化的加速,恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况下发生的……城市化加速伴随着利益冲突的加剧,提出了一个重大的两难性问题:不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化,还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突?”{3}陆学艺认为,实现城乡一体化必须进行必要的社会体制改革,着力改革户籍制度、土地制度、财政体制。{4}陈锡文也认为,“目前的城镇化推进的路径和方式难以持续”,中国城镇化率的快速增长,依靠低成本的强力推进,包括土地和劳动力的低成本。{5}郑风田认为,新型城镇化应该打破目前的垄断征地政策,实现农村、城市土地“同地、同权、同利”,建立土地交易机制,使农民分享城市化中的土地增值收益,使进城农民获得创业资本。{6}周天勇认为,城市化是一种节约土地的再分配过程。城市化必然涉及土地资源的再分配,并且是一种节约土地的再分配。然而土地资源的有效再分配需要土地供给体制机制的创新和改革。{7}{8}秋风认为,中国城市化存在着伪城市化和半城市化的问题,“要解决这个问题,最大的制度瓶颈就是土地制度问题”。{9}

      张千帆认为,解决中国问题应当坚持政府干预最小原则,“最突出的问题是城市化,在我们中国就变成了政府要征地”。{10}曲福田、田光明认为“城乡统筹的关键是让资源在城乡之间自由流动……土地是农民最主要的财产,土地产权制度也是农村的基础制度,在我国进入新的发展阶段,特别是在城乡统筹发展阶段,原有的土地产权制度安排已不适应当前的发展需求,迫切需要进行改革创新”。{11}刘松山则从法律角度认为,强征农民房屋和土地,将农民由农村赶到政府人为打造的城镇,大规模搞所谓工业化、城镇化,不是实现宪法序言提出的农业现代化的手段,损害和动摇了宪法确立的农村土地集体所有制地位以及农村统分结合的双层经营体制,侵犯了农民的土地承包经营权和宅基地用益物权等法定权利。{12}

      正如黄小虎教授所言,“农民工”好比一根扁担,一头挑着城市化,一头挑着农业现代化。{13}城镇化问题其实也是两个头,一头是城镇的增加,人口和土地的城镇化,另一头是农村的发展,既包括农业的现代化,也包括农民的生活水平提高。中共十七届三中全会的决定中写到:“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。”因此,对城镇化的研究既有对新建设城镇的关注,也必须有对农村现有问题的关注。“三农”问题的解决是城镇化的基础,蔡继明认为,解决“三农”问题的根本途径一方面是加快城市化进程,另一方面要加快土地流转,在鼓励农村剩余劳动力向城市转移的同时,促使农村土地的相对集中。舍此的一切努力都必然是治标不治本。{14}无论从任何一个角度讨论城镇化,都无法绕开土地制度的问题和改革。

      本综述主要从以下几个方面关注城镇化中的土地问题:第一,城乡二元体系下的土地制度的总体评价和改革方向;第二,农村土地作为农民最主要的财产,兼负生产资料和生存保障功能,土地产权制度有待完善;第三,政府征收集体土地的利弊需要全面评析,农村土地征收制度亟待改革;第四,农村建设用地不能直接进入流通领域,与国有建设用地地位不平等,集体建设用地流转制度有待逐步推进;第五,现有土地管理体制和方法不能适应现实需要,有待完善。需要特别说明的是,关于城镇化和土地问题的研究是近10年来研究作为活跃的领域之一,形成了规模蔚为可观的成果,不少研究成果针对城镇化中的土地问题的某一方面进行了深入分析和周密论证,有一些研究成果是综合性、系统性地对土地问题展开了全面分析,如北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的《城市化背景下土地产权的实施和保护》研究报告、周其仁的《城乡中国》的系列文章{15}和《土地制度改革与转变发展方式》(国务院发展研究中心研究丛书)、党国英的《关于土地制度改革若干难题的讨论》、曲福田的《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》、张千帆《城市化进程中的农民土地权利保障》、蒋省三、刘守英、李青的《中国土地政策改革:政策演进与地方实施》、贺雪峰的《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》等专著,以及对地方试点实验分析总结的成果,如叶剑平、张有会《一样的土地,不一样的生活——从天津市东丽区土地综合整治的实践看中国城镇化》,还有盛洪、沈开举总主编的《土地制度研究》丛书等等。本综述所介绍观点只是部分成果,所引用观点有些是某位学者的独到见解,也有些是众家已达成共识的观点,虽尽笔者所能,但囿于视野和精力所限,一定是挂一漏万,特别希望得到前辈和同仁的批评指正,使其更加丰富完整。

      二、土地制度的总体评价

      对我国土地制度的总体特征的评价,北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的判断具有代表性,即,“中国的土地政策的特征非常明显,这就是土地转用的国家垄断和政府管制,集体土地和国有土地、农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系”。土地政策有三根支柱:一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制,二是地方政府以各种方式加速农地征收和过度扩张城市,三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。{16}我国一直称实行的是世界上最严格的土地管理制度,土地管理之严,通过《土地管理法》所体现的主要是控制农业用地向非农业用地的转化,也就是土地用途的转化,目标是保护耕地。从原理上来讲,土地用途的管制应当是土地管理法最重要的内容之一,但是我国的《土地管理法》和实施条例以及一系列的规章和规范性

      文件对包括土地用途管制在内的土地管理的定位和方法,主要是纵向的审批制度,其中最核心的是控制建设用地。{17}北京天则经济研究所认为,“加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题,只能在错误的道路上越陷越深”。{18}

