制定科技进步法和科技成果转化法的策略及其实效评估
2002/7/4 10:04:00  点击率[818]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】科技法学
    【出处】燕园法学文录
    【写作时间】2002年
    【中文关键字】暂缺
    【全文】

       原载《中外法学》1997年第3期。  
      
       
     第八届全国人民代表大会常务委员会于1993年7月2日和1996年5月15日分别通过了《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科学技术进步法》)和《中华人民共和国促进科技成果转化法》(以下简称《科技成果转化法》)。两法分别于通过之日公布。前者于1993年10月1日起施行,后者于1996年10月1日起施行。前者是我国科技领域的第一部基干性立法,后者则是前者的配套性立法之一。两法的颁行,为深化科技体制改革、加速科技事业的发展提供了法律保障,开创了依法推动科技进步、依法管理科技工作的新局面。笔者曾以学者身份参与了上述两法的草拟和研讨工作,以下仅就制定两法的策略及其实效谈点个人的见解,错谬之处,敬请大方之家教正。  
      
       
     一、命题的提出  
      
       
     制定两法是否有其必要性?是否有其现实依据?为什么提出制定两法的命题?无疑这是立法首先要考虑的问题,是制定两法的策略的基础。对此,可作以下分析说明。  
      
       
     首先,以法律保障和促进科技进步,是时代赋予我们的历史性命题。当今世界,新科技革命不断发展,技术创新浪潮后浪推前浪,一浪高过一浪。从本世纪中叶开始的被称之为“新科技革命”的阶段,已经持续很长时间了。这场科技革命,对人们的观念、文化、伦理、传统以及对社会的经济、军事、政治、国际关系等方面在宏观和微观方面的影响,都是极为深刻的。科技的发展水平,标志着社会生产力的总体水平,标志着社会进步与文明的程度。面对这场蓬勃发展的科技革命,几乎所有国家都在进行产业调整或经济体制改革,并进而波及到相关领域的改革,以在激烈的竞争中寻求出路、寻求发展。今后十年到下个世纪中叶,一系列新兴科学技术领域将出现重大突破,新的生产技术和对自然现象的新认识,将会改变目前一些产业的面貌,成为推动历史发展的巨大力量。从世界范围看,各国之间的竞争,说到底是综合国力的较量,当今世界各国综合国力的提高,在很大程度上取决于科学技术的进步。西方发达国家目前经济增长的模式早已由外延性扩张转移到内涵增大方面来,其经济增长的60—80%以上依靠科技因素取得。要提高我国的综合国力,要使中华民族自立于世界先进民族之林,只能选择和依靠科学技术进步。就国情而言,我国曾是世界文明古国之一,中华民族以其聪明才智和发明创造为人类的文明与进步贡献良多。其历史的辉煌是世人有口皆碑的。但自清代以后,科技逐渐落伍了,乃至到了国家积贫积弱的地步。直至目前,一方面,我国还是一个发展水平较低的发展中国家,年人均国民经济收入才达五百美元,在今后相当长的时期内还将处于发展中阶段。当前,我国经济和社会的发展受到人口众多(已突破十二亿大关)、资源紧缺(人均资源仅为世界人平均值的二分之一,以占世界7%的耕地支撑着占世界22%的人口)、环境恶化、基础薄弱等因素的制约,困难和问题很多;另一方面,我国又是一个超发展中国家的科技大国,拥有门类齐全、独立完整的科学技术体系和一千七百多万科技工作者,有一百多万直接从事科学研究和技术开发的科技人员;迄今已建立了布局较为合理的五十二个国家级高新技术产业开发区,经国家认定的高技术企业有六千多个,还有二万五千多家民营科技型企业。这两方面的现实情况说明,我国既有依靠科技进步以解决发展中的困难和问题的需要,又有依靠科技进步解决这些困难和问题的条件。可以这样认为:依靠科技进步,是我国实现现代化、进入先进国家行列的唯一正确的选择。舍此,另无他途,甚至有被世界性的科技进步浪潮所吞没、淘汰的危险。面对既定的世情和国情,形势是严峻的,选择是明确的,任务是艰巨的。面对机遇与挑战齐来、发展与危机并存的局面,命题也就很自然地被提出来了;既然科技进步事关中华民族能否自立于世界先进民族之林、事关我国现化化建设事业之大局,保障和促进科技进步成为法制建设的神圣使命也就是不言而喻的了。  
      
