中国国际河流水资源利用立法略论
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    【学科类别】自然资源法
    【出处】长江流域资源与环境,2009年5月
    【写作时间】2009年
    【中文摘要】我国的国际河流数量众多,分布广泛。国际河流的利用主要分为国际河流的航行利用和国际河流的水资源利用2个方面。我国对国际河流的利用主要表现为对国际河流水资源的利用。完善我国国际河流水资源利用立法非常重要。它可以确保我国既充分、合理,又合法、有据地利用国际河流水资源,消除国际舆论中“中国水威胁论”的不良影响;缓解国内水资源日益紧张的局面;发展流域经济;保护当地生态环境。运用综合分析和实证研究的方法,对我国国际河流水资源利用立法情况和对外谈判进行探讨。检视我国国际河流水资源利用立法存在诸多问题。国际河流水资源利用立法理念不协调;国际河流水资源污染防治立法视野狭隘;双边或多边区域性专项水协定缺失等问题表现得尤为突出。应采取调整国际河流水资源利用立法理念;坚持“公平利用”原则,维护我国权益;健全双边或多边的区域性专项水协定体系;拓宽立法视野,兼顾国际河流水资源利用和保育;保护国际河流水环境等措施,规制国际河流水资源的利用。
    【中文关键字】国际河流;水协定;立法
    【全文】

      1.我国国际河流水资源利用立法检视

      1.1 立法的整体理念不统一

      在国际河流水资源开发和利用上,上游国家常在开发上具有主导支配地位,下游国往往是流域行动的主要受益者或受损者,其需求通常通过对上游的控制来实现,因此,一般是下游国为了本国利益,提出全流域联合开发的要求。我国国际河流水资源开发和利用实践中也印证了这个判断。

      1.1.1 东北部国际河流双边或多边水协定

      我国处于东北部国际河流的中下游,在水资源的分配上处于不利的地理位置。在缔结双边或多边水协定时,我国往往采用比较宽泛的“国际河流”的概念来界定国际河流。主张将整个集水区和河流流域,包括与之相连的湖泊、支流、地下水和位于任何地方的相关水道纳入国际河流的范围。如此一来,可以使缔约的相对方承担更多防治国际河流水资源污染义务,以保证本国获得良好的水资源权利的实现。例如,在黑龙江流域的俄罗斯境内,俄方在广大上游区域内大规模地发展其砂金采矿、冶金和化工等工业,大规模的工业污水排放使黑龙江的水质受到了严重污染,严重地影响到下游我方对黑龙江水资源的利用。双方就黑龙江水资源利用和水环境保护问题进行了多次磋商和规划。在1995年的规划中,双方达成了如下共识,即中俄两国一个现实的社会生态问题是河流污染,河流污染问题应当在整个流域区域内解决并在黑龙江流域水资源利用的所有方案中得到考虑。其中,在“整个流域区域内解决”的表述印证了上述判断。

      1.1.2 西北和西南部国际河流双边或多边水协定

      我国处于西北和西南部国际河流的上游,在资源的分配上处于有利的地理位置。缔结双边或多边水协定时往往反对以宽泛的流域概念作为缔约的基础,或者不参加多边区域性国际河流水资源开发和利用的协定。例如,我国一直没有正式参加由泰国、老挝、柬埔寨和越南4国组成的“湄公河委员会”。但是,我国也仍然定期与新湄公河委员会举行对话会,对“澜沧江—湄公河”水资源开发和水环境保护进行协调。

      1.1.3 对现行做法的评价

      通常条件下,实现国际河流水资源的公平合理利用,维护各流域国的合理利益,可能影响或抑制单个国家的开发利益,损害流域国内部门和地方利益。目前来看,依据我国在国际河流中所处的不同地理位置制定不同的缔约策略是比较现实的做法,既能保障我国对国际河流水资源的开发和利用,又能为双边或多边的进一步合作留下空间。但是,在对国际河流水资源的利用上,基于不同的利益背景,我国在对外磋商双边或多边水资源的分配协定中不统一的态度直接地影响到我国国际河流水资源国际法的健全和统一,也间接地影响了我国的国际形象,为“中国水威胁论”落下了口实。

      1.2 国际河流水资源污染防治立法视野狭隘

      1.2.1 问题的表现

      我国国际河流水资源防治立法视野狭隘主要表现为在国际河流水资源的污染性利用上采取模糊的态度。除了特定条约制度外,绝大多数的国际双边或多边条约都不支持对国际河流的污染性利用。现代国际双边或多边条约要求各国控制和管制河流污染,禁止某些形式的污染物的排放,区分新的和现存的污染源。但是,我国签署的双边或多边条约几乎都没有采取有效措施来应对国际河流水质有害的改变