      财政部、国务院发展研究中心和世界银行《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》研究报告认为,在未来20年,中国土地政策的改革对整个经济改革的成功至关重要。{19}郑振源指出,过去保护耕地和控制建设用地的战略思路,应该改成节约利用土地,改变土地利用方式,集约利用土地,三保——保发展、保资源、保环境。{20}北京天则经济研究所认为,改革的方向是:放松政府土地管制,发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下,打破对农地转用的国家垄断,改变政府对集体土地的用途管制,发展集体建设用地的流转和交易。{21}

      沈开举指出,问题的关键是我们没有采取真正意义上的规划管制,而“从目前世界上许多国家的通行做法来说,不管是集体土地、私人土地还是国有土地,必须要服从土地利用的规划,国有土地可以作为农业用地,也可以作为非农业用地,集体土地当然也可以这样做。问题是要付诸规划,这是我们国家今后土地制度在管理方面最重要的发展趋势”。{22}曲福田、田光明也结合城乡统筹和农地流转指出,区域空间布局与空间规划显得更为重要,应当在规划控制范围内,在用途管制的限制条件下,允许集体使用权进入市场。将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来,从空间上、微观设计上以及用途上进行限定,其他方面让市场价格机制进行调节,提高资源配置效率。{23}郑振源进一步认为,解决现在的土地问题就是要解决好节约利用,土地资源必须通过市场配置而非计划方式。《土地管理法》的规划是计划经济的规划,规划也必须是市场配置在发挥作用。{24}

      陈小君则对《土地管理法》的缺陷进行了全面分析,认为该法最薄弱的地方有三个:一是在该法初立时提出的建立最严格的土地(主要是农地)管理制度成效不显著;二是政府的“土地财政”偏好,导致农村集体土地财产权实现障碍重重;三是土地管理的法律责任体系极不完备。在修法时,应注意吸收民事法律规范,不能仅就土地行政管理法律关系予以规范,而排斥与其相关的土地民事关系。{25}

      谢志岿、曹景钧认为要制度化地解决中国土地问题,必须建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制,从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因。土地管理的制度安排,应该在完善土地所有权及其实现形式的同时,保障权益人的物权;土地征收和转移应参照土地市场价格,但权益人应该承担相应的义务,缴纳相应的保有和增值税费等(按照可比价格计算)。{26}

      三、土地产权制度改革的争议

      对我国土地所有权制度,特别是农村集体土地的所有权和使用权问题的讨论,其出发点主要是经济学上的产权理论,而对产权理论重视的原因则来源于经济学研究的结论,既有效地保护产权可以促进市场经济和社会的繁荣发展。蔡锦云指出,所有制意义上的产权会导致资源的无效配置,这一点已经被我国的经济实践所检验。需要借鉴西方产权理论,明晰产权,来促进资源包括土地资源的有效配置。{27}曲福田认为,城乡统筹要求产权能够交换,就要求产权是有效的,应该是建立在规范的法律基础和程序上的,保障具有可操作性的。也就是说,一方面是法律名义上的,另一方面是真实的、经济意义上能够得以实现的。{28}学界对土地产权制度改革的讨论由来已久,在土地所有制上采何种道路众说纷纭,其中私有化、国有化和在集体所有制的前提下改良的意见都有不少支持者,而参与这场大讨论提出各种意见的既有经济学家,也有法学、政治学、社会学等多学科的专家学者。学者总结主要有三种路径{29}:

      第一种路径,主张土地私有化的意见。以杨小凯、秦晖、陈志武、文贯中、李再杨等学者为代表的观点认为,产权是中外土地制度运行的支柱,必须通过土地私有制的建立,实现土地资源的有效利用。杨小凯认为,中国目前存在的“三农”问题,根本症结就在于农村土地不属于农民所有,从心理上,农民不认为自己种的地是自己的,土地私有化有两个最主要的标志:一是无限期可继承的所有权,二是可以自由交易租赁。土地私有化后,政府可以收到可观的交易税和财产税。同时对土地的管理也容易纳入到法制化的轨道。{30}文贯中则认为,现行土地制度与市场机制相冲突,无法胜任城市化重任,主张走出这种困局的路径是回到党和政府在合作化问题上的一贯的自愿原则,实行土地国有,集体所有和私人所有的多元土地所有制。而允许农户土地私有是使中国走出现行严重过时的土地制度的惟一选择。但是,这不同于完全的土地私有化,不提倡对那些愿意选择集体化道路的农户实行强制性土地私有化,而是提倡尊重农户意愿,允许他们有退出目前的强制性土地集体所有制,携带土地单干,或进入其他非农行业的权利和自由。{31}

      但是,以温铁军等为代表的一些学者也明确反对私有制,通过考察墨西哥、埃及和印度等国家的情况发现,资本主义的产业扩张与推进土地私有化的制度需求相结合导致这些国家的农村发生对抗性冲突,因此,如果“一旦以土地全面私有化推进土地兼并集中,那就不是贫民窟的问题了,而是暴力冲突”。而在像我国这样突出的人地(人口与资源)矛盾之下,短期完成工业化的原始积累,但农村仍然能够维持安定,靠的是地权的约束。按人口平均分配、按户占有产权,有效地稳住了本来就严重过剩的农民人口,使农村成为“人口池”或劳动力池,因此中国目前的土地所有制从制度经济学研究发展问题的角度来说,其作用是国家稳定。{32}杨成林、何自力也认为土地私有化在带来生产增益和经济绩效改善的同时,必将对中国产生重大的不利影响,将使中国爆发“马尔萨斯危机”的可能性处于不可控制的境地。另外,作为基础性制度安排的现有土地产权制度是中国特色经济发展模式的重要特征,是缓解经济危机失业压力的重要缓冲器。{33}因此,靠“土地私有化”解决农村问题是南辕北辙。{34}