       
     其次,科技进步后果所具有的两重性及其涉及的复杂社会关系,也需要法律加以规范和指引。现代科学技术发展的结果使人类不断获得征服和利用自然的新的力量,享受到科技进步所带来的种种好处,但也使人类从来没有象今天这样面临着科技的挑战,从来没有象今天这样面临着这么多困难的选择:核能可为人类获得无穷无尽的能源,但核装置的爆炸则可能使数十万人瞬息丧生;人工授精技术的发现、试管婴儿的诞生,为人类自身的完善和生育方式的改变开辟了道路,但也带来了对亲权的确认以及抚养和继承关系多元化等复杂难题;现代优生技术和医疗技术的发展,可以使人类获得更理想的后代,可以使植物人存活多年,但从来没有象现在这样使人的生(出世)与死(安乐死)成为一项权利之争;基因工程的问世、生物工程的兴起,可以为人类带来取之不尽的财富和改造自然的新手段,但人工新物种的出现和重组DNA在生物体内的自我复制一旦失控,又可能改变人类的生存条件甚至人类自身,其后果可能远比原子弹爆炸对人类的危害利害得多;计算机技术、多媒体技术、网络技术的高速发展和广泛应用、信息高速公路的开通与继续发展,使高效率成为现实,但也带来更为复杂的治安和犯罪问题,知识产权已面临新的挑战;高空飞行着的数以千计的航天装置,为人类征服宇宙开辟了前景,但也使传统的领空权受到削弱,遥感卫星的飞行,早已使各国地表一览无遣;海洋富饶的物产资源、南极丰富的地下矿藏,吸引着各国装备先进的船队和科学探险者,预示着人类通过科技进步有可能开发和利用以前可望而不可及的财富,但也潜在着或已发生了国际争端;大气和水源的污染、酸雨的降落、外层空洞的出现、污染源随风飘荡或随波逐流而“出口”异国他乡,这些科技进步的“副产品”,使人类的生存环境恶化(甚至南极的企鹅体内也已含有微量的DDT),并引起了国际纠纷……。种种事实说明,科技进步的后果具有与生俱来的两重性。保障科技的应用朝趋利避害方向前进,解决科技进步中尚存的问题,一方面还得依靠科技自身的发展,另一方面,法律的规范和指引作用也是不容忽视的,并已成为紧迫的课题。  
      
       
     事实说明,科技的迅速发展及其对社会的深刻影响,构成极为复杂的社会关系系统。从国家对科技事业的宏观调控与管理,到科技人员具体的科学研究和技术开发活动,从研究开发成果的权属确认,到科技成果推广应用中的利益分配,都有赖于法律的规范和调整。  
      
       
     十多年来,我国随着科技体制改革的深入发展,科技领域的社会关系发生了极大的变化,技术市场、技术流转、技术合同、委托研究开发、人才流动、科技经济一体化发展等新事物层出不穷,国家为此出台了一系列方针、政策和措施,采取了经济手段、行政手段等加以引导。但仅限于此已远远不够。事实说明,无论是实现依法治国、实行法治的目标而言,还是就促进和保障科技进步、推动科技经济一体化发展、建立科技新体制而言,都应当有相应的法律加以规范。  
      
       
     可见,无论事实还是理论都向我们昭示:随着现代科技的发展和现代法治社会的发展,长期以来似乎并无关系的科技与法律之间已经出现了一道桥粱,这就是我们称之为“科技法”的东西。  
      