      此外,在磋商和订立我国处于国际河流上游的双边或多边水污染防治协定中,我国往往采取模糊的态度,偏重于对国际河流水资源的“污染性利用”。完全拒绝加入或提出有条件地加入有关协定。在没有加入双边或多边水资源污染防治协定的情况下,往往依据国内环境法对污染行为进行规制。在正在磋商或已经缔结的我国处于国际河流下游的双边或多边水资源污染防治或水环境保护协定中,我国主张要充分尊重国际河流流域国家的“不受严重危险性污染源危害”的权利,要求上游国家要承担更多的责任。应采取包括信息交换、协商和谈判、技术的转让和资金援助等手段或措施,确保下游国际河流流域国在国际河流水资源污染防治和水环境保存上的利益得到切实地保护。

      1.2.2 对问题的评析

      虽然我国在所磋商或已经缔结的双边或多边国际河流水资源污染防治和水环境保护协定中承认国际河流流域国家对国际河流水资源享有公平的“污染性利用”的权利。但是,实质上这种所谓公平的“污染性利用”的权利是有差异的。在国际河流水资源的“污染性利用”和“公平利用”上的差异性态度,印证了我国在国际河流水资源污染防治立法上视野狭隘的判断。

      1.3 双边或多边区域性专项水协定缺失明显

      1.3.1 双边或多边区域性专项水协定概览

      我国主要的国际河流有15条,涉及黑龙江、图们江、鸭绿江、绥芬河、怒江等水系。以这些国际河流为纽带,我国与十几个国家接壤。但是,迄今为止,与我国签订双边或多边国际河流水协定的国家还屈指可数。其中,专门的双边水环境协定只有签订于1994年4月的《中蒙关于保护和利用边界水协定》。除此之外,只在双边环境合作协定或双边边界合作协定中有一些零散的规定。例如,在《中朝两国政府环境合作协定》第1条规定:“本协定旨在平等互利原则基础上,促进双方在环境保护领域的合作”。第2条中规定:“缔约双方同意下列领域为合作的优先领域……跨界水污染监测与控制……废水处理和水资源管理……”。《中印环境合作协定》第3条中规定:“本协定下的合作应特别在下述优先的领域内进行……环境污染控制,重点是水质保护……”。《中老两国政府关于边界的议定书1》和《中老两国政府关于边界的议定书2》中都有明确了双方界河的精确数据,对界河水资源的分配进行了相应规定。在《中俄两国的边界协定》以及2006年3月的《中俄联合声明》中也有一些零散的关于界河开发、利用和保护的规定。在《中俄联合声明》中规定:“(1)双方同意,共同加强双方边境地区的环境保护,积极预防环境事故,将边界地区环境风险降至最低。双方就签署跨界水资源保护和合理利用合作的协定加快磋商。(2)双方对中国国家环保总局和俄罗斯联邦自然资源部在中俄两国跨界水体水质联合监测的谅解备忘录基础上,就环境保护开始建设性对话表示欢迎。”另外,在大湄公河次区域合作框架下,我国也与湄公河流域内的其它5个国家签订了一系列的多边协议。

      1.3.2 对现状的评析

      (1)从数量上来看,我国与许多周边国家之间尚未签订具有实质内容的双边或多边国际河流相关协定。例如,我国还没有正式与大湄公河流域国家签订多边专项水协定。因此,对于西南部最为重要的湄公河水资源利用和保护的法律依据还主要是国内法。在对其水资源进行利用上虽然较为灵活、主动,但是,从另一个角度来看,这也是我国国际河流水资源利用立法的一大缺失。

      (2)就针对性而言,我国已经签订的双边环境合作协定或界河协定的针对性不强,缺乏专门针对国际河流的双边或多边区域性专项水协定。我国与周边国家就有关国际河流水资源利用的相关规定散见于双边的边界协定,或者在两国政府间环境合作协定中有所论及。在这些区域性双边或多边协定中,涉及到对国际河流水资源开发和利用的内容所占的比重非常低。例如在《中越关于处理边界事务的临时协定》中,只有两款内容对双方的边界水的利用做出了规定。该协定第2章第2条规定:“(1)在边界进行水文测量,利用边界水和其他涉及边界水制度的活动,双方须本着平等互利、互相尊重对方利益和避免给对方造成损失及避免改变边界水的原则协商进行。在边界水中进行可能影响边界水的工程,须在双方达成协议后进行。(2)双方边民可以根据本国法律和规章在边界本国的一侧的边界水水域从事正常的生产活动。”属于区域性的专项水协定只有《中蒙关于保护和利用边界水协定》等极少数的双边协定,在该协定中,比较详细地规定了在保护和合理利用边界水资源中双方的权利和义务,并成立了边界水委员会负责对双方履约的情况进行监督并进行情况通报以实现信息共享。

      (3)就我国签署或参加的区域性的双边或多边协定的内容来看,不管是双边或多边的环境合作协定还是国际河流利用协定,其侧重点还局限于对国际河流的航行利用以及水电开发利用上,对于国际河流水资源的分配、国际河流水资源的保护以及国际河流水环境的保育等方面的规定还非常薄弱。