      第二种路径,主张农民永佃或永用的意见。从盛洪第一个提出“走向永佃制”,曲福田、张德元、刘凤芹、周天勇、李凤章等学者持此观点。颜运秋、王泽辉认为,“集体土地所有权问题如鲠在喉,是一个我们无法回避和无法绕过去的问题。所有权是主体对作为客体的物的支配的权利,是一切社会财产流转关系的前提,是物权法的起点,完善所有权制度较完善使用权制度更为重要”。{35}王卫国从民法的角度论证,认为土地管理法应当是以用益物权为中心的,依托于此,不断界定各种制度的设计,而这条道路正是英国式改良道路,也就是说,在一般性抽象地承认集体所有的前提之下,具体地界定农民各种用地权的内容,然后进行确权和流转,允许农民在用益权的基础上组成新的产权主体,“比如股份,逐渐把它的社会基础夯实,把社会功能进一步强化,这样人们就逐渐认识到,我们这个社会靠的是用益权。”{36}李凤章对集体土地所有权的形成史进行考察认为,集体土地所有权根本不是“弱权利”,而是“反权利”,是以“空权利”的方式来否定原有土地的私人所有权,本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。建议在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化,由国家依法建立统一的土地财产权。{37}周天勇更明确提出,农村土地国有化,并给以农民999年使用期的改革模式,是成本较低、动荡较小、易于操作和实行、效果较好的一种农村土地制度改革思路。{38}2008年中国人民大学和美国农村发展研究所组织的对17省份农村土地调查数据也显示,30年土地使用权不变政策的落实对农户土地投资、农地流转市场的发育以及农民地权稳定性的信心等具有显著影响。建议采取有力举措,如赋予农民土地的永久使用权,禁止土地调整并进行配套改革,立法给予农民更多决策权以解决征地难题等,以进一步提高农民地权稳定性,激励农民土地投资,加快农地流转,并促进城乡统筹发展。{39}叶剑平、田晨光于2011年6月-8月对17省农村土地权利情况调查数据,从制度分析的视角出发,再次详细考察我国农地确权、农地流转、农地征收等具体情况,并在诺斯模型的基础上提出优化当前产权结构和产权运行的政策建议。{40}

      第三种路径,认为应当维持现有的农村土地集体所有制,并对其进行改良或者改革。虽然《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律明确规定“农村土地归农民集体所有”,但是“集体”如何界定,法律规定并不明确。因此,在实践中,对农村土地所有权的认识上都存在一定误区。{41}陈锡文、王小映、党国英、郑振源、张红宇、马晓河、赵峰、李竹转、李昌平、韩俊等大多数学者认为,在我国目前的经济社会环境中,集体所有可能更加适合并且有效,当然在具体方面的意见有所不同。贺雪峰在从维持经济不发达地区农民基本生存和生产的角度论证了农村集体所有权不可改变,认为“给农民更大的土地权利,可能不是保护了农民利益,而是损害了农民利益。农民更大的土地权利可能并不是提高了土地资源的配置效率,而是降低了土地资源的配置效率”。土地财政和地方政府据以加强基础设施建设是中国快速经济建设的原因,中国现行土地制度为中国经济增长尤其是城市发展提供了制度红利。而目前“当前土地制度讨论中存在种种有意无意的误导”。{42}{43}

      周其仁认为,集体化经济(collectivizational economy)绝不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系,就其实质来说,它是国家控制农村经济权利的一种形式。集体所有制与全民所有制的真正区别,在于国家支配和控制集体所有权,但并不对其控制后果负直接的财务责任。{44}蔡锦云也认为,农村集体土地所有权是国家所有权的一种。集体土地所有权一方面显示了土地的公有制性质,另一方面要纳人“私法”的范围内讨论和调整;集体土地所有权是一种特殊的共有权,应当根据历史上和现实中土地的占有情况,以及不同性质的集体土地,对集体土地所有权主体进行具体界定。在所有权客体方面,认为应当重新划分国有土地和集体土地的范围的原则、并在充分尊重历史划分的基础上,对目前的集体土地范围进行调整。{45}而陶然认为,我们改的不是集体所有制本身,是征地的范围和要不要政府单方面制订补偿的东西。{46}

      以张曙光为代表的学者认为,从制度变迁的现实来看,产权是公有还是私有,是国家所有还是集体所有,并不是问题的实质和关键,重要的也许在于产权的实施能力。影响产权实施能力的因素很多,诸如传统习俗、同国的法律制度、直接控制和实施的方便程度、实施的规模,但是,最重要的也许是产权细分的状况和程度。从60年来中国的地权变迁经历的三个阶段:合作化时期、联产承包责任制时期和目前的土地规模流转阶段来看,由于产权细分,虽然尚未改变土地集体所有的名分,却大大扩展和提高了农户的产权实施能力,不同的权利主体各自拥有有限的产权,并按照各自的方式实施自己的权能,共同促进了生产的发展。产权细分之所以能够增强产权的实施能力,是因为产权细分的过程就是通过权利交易重新配置产权的过程,它会把产权配置给或者转移给能够最有效地使用它的主体。因而,这既是一个产权交易的市场过程,也是一个产权优化配置的过程。这一变化在很大程度上免除了人为的强制和行政的干预,回归了产权变迁和经济发展的大道。因此,现有的土地法律制度是以保护所有权为中心制定的,它适用于产权尚未分化的古典产权形态,而不适用于产权细分的现代产权形态,在《物权法》确认了土地承包权的用益物权性质以后,所有的土地立法都应当向着这个方向进行调整和修改。也就是说,要把现有的土地立法转变到以保护用益物权为中心的轨道上来。{47}{48}高飞认为,农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民个人私有的一种折衷,但这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成其为一个完备而坚定的主体,实践证明这种假设不能够成立,我国农村土地制度改革必须纳入到物权化的轨道上来,而且要在期限上还原农村土地的本来价值。{49}周其仁也指出,把土地的转让权还给农民,不是要去推动农民马上卖地、卖光土地。转让权的含义是权利所有人在资源自用与转让之间有抉择的权利。所以,转让权越是得到法律的承认和保护,就越会被谨慎地使用。{50}