       
      法律之所以能够保障、促进、规范、调整科技进步活动,是由法律本身所具有特定的能量决定的。法律在社会中的运行除了受到各种社会力量的推动和制约以外,首先是受到自身能量的推动和制约。这种法律能量,在物质上,主要表现为国家强制力。法律从制定、生效到遵守、适用、执行,直到产生法律上的实效,都与一定的国家机关——立法机关、司法机关、行政执法机关的活动相联系。法律的运行实质上是国家力量行使的法律形式。法律能量在精神方面,则主要表现为法律本身所体现的科学性、逻辑性、为公众所广泛认同的价值观等因素。这种精神力量既可以使国家机构中的人力资源相互凝聚起来而充分发挥物质附属物的作用,又可以使社会成员凝聚起来成为支持法律运行的力量。正是法律的精神所涵载的说服力、感召力和为社会公众广泛认同的价值观,使人们认可其运行是公正的、必要的,从而自愿接受并遵守法律。如果说上述物质力量和精神力量是法律的原始力量的话,那未,人们守法、执法、司法的惯性行为和心理态势所形成的后续力量则是法律的惯性力量。法律的能量便是这种物质力量与精神力量、原始力量与惯性力量产生的合力。法律的能量推动着法律在社会中运行,从而影响或控制着人们的行为。这种影响或控制的方式主要有两个方面,即鼓励合法行为和制裁违法行为。合法行为,总是立法者所期望的行为,因为立法的目的主要是通过行为主体的法律积极性、依靠行为主体对合法行为的选择而实现。法律以规范的形式将满足主体需要的现实社会关系模式转化为抽象的法律模式,并通过法律的运行将之再转化为具体的法律关系和社会生活的现实,以满足主体的需要(即实现其利益),进而使主体不断重复其合法行为。法律模式制定得越完备、具体和实在,对主体选择合法行为的激励作用越明显。法律实现的保障程度越高,主体从事合法行为的概率也越高。法律通过对具体主体的合法行为的鼓励和对违法行为的制裁,为一般人的行为指示着从违、方向、目标。  
      
       
     从历史上看,法律对于科学技术进步可能起着截然相反的两种作用:一是自觉或不自觉地阻碍或延缓科技进步乃到扼杀科技成果的作用,二是保障和促进科技进步的作用。在中世纪的欧洲,处于神权政治顶端的教会及其处于万流归宗地位的神学,成为当时科学技术进步的桎梏,科学成为神学的婢女,宗教教条到处都起着法律的作用。哥白尼的“日心说”,可谓是科学摆脱神学的宣言,但横遭教会的禁锢,连宣传和发展这一学说的布鲁诺也被活活烧死于罗马鲜花广场。宣传和发展维萨留斯的解剖学说,为发现血液全身循环铺平道路的塞尔维特,同样也被教会逮捕并处于火刑。作为经典力学奠基人的伽利略,也由于热心宣传和真实捍卫“日心 说”而身陷囹圄,受迫害至死。科学在摆脱神学束缚的斗争中,牺牲了许多天才人物,许多科技成果被扼杀于摇篮之中。只有当资本主义的经济关系冲破封建制度的罗网时,在文艺复兴思潮推动下涌现新的自然观、宇宙观和文化氛围时,人类第一次科学革命和在此基础上发生的第一次技术革命以及作为其相应后果的工业革命,才取得成功。1474年,威尼斯共和国颁布了人类历史上第一个专利法,开创了以法律保护技术发明之先河。随后在各国产生的工业产权法,都在为天才之火加上利益之油,成为保障和促进科技进步的力量。现代科技的迅猛发展,更使各国通过立法干预科技活动,调整由于科技活动而产生的种种社会关系的做法与日俱增。  
      
