让一线执法者真正拥有执法权
——从治理交通秩序说开去
2011/11/8 9:48:32  点击率[283]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《人民论坛》2011年第30期
    【写作时间】2011年
    【中文关键字】一线执法者;执法权
    【全文】

      要真正推动依法行政,建设良好的可持续的法治秩序,应该改革和完善现有的立法、执法和司法体制,真正做到让一线执法者真正拥有执法权,而且其智慧可以直接贡献给立法者。尊重一线执法者,控制行政领导影响一线执法的权力,依靠复议和司法程序来监督一线执法者的权力,是建设良好法治秩序的核心技术。

      交通秩序靠个人素质更靠社会信用的积累机制

      法律规则,其实就是个人在公共场合的基本行为规则。这种规则,很多是约定俗成的,比如行人靠右或者靠左行驶;有的是在约定俗成的基础上规定的,比如红灯停绿灯行,机动车按照信号灯分道行驶,行人也按照信号灯在人行道行驶。行车和行人的规则,在简单路段,如乡下,在严格按照规则基础上,可以放松很多规则,一般也不会有交通秩序问题;但是在复杂路段,比如大都市,如果行人或者驾驶员不遵守交通规则,就会大大降低道路的通行效率。在发达国家,一般人们非常遵守交通规则,司机也非常礼让行人,以人为本,其结果是,同样的机动车保有量和道路状况,其交通状况比发展中国家要好得多。也正是这个原因,世界超级大都市大都在发达国家,但是超级大堵城,却往往在发展中国家。

      要解决交通秩序问题,有待个人素质的提高。个人素质的提高,需要有个人的努力。个人的休养如何,直接意味着其遵守交通规则的自觉性如何。不过,对中国目前来说,这依然需要有一个过程,最根本的问题,肯定还在于解决社会信用的积累机制。一般来说,在一个熟人组成的封闭社会里,个人的一举一动,都会被输入到其所接触的每个人的记忆里,并自动形成一个散在的个人信用评级机制。这样,每个人都有自己的信誉评级激励,并形成不同的社会声誉。在这样的社会里,绝大多数人都会小心谨慎,谨言慎行,自然也会很好地遵守公共规则。但是,在陌生人社会里,个人的一举一动都以匿名的方式出现,刚才可能是一个让人很气愤的交通规则的破坏者,而在另一个场合,则可能是一个遵守公共规则的模范。同时,他/她破坏交通规则的行为并不影响其在其他领域的声誉。所以,在大都市的公共交通秩序里,散在的个人信用积累和评估机制,起不到激励人遵守交通秩序。在这样的社会里,一般只能依靠大规模的警察力量,以及大规模的技术防御力量,比如用摄像头记录违章行为,并依法给予高额罚款,或者记分,但是总是有漏洞的。在限速的道路上,在避开摄像头的地方司机一般都会超速。因此,交通秩序依然有很多死角。

      对于交通秩序来说,最大的问题是特权车的问题。特权车的原因有很多,典型的是,各种有违章特权的车。比如救护车、警车等执法车,武警牌照的车和军牌车,还有一些特殊号牌的车辆。这类车,因公务需要对道路有优先使用权,可以走应急通道,并且轻微违章可以得到豁免,是公共利益的需要。这即使在发达国家也是如此。在发达国家,这些车辆的特权,比我国要大得多。消防车、救护车、警车,只要拉响警报,所有的车辆都必须靠边让行。而在中国,这类合法的特权车,经常被围在拥挤的车流里,即使横冲直撞,也无法冲破拥堵。因公共利益需要,如果能够充分实现其应有的特权,则公共利益不会受到损害;但在中国,虽然有公共利益的需要却无法实现其应有的特权,其结果就是公共利益受损失。

