当前城管执法权外包必然导致黑社会化
2012/8/8 8:19:04  点击率[585]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】深圳特区报
    【写作时间】2012年
    【中文关键字】城管执法权;外包
    【全文】

      从1970年代起,西方国家发起了一场政府职能市场化和政府权力多中心主义的新公共管理运动,其要旨就是通过将市场机制引入到公共行政领域,形成私人部门参与下的公共事务多元主体共治格局。在美国,公共行政民营化的范围很广,至少有200种公共服务是由承包商向政府提供的,诸如监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚或军务都不同程度地吸收私人部门参与(参见章志远:《行政法视野中的民营化》,载《江苏社会科学》2005.4)。在英国,警务私有化为代表的行政事务民营化的程度也很高,英国公立大学大多采“安保外包”实现公共教育的安全治理。其实,我国在路桥建设、景区管理、高速公路服务、120救护车服务等领域早已开始了民营化运作。几年前河南方城县推行的“农村社会治安有偿承包”更是典型。与之相比,“城管外包”是晚近才出现的城市治理民营化模式。

      公共服务市场化是公共行政的改革方向,也是建设有限政府和服务政府的必然要求,其前提是“万能政府”神话的破灭。问题是,要把好事做好做实,就必须有事前的整体制度安排,而不是仓促上马,而后草草收场。城管外包市场化的进程中,制度的合法性检讨和精细化设计不可或缺。何种城管事务可以外包,是执法权的全部还是执法协助权?如何依法建立外包的市场准入机制?即外包市场主体应符合什么样的资质要求?以何种形式外包?合同如何订立、必要条款是什么,变更或终止的程序如何?在合同中如何划分委托方和受托方的权利义务?不是说外包就是政府购买公共服务吗?那么,受托方报酬如何支付,是财政打包支付还是从罚没收入中提成或分成?成熟市场的培育、服务行政理念的确立和契约精神的深入人心是公共服务市场化的必要前提。否则,出走后的安娜要么回来要么沦为娼妓。

      从长远来看,包括“城管外包”在内的公共行政民营化势不可挡。但当下我国民营化的尝试却屡屡受挫,比如“城管外包”被叫停,高价拖车费引发的社会质疑,私人消防队“见火不救”导致的赔偿纠纷,120救护车“舍近求远”造成了人为死亡,等等。以至于今年1月1日开始实施的《行政强制法》不得不将最有民营化基础的代履行,限制在交通安全、环境污染和资源破坏三种情形之内。那么,如何化解当前的民营化困局呢?就“城管外包”而言叫停是因噎废食,可以采取分步实施的办法,逐步积累和优化制度资源。《行政处罚法》第16条的规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”该法第19条规定,行政处罚的受委托主体必须是依法成立的管理公共事务的事业组织,而《行政强制法》确立了行政强制措施权不得委托原则。而我国大多数城市执法管理局大多是事业编制,城管外包公司又是企业。可见,就目前的法律框架来讲,城管外包的法治实践是没有合法性基础的。故此,执法权仍然归城管不得外包,而将执法辅助性工作外包给私人部门,即受委托外包公司及其工作人员只能从事教育、劝导和服务性的城市管理工作。待条件成熟后,再探索部分执法权的有关条件外包或曰委托问题。带来的必然是资本权和行政权的服务垄断和合谋分赃,最终使制度资源的积累和优化成为泡影。总之,奥黛丽 · 赫本的话对外包各方都有启发意义:“当你长大时,你会发现你有两只手,一只用来帮助自己,一只用来帮助别人。”

    【作者简介】
    倪洪涛,单位为湘潭大学法学院。

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