       
     事实说明,法律对于科技进步并不是无所作为的,它可以通过确认和调整社会关系,为科技进步创造社会环境和条件,从而保障和促进科技进步。   
      
       
      综上,既然科技进步需要法律予以保障,法律又能提供保障,且科技立法是当今各先进国家的普遍做法,那末,制定保障和促进科技进步一类的法律便是我国应当采取的措施。  
      
       
     二、制定两法的策略  
      
       
     《科学技术进步法》是经杨浚等172名全国人大代表联署提案而由第七届全国人大列入立法规划的,《促进科技成果转化法》则是由全国人大教科文卫委员会提案而由第八届全国人大列入立法规划的。两项立法都由第八届全国人大常务委员会先后完成。  
      
       
     《科学技术进步法》的起草工作是由国家科学技术委员会牵头,会同三十多个国务院的部、委、局共同起草的。《促进科技成果转化法》则是由全国人大教科文卫委员会负责起草的。两个草案先后印发全国各地及政府各部门征求意见,并先后数次召开全国性的由政府各部门、各地方代表以及专家学者参加的草案研讨会,再将各种意见汇总后反复修改而成的。两法起草的最大特点是有关专家学者的深入参与,并在其中起到重要作用。例如,《科学技术进步法》的最初草案便是委托北京大学科技法研究中心起草的。《科技进步法》的起草历时近三年,《促进科技成果转化法》的起草历时近二年,在这段时间内,有关专家学者从方案研讨直到通过该法案的全国人大常委会会议都是自始至终参加的。根据我本人的体会,专家学者直接参与立法,既有利于专家学者了解社会以完善自己,并在参与国家事务过程中,学以致用,将研究与国家管理结合起来;也有利于立法的完善,使草案趋于科学化。  
      
       
     在两法起草过程中,首先碰到的是立法思路问题,即立法方案的选择问题。  
      
       
     在起草之初,我们对东西方科技方面的立法资料进行了收集和研究,在此基础上提出了三种方案并加以评选。  
      
       
     第一种方案是制定《科学技术基本法》或称《科学技术法》,即主要借鉴日本的《科学技术基本法(草案)》(日本自60年代末便提议并着手草拟该草案,但迟于1995年才正式颁行)的立法思路,在法律中主要确立科学技术在现代化建设中的战略地位以及国家发展科学技术的体制和大政方针。然后再在这一立法的基础上制定一系列法律,确定科技现代化所需的法律制度与具体规范,以构成相对独立的立法体系。根据当时收集的材料看,日本提出“科技立国”口号之后,便注意科技领域的立法,其基本草案只有20条条文,但有众多的称之为“科技六法”的法律法规作出具体规定。这一方案无疑气势恢宏,立意深远,但难以解决紧迫的现实问题,而且规模庞大的法群的起草也不是一个起草小组能在短时间内完成的,因而这一方案被放弃。  
      
       
     第二个方案是制定《科学技术振兴法》或称《科学技术促进法》,即借鉴美国等国的做法,在法律中针对我国科技体制改革和科技发展中的主要的现存问题,规定切实可行的法律措施,以求立竿见影,施行有力,避免虚、空、软的原则性规定而不能立即解决现存问题。同时,将科技体制改革过程中出台的政策以法律形式固定下来,以法律之力加以推行。  
      
       
     这种方案同前一种纲领性的方案不同,它追求法律的可行性、操作性和力度,追求法律的实效,追求解决现实问题,无疑是有其长处的。但是,我国的具体情况,尤其是各省市科技发展的极不平衡状况、各地科技发展的侧重点和具体引导办法将有所不同的现实,又决定着在一部全国性的立法中难以对一些具体问题作出一刀切的统一的硬性规定。此外,只将法律当作现时政策的翻版的做法,只求法律适用于一时而忽略其在一定时期内的相对稳定性,也是有其局限性的。所以,这种方案也最终被放弃。  
      