      张千帆指出,“我确实觉得土地所有权问题并不是实质性最根本的问题”。他继而以加拿大的情况作为参照,认为必须要有实质制度保护,否则即使土地私有,也不能有效保护自己的财产所有权。{51}姜晓萍等也认为农民权利流失的根本原因不仅仅是农民权利的法定化不够,事实上更大的诱因在于缺乏农民权利保障的落实机制与农民权利受损后的救济机制。构建农村土地流转中的农民权利法定机制、权利实现机制、福利保障机制、农村新型社区治理机制、风险防范机制、权利救济机制等,是目前统筹城乡进程中化解社会矛盾,维护社会稳定的关键。{52}

      在如何进一步完善农村集体所有制,学者们提出不少建设性意见。温铁军等对山东长行村、广东草场村和山西霍家沟村先后自发地实行的体现社区内部“成员权”平等的社区股份合作制进行介绍,认为这些实践是实现了村庄内全体居民共享产业资本收益的、初次分配公平公正的社区内的财产制度创新,这样的制度创新才是值得推崇、符合国情的发展模式。{53}宋志红认为,完善集体土地所有权的主体制度,尤其是重塑“农民集体”主体,使其成为一个对外具有独立主体地位、对内运行机制顺畅的符合市场经济要求的民事主体,是完善集体土地所有权制度的关键。{54}程雪阳认为目前土地制度无法恢复到建国初期的农民土地私有制,那么重建高级社时期的以“按份共有”为特征的土地股份合作制是有可能的。{55}许可从征收补偿的角度进行论证,也认为土地共同所有权才能最终实现消除所有权模糊状态、增强农民讨价还价能力以及限制政府征收权使用的三重目标。{56}

      此外,天则经济研究所研究发现,确权登记与交易成本有着密切的关系,在经济发达地区(如苏州),由于确权交易成本过高,因而只能将部分产权留在公共领域;在经济快速发展地区(如成都),确权登记加快城乡统筹的步伐。所以,区域间经济发展差异较大,产权制度的相关安排必然存在一定的差异性。{57}孙英、徐睿对成都市A城区产权改革中典型问题的剖析证明农村土地产权制度改革存在必然性,但是实践中也遇到困难,包括:第一,高速城市化区域情况复杂,产权改革面临众多具体繁杂的问题;第二,在确权后,由政府主导的高速城市化“后遗症”有可能爆发;第三,基层干部存在畏难情绪,担心产权改革会牵出城市化进程中的遗留问题;第四,高速城市化区域要开展产权改革,吸引居民积极参与的难度很大;第五,城市化过程中的“村改居”社区,集体土地所有权确给谁成为新的困惑。{58}

      四、土地征收制度的困局与破解

      土地征收是行政主体出于公共利益的考虑通过法定程序征收公民、法人或其他组织的土地使其合法权益遭受到特别损害,而由国家承担补偿责任的法律制度,是各国合理利用土地资源、保护耕地、平衡宏观经济调控等重要制度。1982年国务院颁布的《国家建设征收土地条例》、1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》、1999年起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》构筑了目前我国土地征收制度。2004年宪法修正案第十条第三款明确规定,国家为了公共利益需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿。2004年《中华人民共和国土地管理法》相应作出修改。2007年实施的《物权法》第四十二条也明确规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在国有土地上房屋征收与补偿和集体土地征收问题上,形成了大批研究成果。

      城市征收房屋问题一定程度的解决。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后,在城市国有土地上征收私人房屋所有权、收回国有土地使用权问题上,法律方面的障碍和缺陷得到很大程度的解决。在该条例通过前后,学界有大量研究成果,对《城市房屋拆迁管理条例》和城市房屋拆迁制度的运行情况展开分析,这些成果不仅对城市房屋征收问题具有直接的指导意义,对整个土地制度的完善和农村集体土地征收也有很重要的参考价值。如,冯玉军从法和经济学的角度探讨城市房屋拆迁制度的利弊得失,并结合相关典型案例对政府、开发商、被拆迁人的各自利益关系进行梳理,而对由物权法、土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法,特别是城市房屋拆迁管理条例等基本法律调整下的城市房屋拆迁问题进行博弈论和模式化的分析,对城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源展开分析,提出完善现行房屋拆迁制度的对策建议。{59}张千帆比较了美国和加拿大公有土地的所有权及其与使用权之间的关系,并描述了联邦土地所有权和政府土地使用权与管理权的法律轮廓。通过加拿大土地的“国王所有”观念,文章进一步提出了“名义性”土地所有权的宪法概念,并以此来解释1982年宪法第十条的“国家所有”条款。文章通过结构、历史和目的等解释方法论证,城市土地的“国家所有”只能是一种名义性所有权,并不触动土地使用权的实质,因而宪法第十条并未剥夺私人或企事业单位原先对城市土地的实际占有权与使用权。{60}湛中乐对国有土地使用权收回进行细致分析,认为应当划分我国土地使用权收回的类型,准确定位政府在土地使用权收回中的角色。认为公法上的土地使用权收回是指各级政府及其土地主管部门作为土地行政管理主体,基于公共利益的需要制裁违法违规用地明确土地产权等理由行使公权力收回土地使用权的行为。它的特点是:收回的形式可能是作出土地使用权收回决定书、行政处理决定书、行政处罚决定书等;收回的方式可能是单独收回土地使用权,也可能是在实施国有土地上房屋征收时一并收回土地使用权。{61}