      在发达国家,因公共利益需要的交通特权,之所以能够轻易实施,有很多原因,其中最重要的方面就是,这类车的种类和数量受到严格的限制,而且其行为也受到严格的监督。这类车种类和数量都有严格控制,而它们一旦执行任务,所有的车辆都靠边让路,其对交通秩序的影响也就被限制到非常有限的范围。一旦社会车辆不让路,警方也可以依法对其实施严厉的处罚。但是,在中国,这类特权车的种类和数量很难得到控制,这类车的行为,也很少受到严格的监督。其结果是,有更多的车有特权,而且此类特权很多都是冒充公共利益,而实际上是为了私人的行车方便,为了私人能够开霸王车。于是,其特权也就打了折扣。可以说,正是因为特权不受限制和监督,才使得特权本身打了折扣。由于这些车本身就是特权车,不仅有合法的特权,还有很多不合理的特权,所以即使警察执法,对其也无可奈何。对于本身就违法的特权车,警察既然无法执法,其限制一般车辆,为特权车开道的合理性和积极性也受到影响。最近李双江儿子打人事件,牵扯到无牌车、神秘的套牌车,可以说是其他方面特权在交通秩序领域的表现。对于这些所谓拥有特权的人,即使没有真正的特权车,也可以为所欲为,警察在平时只能睁只眼闭只眼,何况对那些真正的特权车,以及其他真正的特权。

      对警察来说,面对特权,很难执法,其实还有一种大数量的特权,警察也无能为力,比如大量的行人、自行车、电瓶车和摩托车。通过禁摩令,很多城市禁止使用摩托车,通过禁电瓶车令,也有一些城市禁止了电瓶车,但自行车和行人却很难禁得住,通过摄像和罚款,也很难起效。有些城市通过上报上网、通报单位的方式,加重处罚行人和自行车闯红灯,但几乎都没有收效。一些城市加大警力,增加大量协警,高峰期在重点路口重点维护交通,可以改善部分交通秩序,但行人与协警冲突的事件时有发生,对于行人和自行车违章行为,协警也只能劝阻,劝阻不住,也没有更好的办法。这就形成了有权和无权者均违反法律,破坏交通秩序的现象。有权的人,利用特权破坏法律;没有权力的人,利用执法者管不着,或者管不住,来破坏法律。在这种情况下,即使警力再多,交通管理技术水平再高,也无法真正让交通秩序维持在正常水平。

      如果一个秩序里,无权者依靠执法的漏洞来违法,有权者依靠对执法权力的优势来违法,那么这个秩序,无论如何努力,都很难真正建设一个良好的法律秩序。这里的核心,不是如何去控制无权者,而是更好地去控制有权者。只要控制了有权者,执法者就有了独立的权威,而且可以真正为有特权的人,提供真正的特权,从而更好地实现公共利益。

      内在秩序的建立

      从体制上来说,要实施决策、执行和监督分开的体制,给执法者以完整的一线处置权。一线的执法者,是法律秩序的内在组成部分,而不是外在的介入者。很多人认为,只要执法者对人们保持强有力的威慑力,就会有良好的法律秩序。所以,很多人主张暗中执法、钓鱼执法,主张周期性严打性质的执法,甚至有人主张暴力执法。只要保持威慑力,执法者就可以撤回来,过段时间秩序差了,再进行一次声势浩大的严厉执法运动,这样就可以确保法律秩序。这种秩序观认为,法律秩序的核心在于威慑力,在于可能的惩罚力,甚至包括暴力。这种秩序观或许有一定的道理,因为它也可以实现一定的秩序,但是它的问题在于,以权力为基础的秩序,往往在权力面前,就会失去秩序。权力一旦违法,尤其是更高的权力一旦违法,法律秩序就被瓦解了。以权力为基础的法律秩序,它靠的是权力的运作和维持,一旦权力运作因为成本等原因,无法一直维持较高水平的控制力时,无权者和执法者的对比就产生了逆转。猫虽强大,但老鼠数量众多,或者总有违法的机会,其结果是,以权力为基础的秩序,取决于其权力的资源和控制力,一旦其资源耗尽,控制力超过负荷,该秩序也会瓦解。