       
     经过反复调查、研究、比较和筛选,起草小组采纳了第三种方案,即全面借鉴外国立法的成熟经验,结合我国的具体情况,草拟一部《科学技术进步法》草案。这一立法,在法律地位和作用上应当是我国科技领域的基本法律,成为其他科技立法的依据。在立法草案中,要求做到既有纲领性,又具有可操作性;既要有高度,又要有可实施的力度;既具有中国特色,又具有国际可比性;既要将近些年来实践证明是成功的有关科技体制改革和对外开放的经验以及科技发展的方针政策以法律形式肯定下来,又要充分反映时代要求,解决当前和今后较长时期内所面临的主要矛盾和实际问题,为继续深化改革、扩大开放、加速发展、优化环境、拓宽道路以促进科技进步指明方向。这一方案注意吸纳了前两种方案的长处,力求避免其缺陷。由此确立了立法思路。  
      
       
     在这一立法思路指导下,几经修改,最终形成了《科学技术进步法》草案。这一草案交由1992年10月召开的第七届全国人大常委会作了初步审议,后虽未来得及提交1993年3月召开的第八届全国人大一次全会审议,而由1993年6月召开的八届全国人大常委会二次会议审议并于7月2日通过为法律,但上述立法的设想和要求已体现在法律文本中了,其基本法的性质是无疑的。国内舆论界对这一立法的评论是:《科学技术进步法》是我国新时期科学技术事业发展的基本法律,是深化科学技术体制改革、加速科学技术事业发展的强大法律武器,是中华民族走向高度文明和全面进步的重要里程碑。这些评论从这一立法的内容及其应起作用的角度肯定其基本法的地位和“里程碑”意义的贡献,应是恰当的。  
      
       
      在《科学技术进步法》起草过程中,对一些具体问题处理的策略体现在该法的特征上。概括来说,该法的特征大体有如下四个方面:  
      
       
      (一)既有纲领性,又有可操作性  
      
       
      作为新时期我国推动科技事业发展的基本法律,《科学技术进步法》的纲领性是极为明显的。它不是详尽无遗的法典,许多条文规定的是科技进步的某一方面的法律原则,属于原则性或政策性规定,作用在于为这一方面的工作指引方向或提出基本政策。当然,这些业经实践证明是成功的原则或政策上升为法律条文以后,其指引作用、影响及效力无疑强烈得多。这些原则性规定,虽然在实施方面仍有某些不便,但有了原则性的法律规定便已远胜于无法可依的局面,而且这些方向性或政策性的法律宣示,为今后这些领域制定较为详尽的规定提供了法律上的依据。例如,在《科学技术奖励》一章中,本法只规定了国家建立科学技术奖励制度,规定了科学技术奖励的种类及其奖励对象,规定了企业事业组织应当奖励完成技术成果的个人,规定了国内外组织或个人可以设立科技奖励基金以奖励在科技进步中作出贡献的人。这些都是原则性或政策性的规定,至于如何评奖、如何授奖、奖额多少、奖金如何发放、有关税收等都未作具体规定。这在实施上虽有不便之处,但它使有关行为有法可依,并为制定统一的、详细的科技奖励法提供了法律依据。《科学技术进步法》之所以原则性规定较多,一方面是由于我们尚不具备制定详尽的科学技术法典的客观条件,我国的科技体制改革尚在深入进行之中,新的体制尚未完全确立,旧的体制还在某些方面发生着效应,有关科技领域的立法经验也尚不成熟。类似的制约因素一时难以克服,而实践中又急需这一立法的出台,不可能等待条件完全具备以后再去立法;另一方面也由于我国立法方面的一些习惯做法使然。在我国这样国土辽阔,各地科技、经济和文化发展水平不一,具体情况千差万别的国度里,在中央立法上往往原则性规定较多,具体的实施办法往往授权有关行业主管部门和地方人民代表大会依据当时当地的实际情况去依法确定。此外,日本科技立法模式的影响也是不容忽视的。  
      