      集体土地征收的困局。我国宪法、土地管理法和物权法等都规定,国家征收土地是出于公共利益的需要。但是,在土地管理法中又规定,建设用地只能为国有土地,因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这就出现巨大的制度漏洞,也就是说政府垄断一级土地市场,事实上造成无论用地出于何种目的,建设用地只能由政府供应,必须由政府将农地征收转为非农地用于建设,其他方式根据目前法律规定都是不合法的。贺雪峰认为,因为土地价值不是来自其绝对价值,而是来自经济发展、城市扩张、制度安排。土地制度安排尤其是征地制度安排的根本问题是中国经济发展所产生剩余的分配问题。当前土地征收制度安排的一个特点是以土地财政的形式,将经济发展剩余主要用于城市基础设施建设和向中西部地区农民转移支付。当前的征地制度是推动中国经济快速发展的一个重要的基础制度。{62}因此,总体来讲,当前中国土地征收制度是合理的。

      但是,绝大多数学者认为目前的征地模式存在诸多问题,难以为继。 {63}蔡锦云从土地所有权的角度考察了征收,认为征收(土地非农化)使得我国集体土地所有权出现我国所特有的“残缺”现象。各国普遍存在土地所有权“残缺”,也就是公法对其进行的限制,但是我国的不同是我国国家土地所有权可以通过各种法律途径对集体土地所有权进行渗透,集体土地所有权界定模糊,成为了国家土地所有权一种附庸。而正是集体土地所有权主体“缺位”导致了征地补偿过低和收益分配不公,集体土地所有权客体界定不清与权能缺失导致了土地征收程序不规范。{64}黄小虎对我国土地征收制度的历史进行了回顾和梳理,指出社会对征地制度改革的认识逐步深化,分析了社会发展变化中对“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有规定的认识变化,指出“对于过时的法律、制度和政策,现实生活总是要寻求突破”。主张应当允许集体建设用地进入市场,也就缩小了征地范围,属于征地制度改革的一个重要方面。{65}刘守英认为,现有的征地制度虽然简单快捷,但也带来很多后遗症,原住民并未获得土地增值收益。合理推进城镇化,必须对征地制度和土地增值收益分配做大的调整,理论上和政策上都要有所突破,需要明确农民工、原住民、政府如何获得、政府如何使用这部分收益,“而这中间会存在激烈的争论”。{66}政府通过征地垄断一级土地市场有一定好处,但是学者们的研究表明,这一制度安排也有明显弊端:

      第一,政府征收土地代表着政府以土地作为要素和资源直接参与市场活动的经济发展模式,是计划经济思维方式和管制模式的继续。以秋风为代表的观点就认为,土地制度改革不光是土地制度本身,不光是调整政府部门的收益问题,还有调整中国经济增长方式问题。{67}天则经济研究所认为,“我国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策”。{68}曲福田认为,将集体土地进行征收这一过程的行政干预基本是脱离价格信号交易的。{69}

      第二,政府征收土地实质上是城乡二元的继续,通过征地方式“剥夺”了农村和农民。 {70} 2004年陈锡文就有介绍,当时全国约有3500万左右农民失去了他们赖以生存的土地,而且由于工业化、城镇化等原因,仅1979—2000年间,国家通过征地在地价上从农民那里就拿走了不低于20000亿元。{71}蔡继明也认为,改革开放前30年,通过工农业产品不等价交换即“剪刀差”,城市从农民那里拿走了大概6000亿元。改革开放这30年,我们又从农民那里拿走了3万亿元以上,主要是通过征地这个环节。大量征收农民的土地,支付给农民的补偿不过是土地价值的10%,另外90%被政府、开发商乃至贪官拿走了。{72}因此,国家依靠征地制度,从农村提取大量资金,用于发展工业和城市建设,工农关系和城乡关系没有发生变化,仍然是农业支持工业,农村支持城市。{73}

      第三,土地征收是土地制度本身的重要问题,也是城镇化中的最关键部分,制度安排不当,对城镇化有重大损害。不少学者提出要警惕盲目城市化。{74}天则经济研究所认为,“通过这种方式实现的工业化仍然是传统的国家工业化,借此推进的城市化也是政府的城市化或者官员的城市化,而非农民和农村的城市化。这是城市化和工业化的扭曲”。{75}

      第四,政府征收土地成为近年来矛盾纠纷最为集中的领域,行政复议、行政诉讼、信访和群体性事件中最大比例的就是征地拆迁。严金明认为,“目前的征地制度在一定程度上漠视了农民对于土地的权利,农民的土地财产权受到很大的歧视,使农民在对自己赖以生存的土地的支配上很少有发言权”。{76}于建嵘等学者的研究表明,违法征地、暴力征地屡见不鲜,农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点。每一事件均具有重大的社会和政治影响,较以往一般农村纠纷,土地征收引发的纠纷冲突程度变得相对激烈,更具有对抗性和持久性。{77}