      正是这一原因,很多秩序都面临着这双重问题。对于交通秩序来说,在各方面群策群力期间,有权者会有所收敛,无权者也会相对遵纪守法;对治安秩序来说,在严打期间,犯罪活动也会有所收敛,权力部门和不法分子勾结的情况也会有所好转;对于食品秩序如牛奶制品来说,严打期间,三聚氰胺问题纷纷暴露,牛奶的安全性也因此好转。但是,这些秩序都没有达到过良好的境界。交通秩序好转一点时间,不可持续。治安秩序,30来年一次次严打,但刑事发案率却越来越高。食品秩序是打击了这一家,坏了又一家,过去是牛奶问题、注水牛肉问题,现在是假牛肉、地沟油、食品添加剂问题。这说明,以权力为基础的秩序,是一种强制的秩序。强制的秩序,碰到更大的强制,必然会失去秩序,而一旦强制不可持续,秩序也会一样失去可持续性。

      所以,关键还是要建立内在的秩序,这样的秩序执法者是秩序的一个组成部分,与秩序参与者平等的,它没有威慑的权力,但它是秩序的象征,而且是秩序的内在组成部分。他不是官,但胜于官,他和公共秩序者是平等的,而且是根据需要出现在现场的。比如某个地方需要一定的警力来指挥交通,某个地方交通事故需要警力来处理纠纷,某个地方的食品需要一定数量的执法者定期进行公正的抽检,并对违法行为进行公正公开公平的处罚。这样,这个地方的秩序就建立起来了。而且不需要有任何威慑力,更不需要有什么暴力执法。

      这样的执法者,没有上级,他的唯一上级就是法律和法律程序。他在现场的指挥和决定只受法律约束,除此之外,他有很强的现场处置权和决定权,也有行政自由裁量权。如果有人不服,可以依据行政复议程序,进入行政复议。如果对于行政复议不满,还可以向法院提起诉讼。在这一法律程序中,执法者、行政复议者,还有法官,当然还有当事人,都是平等的关系,法律面前人人平等,争议面前人人平等,一切争议通过程序得到解决,但每一个人的决定,对于此事,在某个程序里,都具有最终的决策权。所以,这样的以法律为基础、以法律程序为监督机制的平等的秩序结构,就可以确立一个内在的、平等的、开放性的秩序结构。在这里,执法者、复议者和法官,都不是领导与被领导的关系,他们对于当事人,也不是强制者的关系。他们只是根据违法的事实,根据法律做出处罚决定,而对这一决定争议本身,有公平公开公正的程序来进行解决,并不是谁的权力大,谁的决定就是最终的。也并不是为了警告张三,所以对李四的违法行为从重从快处理。也不会为了照顾某个领导的面子,而从轻处理张三。执法者不受权力影响;如果受权力影响,做出了不利于或者有利于当事人的决定,就会有相应的监督机制对其决定提起复议,或者诉讼。所以,通过行政复议程序和司法程序,可以实现真正的有力的监督,促使一线执法者提高自己的执法水平,并不受外在的权力的影响。

      这样的体制,要求决策、监督与执行分开,也要求监督与决策、执行分开。如果执法者和决策者是一致的,执法者在现场执法,决策者可以通过遥控来干预执法,要求执法者从严或者从宽,甚至不处理。决策者可以根据当时的政治形势,可以根据当时的社会和经济发展形势,要求执法者放松执法,或者严格执法。比如为了招商引资,要求警察对外商的车辆不处罚,或者为了市容市貌加大处罚小商小贩的力度,或者为了配合税务大检查,平时不检查,领导要求大检查时再进行大检查,或者执法雷声大雨点小等等。这时所谓的依法行政,就失去了意义,变成了依领导行政。所以,从体制上必须保持执法者,尤其是一线执法者的独立性。不能与决策者纠缠在一起,尤其是不能把执法业务和行政事务联系在一起。执法机关不是军事机关,也不是准军事机关,不能依靠领导的命令来执法,而是应该依据当时的情形和事实,根据执法者的经验、相关法律要求等来具体掌握执法的标准;如果有争议,则进入相关的复议程序和司法程序。如果执法者的领导是复议者,也是该案的初始处理决定者,那么行政复议程序就形同虚设,只有司法程序才可以用。如果司法机关也不是一线的法官判案,而是根据领导的意思来判案,这时候,连司法程序都失去了法治的意义。