      2.国际河流水资源利用的立法补救

      2.1 调整国际河流水资源利用立法理念,拓宽立法视野

      国际河流水资源利用的立法理念和双边或多边协定的磋商、缔结中的指导理念在很大程度上具有一致性。在协定的磋商过程中,我国根据自己所处的地理条件,采取比较灵活的谈判方式和策略,往往能在双边或多边的协定中获得较大的利益。同时,我国始终坚持属于发展中国家,从而成功地避免了更多的义务。这种谈判方式和策略确实为我国争取到了更多的利益,但是,也带来了不利的影响。一方面拖延了谈判的进程,延缓了我国国际环境法体系的健全进程。另一方面背离了国际环境法的应有理念,限制了国际河流水资源利用立法的视野。同时,也影响了国际上我国“负责任”的大国形象。笔者建议,在双边或多边的国际河流水资源协定磋商、缔结工作中,可以引入“共同而有区别的责任原则”。既强调对国际河流水资源的“公平利用”,又坚持有区别地承担各自的责任;既注重维护本国利益,又强调应为共同利益而做出必要的让步。这样才能促使国际河流水资源双边或多边协定的磋商和缔结顺利进行,从而保障国际河流水资源利用立法视野的拓宽。

      2.2 坚持“公平利用”原则,维护我国权益

      在对国际河流水资源的利用处于有利的地理位置的双边或者多边水协定的磋商中,我国坚持应以“公平利用”原则来分配该国际河流的水资源。“公平利用”原则以权利平等或主权共享为基础,要求国际河流流域国家让渡部分的权利,以确保整个流域国家能够有公平的机会享有国际河流的水资源。同时要注意维护我国的利益和主权,以我国关于加入《湄公河流域可持续发展合作协定》的外交谈判为例,应注意维护我国在该流域开发中的利益与主权,消除不合理的国际责任与负担,以避免协定签订后难以实施的尴尬局面

      在对国际河流水资源利用处于不利地理位置的双边或者多边水协定的磋商、缔结过程中,应建立一种双边或多边的对国际河流水资源进行“共同管理”的机制。这种“共同管理”的理念代表了一种“利用共同体”的方法,将整个国际河流的流域国的利益视为一体,甚至超越了国际河流以及其水资源“公平利用”的理念。

      2.3 健全双边或多边的区域性专项水协定体系

      从国际法来看,关于国际河流水资源利用的法律主要以3种形态存在:其一是全球性的公约;其二是区域性的国际河流条约;其三是双边或多边的区域性的专项水协定。我国所加入的双边或多边的区域性专项水协定非常少,国际河流水资源利用还缺乏专门的法律依据。从双边或多边的区域性专项水协定缺失的负面影响来看,这种状况既不利于我国依法利用国际河流的水资源,也不利于我国国际环境法体系的健全,还会给我国的国际形象造成负面影响。从双边或多边的区域性专项水协定的针对性来看,由于是“专项”水协定,因而比现行的“环境合作”协定更有针对性。在开发、利用国际河流水资源,防治国际河流水资源的污染,保护国际河流流域的生态环境,保育国际河流水资源等方面,专项的双边或多边的区域性专项水协定比其它形式的水协定能更有效地发挥作用。

      笔者建议应加快与相关国家之间的专项水协定的磋商进程。对与我国长期存在其它争议的国家之间的磋商工作,双方应本着“求同存异”的方针,搁置争议,首先解决对双方都有利的国际河流水资源利用问题。对于我国已经与之建立了比较良好的环境合作协定的国家,应在保持密切合作的基础上,将环境合作协定中关于国际河流水资源利用的内容提取出来,缔结专门针对国际河流水资源利用的双边或多边协定。

      2.4 立法要兼顾资源利用和环境保护

      受传统的国际水法立法目的和理念的影响,在我国现有的双边或多边水协定中,更多的还是关注对水资源的分配问题。旨在建立一种在国际河流的上游国家和下游国家之间分配水资源的规则和原则,只是附带地涉及环境和可持续发展问题。笔者认为,在国际河流水资源利用、水环境保护立法方面仍然还存在很大的空缺。正如英国学者帕特莎·波尼和艾伦·波义尔所言:“影响国际河流利用的主要问题不是对水的耗竭性利用,而是各种用途之间的优先问题。问题不在于利用是否是可持续的,而是在于为了何种目的而可持续性利用”。所以,在有关国际河流的立法中,除了要一如既往地关注国际河流水资源的分配问题,还应该补充和完善有关国际河流水环境保护、国际河流水资源保育等方面的内容。在2006年签署的《关于中俄两国跨界水体水质联合监测的谅解备忘录》和《关于中俄跨界水体水质联合监测计划》中,既对双方之间在国际河流水资源分配问题进行了规定,也对国际河流水资源的保育、水环境的保护等问题进行了规定。笔者建议,应以这次谈判及所取得的成果为示范,引入“共同而有区别的责任”原则和“求同存异”的原则,尽快修改、完善我国对外缔结的相关协定,以促使国际河流水资源利用立法兼顾资源利用和环境保护。

    【作者简介】
    黄锡生,单位为重庆大学法学院。王江,单位为重庆大学法学院。
    【参考文献】
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    [6](英)帕特莎·波尼,艾伦·波义尔.国际法与环境[M].那 力,王彦志,王小纲译。第2版。北京:高等教育出版社,2007:302.

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