      第五,土地征收与土地财政结合在一起,成为地方政府不可维持的经济发展模式。如蒋省三等认为,法律赋予地方政府对土地垄断权不仅成为地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。{78}但是,土地财政也代理诸多问题,地方政府对于土地财政的热衷和依赖使得中央的调控措施遭遇到了很大阻碍和瓶颈,不利于我国继续平稳较快地发展;激进的征地势必导致城市化的过快发展,产生严重的就业等民生问题;中国有18亿亩的耕地红线,随着征地范围的扩大,剩余土地资源变得稀缺,这就造成了高房价等一系列后续问题;一味地以牺牲资源为代价发展经济也与提倡的经济转型政策背道而驰。{79}

      第六,土地征收背后是金融风险与危机。天则经济所的研究从金融风险的角度指出,基础设施建设投资每年高达数百亿元,银行贷款高达60%-70%,甚至更多,而这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款。政府征地发展经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。{80}

      政府主导型城镇化和农民自住型城镇化。在城镇化过程中,征地方式代表着政府主导型的城镇化,而与之相对应的即农民自主的城镇化。刘守英通过对北京郑各庄的城市化过程进行了深入剖析,认为农民自主的城市化,即在不改变土地集体所有制性质的前提下,在规划前提下,农民集体一方面通过宅基地的商品化和资本化,发展房地产,将土地级差收益留在村庄,用于企业发展、村庄改造;另一方面通过土地的非农化发展第二三产业,推进农村的工业化和城市化。在政府主导的城市化越来越导致社会矛盾激化的情况下,应该研究农民自主城市化的经验、效果,客观评价它对中国农民参与城市化进程的重要意义。{81}除了郑各庄,刘守英还对北京的其他两种农村城市化模式展开研究,高碑店是政府以土地国有化、攫取土地级差收益为依托主导;郑各庄是农民以集体土地自主参与;北坞是以上两种方式的中间道路——政府主导、农民为主体。认为城市化必须进行土地制度和政策的创新。核心是实现农村集体土地和城市国有土地在规划和用途管制下的“同地、同价、同权”;让农民分享城市化进程中的土地级差收益;在城市规划中保留农民长期发展空间,以保障农民长远发展生计等。{82}汪晖、王兰兰、陶然的研究表明,与西方土地发展权转移中主要通过市场机制进行补偿不同,中国各个地区的土地发展权转移本质上还是在行政区域内由地方政府主导进行的,虽然从推进速度上比较高效,但也可能带来收入分配乃至社会和谐方面的一系列后果。{83}蔡继明等将政府征收土地和集体土地流转概括为两种城市化的模式,认为两种模式各有优点,但是也各有缺点,认为二者可以成为我国城市化公平竞争的两种模式,将有助于加速我国的城市化进程。即地方政府以土地国有化为杠杆,通过创办园区推进工业化,以城市规划控制(城市规划修编)和区划调整(县改市、市改区、村改居)加速推进城市化的过程。政府主导的城市化主要以财富生产为导向,以最大程度地聚集财富为目标,过度重视城市的生产功能与财富扩张,而排斥了农民的主动参与和对城市化成果的分享;农民自主型城市化是指乡镇村集体经济组织在集体土地上推进工业化,兴建具有城市功能的基础设施,开发房地产业,招商引资,进而使农村居民分享城市化成果的模式,这一模式是农民主动参与城市化并分享其成果的一种尝试。对于政府主导的城市化应强化其利益分享机制,而对于农民自主的城市化则要消除城乡二元结构的制度歧视。{84}

      从此角度观察,是一种承认现实、另辟蹊径的做法,但是,目前的情况是如果土地管理法不修改,土地财政的格局没有变化,政府垄断土地一级市场,通过征收土地来推动城市化将进一步挤压农民自主城市化的空间,由于缺乏制度保障和产权激励,农民自主的城市化要与政府主导的城市化竞争必然带来激烈的利益冲突和社会动荡,半城市化与伪城市化成为无法逃脱的结局。因此,学术界更多的意见和看法是政府应当打破对农地转用的国家垄断,改变政府对集体土地的用途管制,发展集体建设用地的流转和交易。张林江以社会学的视角对农村土地转让进行分析,得出了另外一种观察结论,即我国农村土地出现着“三权分立”的局面,国家依靠立法权和限制权来保证低成本征地,村集体依靠自治权和所有权强行带离全体村民意愿“卖地”渔利,村民则依靠对农地的法定经营权和实际控制权“卖地”以牟利。由此,国家强制性合意正在向契约合意转变,与现行法律相违背,但可能成为制度变革的诱致性因素。建议长远看,应当终止现行征地制度,变补偿性征收为市场交易。“当前,必须勇敢迈出第一步,让农民分享土地增值收益”。{85}天则经济研究所认为,第一,发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾,而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。第二,发展集体建设用地的流转和交易,需要打破对农地转用的国家垄断,改变政府对集体土地的用途管制,让地权所有者直接参与市场交易过程,主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向,也是中国工业化和城市化的必由之路。通过农户合作参与市场过程,是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样,不同的做法各有千秋,有效率的组织和制度最具生命力,自然会发展壮大,同时也需要政府的支持和保护。{86}