      所以,良好的法治秩序,要依法行政,而依法行政的核心是,一线的执法者依法行政,其行政领导,尤其是决策者和复议者(监督者),在职权上不存在命令与执行的关系,而只有决策与执行,执行和监督之间的平等的关系。执行要依法,并且接受司法程序的监督,而决策也一样需要依法,并且接受相应的程序监督。只有这样,决策权力、监督权力和执行权力,才能够真正依法实施,并且都受到依法监督。

      依法行政的关键是让一线执法者真正拥有执法权

      在我们国家,全国人大制定了很多法律,但是这些法律一般都很原则,很抽象,负责执行的行政部门必须做出很多实施细则,而且这些实施细则基本上都是在省级单位落实的。而我国的法律,基本上都是在市县一级得到落实的,各个市县因为情况差异很大,其工作重点也有很大差异,其结果是各个市县都需要在不违背全国法律和省部级实施细则的前提下自己再创造很多实施规则,而这些往往都不是可以公开的。这就形成了一个错位:法律的决策者是全国性的,细则决策者是省部级的,进一步的解释者是市县一级的,而执法者往往是最基层的。在这种情况下,执法者的经验和智慧,很难真正体现在立法、细则制定和红头文件的制定过程中去。其结果就是,很多法律,尤其是制定层次越高的法律,往往越难以得到执行,而一线的执法者,往往因级别太低而受制于当地的行政领导。当地领导有很多任务需要处理,包括本地的很多问题,上级交办的很多事情,这些都需要资源。其结果是,更多的资源会投放到当地迫在眉睫的问题以及上级行政领导重视的问题上,一般法律要求的执行,则由于资源不足,而不得不处于执行不足的水平上。

      在这种情况下,全国人大组织了很多次执法大检查,当然是与有关部门配合的。于是,一线的执法者,就会按照高层次政府的要求,定期把资源投放到执法大检查的项目里去。为了取得短期效果,执法者当然就会用简单粗暴,甚至严厉打击的势态,高调执法,高线处罚。执法变成了政治运动,但是往往是雷声大,雨点小,运动一过,一切照旧。

      为了解决这一问题,很多人认为,可以让执法大检查常规化,引入有效的激励和动力机制,把“法治GDP”纳入政绩考核机制。这样做,应该说可以提升法治建设的档次,并引起各级领导足够的重视,尤其是可以吸纳更多的资源投入到法治建设中来。但是,由于考核的是领导,其结果是,执法权力和执法的监督权,更集中到领导手里。决策、执行和监督集中于领导,其结果是,无法形成自愿公平公正开放的法治秩序,而只能是形成一个高压形态高资源投入的强制的执法秩序。这样的秩序,在乱世,或者法治秩序全面被破坏的情况下,可以起到恢复秩序的作用,但对于形成良好的法治秩序,尤其是依法行政和建议法治政府,却并无好处。强制秩序所内涵的,执法者面对权力无效,面对大多数的无权者也无效的难题依然存在,并且将继续妨碍有效法治秩序的形成。

      所以,要真正推动依法行政,建设良好的可持续的法治秩序,运动式执法不是正路,通过给领导加大压力、对其进行政绩考核,也不是正途。正确的办法,还是应该完善和改革现有的立法、执法和司法的体制,真正做到让一线执法者拥有真正的执法权,而且其智慧可以直接贡献给立法者。尊重一线执法者,控制行政领导影响一线执法的权力,依靠复议和司法程序来监督一线执法者的权力,是建设良好法治秩序的核心技术。

    【作者简介】
    毛寿龙,中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、博导。

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