      土地征收具体要素。在征收的三大要素,即征收的前提、征收补偿和征收程序,以及征收主体和征收纠纷解决机制等方面都有相当数量的研究成果。

      第一,政府在什么情况下可以征收土地,通说认为应当是公共利益,我国《宪法》、《物权法》等法律法规也规定必须是为了公共利益。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,应当“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。郑振源从土地利用总体规划的角度指出,市场机制不能有效地提供公共物品,需要政府直接介入公共物品的提供,因此在土地利用上,配置政府机关用地、国防用地、公益性基础设施用地和环保用地等“公共物品用地”是土地利用总体规划的任务。{87}学界关于何为公共利益的讨论,成果很多,如何将政府征收权限定在公共利益,也有很多建议。比如制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定营利性目的用地不得征收。{88}蔡乐渭认为,所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益,只要政府决定了,则征收不可避免。尽管国家也不断地对土地征收进行控制,但在“发展经济”的背景之下,控制并不是为了限制“公共利益”的滥用和保护私人权利,且其本身也是乏力且摇摆不定的。土地征收中公共利益的演变是由社会政治经济发展的“形势”所决定的。{89}王利明对征收中的公共利益问题进行了全面深入的分析和讨论,认为公共利益是启动征收征收程序的实质性要件,也是政府从事征收征收活动的最终目的之所在,必须正确把握公共利益的内涵、类型、标准等问题。公共利益概念具有不确定性、发展性、开放性、宽泛性、抽象性和模糊性,因此《物权法》回避了对公共利益的具体规定,可以通过类型化方式进一步明确,但是不可能也不必要通过反面排除的立法方式,更为重要的是将公共利益的判断纳入程序控制的范畴,当公共利益发生争议之后,应当通过司法机关来进行认定。法院在判断时“不能机械地套用类型化规则,简单地认为属于某一类型的情形就一定符合公共利益的标准”,而应当考虑价值性、多数人享有、比例原则和程序的正当性、公开参与性。{90}

      第二,土地征收的补偿。朱道林对我国征收补偿的历史进行了回顾,认为从这一制度变迁过程可以发现,我国的征地制度是在公有制体系下的计划经济体制中形成的,这种配给式的征地补偿方式表现出许多弊端。{91}北京天则经济研究所的研究指出,“建设用地的供给政策。农地转用后的供地方式有划拨和出让两种方式。用于基础设施的划拨土地按原用途补偿,实际上是要被征地农民承担一部分基础设施建设成本,而出让土地也参照划拨土地按原用途补偿,则是剥夺了农地所有者分享土地转用的增值收益。这是现行土地问题日益严重的症结之所在”。{92}按照农用地的用途补偿不仅对农民的利益造成损害,而且对经济增长方式和经济结构造成严重影响,“由于建设用地的获得成本很低,激励了用地单位的多占和超占行为,由于农地转用的低成本和高收益,导致城市建城区超常扩张”。{93}汪晖和黄祖辉对两个具体案例的分析,发现政府建设工业园区一般是通过协议出让的方式供应工业土地,而协议达成的土地价格,一般与征地补偿加“三通一平”(或五通一平)成本持平,甚至更低,导致了工业用地低效率的扩张,也刺激了土地投机行为。{94}陶然的研究表明,中国目前的征地模式,是通过给农民地补偿,工业用地出让时又是亏本出让,各地区劣性竞争,导致开发区遍地。{95}

    【作者简介】
    王静,国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学部副教授、法学博士,研究方向:土地法与行政法。
    【注释】
    近年更多研究成果可参见:冯广京、林坚、胡振琪等(2013)。
    如果土地制度不顺其自然地处理,仍然采取征收的办法,那么小城镇、大城市会患上大城市的病,房价会涨起来,中间的农民仍然不能城市化,仍然会望城而兴叹,虽然城市离他们家只有几里地。这是很大的问题。参见:秋风(2010)。
    学界对农村和土地的探讨二三十年来未曾停止,这一问题一直是热点问题,也是争议颇多的难点问题。有关学术会议不计其数,有些会议的主要内容以综述形式已经发表。比如,2008年3月22-23日北京“中国农村改革与发展研讨会”,《中国农村改革与发展30年:进程、经验及建议(上)(下)》,《经济研究参考》2008年第31、32期。2011年6月25-26日杭州“土地制度与发展”为主题的首届“浙大-科斯基金会‘制度与发展’国际研讨会”,阮建青:《中国农村土地制度的困境、实践与改革思路--“土地制度与发展”国际研讨会综述》,《中国农村经济》2011年第7期。2011年10月27-29日南昌“中国发展模式与农地制度创新国际学术研讨会”,杨华星:《近代以来的中国土地制度变革与社会转型---“中国发展模式与农地制度创新国际学术研讨会”述评》,《中国经济史研究》2012第1期。《土地利用规划要引导和促进新型城镇化的健康发展--“新型城镇化背景下的土地利用规划研讨会”综述》,中国土地科学官网,http://www.chinalandscience.com.cn/CN/column/item152.shtml。
    研究成果中还有不少官员的总结和分析,如胡存智(2012)。
    盛洪、沈开举总主编:《土地制度研究》,有关专题论刊还有北京天则经济研究所:《中国制度变迁的案例研究-第八集-土地卷》,中国财政经济出版社2011年版。吴敬琏等:《洪范评论-第7辑-主题:征地与拆迁》,中国法制出版社2007年版。关于土地制度的著作还有很多,比如朱启臻,赵晨鸣主编:《农民为什么离开土地》,人民日报出版社2011年版。
    蔡继明认为,从未来的城市化水平看, 2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标,据估计需要增加1.5亿亩建设用地。而从耕地保护的目标看,18亿亩耕地红线是确保的,“这意味着未来11年实际可以增加的建设用地不足3000万亩,1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束”。参见:蔡继明(2009)。
    国有土地的产权制度研究成果对集体土地制度改革也有重要参考价值。参见王维洛:《1982年的一场无声无息的土地“革命”--中国的私有土地是如何国有化的》,《当代中国研究》2007年第4期。秋风:《城市土地国有的宪法条款扭曲中国城市化进程》,2009年9月4日。程雪阳:《公法视角下的中国国有土地产权制度》,《中国土地科学》2011年第3期。张千帆:《城市土地“国家所有”的困惑与消解》,《中国法学》2012年第3期。杨俊锋:《现行城市土地制度的来龙去脉》,《南方周末》2012年7月13日;华新民:《中国城市土地所有权的梳理和追问》,《东方早报》,2012年11月27日。周其仁:《城市土地国有是全盘土地国有的第一步》,《经济观察报》2012年10月22日。张睿:《82宪法中土地所有权条款的正当性基础--基于社会正义与市场经济理论的分析》,《法制与社会发展》2013年第2期。
    本综述中以及引述的文章中所有“征用”一词应当是“征收”。2004年十届全国人大二次会议通过宪法之前,我国只有“土地征收”的概念而没有“土地征收”的概念。实践中,既有改变所有权,将集体所有的土地转为国家所有,也有临时使用集体的土地,使用后再归还农村集体经济组织。2004年宪法修正案中明确将二者做了区分,把权属发生改变的成为土地征收,而把临时使用集体所有制土地的称为土地征收。但是,由于多年使用习惯所致,至今很多人包括不少学者都在使用“征用”,实属“征收”一词的误用,特此说明。
    主要有徐凤真等:《集体土地征收制度创新研究》,法律出版社2012年版。王顺祥:《中国征地制度变迁:驱动因素与制度供给》,中国大地出版社2011年版。王铁雄:《征收补偿与财产权保护研究》,中国法制出版社2011年版。王才亮:《房屋征收与拆迁》,北京大学出版社2011年版。邹爱华:《土地征收中的被征收人权利保护研究》,中国政法大学出版社2011年版。李慧中等:《征地利益论》,复旦大学出版社2011年版。房绍坤:《公益征收法研究》,中国人民大学出版社2011年版。蔡乐渭:《土地征收中的公共利益问题研究》,首都师范大学出版社2011年版。章彦英:《土地征收救济机制研究--以美国为参照系》,法律出版社2011年版。李建建等:《统筹城乡视野下的征地制度改革》,经济科学出版社2010年版。吴春燕:《土地征收法律制度研究》,光明日报出版社2009年版。潘嘉玮:《城市化进程中土地征收法律问题研究》,人民出版社2009年版。王坤等:《新中国土地征收制度研究》,社会科学文献出版社2009年版。房绍坤:《不动产征收法律制度纵论》,中国法制出版社2009年版。高汉:《集体产权下的中国农地征收问题研究》,上海人民出版社2009年版。邢益精:《宪法征收条款中公共利益要件之界定》, 浙江大学出版社2008年版。鲍海君:《政策供给与制度安排:征地管制变迁的田野调查》,经济管理出版社2008年版。李国健:《中国被征地农民补偿安置研究》,中国海洋大学出版社2008年版。汪振江:《农村土地产权与征收补偿问题研究》,中国人民大学出版社2008年版。金伟峰:《行政征收征用补偿制度研究》,浙江大学出版社2007年版。沈开举:《征收、征用与补偿》,法律出版社2006年版。沈开举:《行政征收研究》,人民出版社2001年版。
    如,田莉对香港土地批租制进行研究认为,政府作为土地供应的垄断者,对导控城市的发展具有相当的灵活性,但对土地市场的干预,也带来一些问题,比如政府对土地供应的严格控制也造成地价居高不下,房地产市场的门槛过高,只有实力较强的开发商才能介入,大房地产商在相当程度上可控制地价与房价,直接削弱了政府在城市发展中的作用。主张大陆应加快对土地权益的研究及相关法律规章的修订,逐步建立起房地产年税体系,同时强化政府对土地市场的宏观调控能力及对土地市场需求的适应性。参见:田莉(2004)
    有学者认为,“征地是剥夺、充公、没收的同义词。” 参见:周其仁(2012)
    对域外制度和经验的研究也构成土地征收研究的重要部分。如《法学》杂志2007年第8期“城市房屋拆迁该如何实现和谐”笔谈文章:林来梵:《城市房屋拆迁中的公共利益界定---中美“钉子户案”比较》;朱芒:《日本房屋征收制度的基本状况》;陈新民:《台湾房屋拆迁的一般处理规则》;米万英:《澳门征收制度的特色》;林峰:《土地征收与补偿:香港的经验》;胡锦光:《我国城市房屋拆迁中的法律问题---以北京酒仙桥拆迁案为例》。刘向民:《中美征收制度重要问题之比较》,载《中国法学》2007年第6期。沈开举、汪庆华:《土地征收、公共使用与公平补偿---评Kelo v. City of New London一案判决》,载《北大法律评论》2007年第2期。王静:《美国财产征收中的公共利益--从柯罗诉新伦敦市政府案说起》,《国家行政学院学报》2010年第3期。王静:《美国土地征收补偿的计算》,《国家行政学院学报》2008年第6期。胡光全:《美国行政征用补偿市场价值计算方法解读》,载《行政法学研究》2007年第3期。王静:《美国土地征收程序研究》,《公法研究》2011年第十辑。
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