       
     当然,《科学技术进步法》也尽量注意了实施中的可操作性问题,在诸如科技经费投入保障、法律责任的归责办法等方面的规定便比较具体而便于操作。  
      
       
     总之,本法既有纲领性又有可操作性,可说是其特征之一,也可以说是其处理一些具体事项的策略之一。  
      
       
     (二)既有全面性和广度,又有重点性和力度  
      
       
     科学技术进步涉及到十分广阔的领域。从横向而言,它涉及到科技、经济、教育、文化、卫生、体育、国防等社会各领域,涉及到工业、农业、交通运输、邮电通信、地质勘查、建筑安装、商业、咨询业等各行各业,涉及到国家行为、企业事业和社会团体等各种社会组织的行为以及公民个人的行为,涉及到国内、国际各种复杂的关系;就纵向而言,科学技术进步涉及到科学研究和技术开发、科技成果的转化、推广和应用,涉及到发展高技术产业、改造传统产业、加强基础研究,涉及到应用科学技术为经济建设和社会发展服务、为防灾减灾、推动社会公益事业服务等等。正是由于科学技术进步的这种宽广性和纵深性,决定了科技进步立法应当注意相应宽广的覆盖面和相应纵深的涵盖。  
      
       
     不过,要想在一部比较简明的立法中解决科技进步中的全部问题,用以调整科技进步中涉及的各种直接的或间接的社会关系,几乎是不可能的。从我国现实出发,科技进步法只能有选择、有重点地作出规定,以解决科技进步中的主要矛盾和关键性问题,理顺和调整主要的直接的社会关系,从而成为科学技术进步的指南。也只有这样,才能使科技进步法有相应的力度,以保障其在实际生活中的贯彻实施,起到保障和促进科学技术进步的实际效用。  
      
       
     正是基于上述考量,《科学技术进步法》在制定过程中,既注意了它的全面性和广度,又注意了它的重点性的力度。  
      
       
     例如,本法第五条规定:“国家鼓励科学研究和技术开发,推广应用科学技术成果,改造传统产业,发展高技术产业,以及应用科学技术为经济建设和社会发展服务的活动”。这一规定,宣示着本法适用于科学技术进步纵深所及的全部活动,但综观全法,又在第二章、第三章和第四章各以专章形式有重点地分别对应用科学技术为经济建设和社会发展服务、发展高技术研究和高技术产业、加强基础研究和应用基础研究作出较为具体的规定。这样做,便既注意了立法的深度,又注意了立法的重点性和力度。  
      
       
     又如,从本法第六条的规定中可以领悟到,促进科学技术进步是全民族的共同任务,国家负有重大责任,各种机关、企业事业组织、社会团体和全体公民也对此负有神圣义务。这就注意到了促进科技进步主体的全面性。但纵观全法,重点又在于规定国家、政府在促进和保障科技进步中的责任,对于促进科技进步的主力军——科学技术工作者,也以专门一章作出规定,这样便既符合实际,也保障了立法的重点性和力度。  
      
       
     再如,在本法第二章中,分别在第十七条、第二十条和第二十一条中对社会各业和国防科技进步作出原则性规定,这就注意到了立法的宽广的覆盖面,但本章的重点则是分别对农村科技进步和企业科技进步问题作出规定,从而保证了其重点性和力度。总之,宽广性与重点性、深度与力度的结合,可说是本法的又一特征,也可以说是本法的立法策略之一。  
      
       
     (三)既从中国国情出发,又注意与国际规范接轨  
      
       
      实事求是,从实际出发,是我国立法工作的基本原则之一。《科学技术进步法》的制定,当然也应遵循这一原则。也正因为这样,本法便具有既从中国国情出发,又注意与国际规范靠拢、与之接轨的特点,这也是本法立法的策略之一。  
      
       
     实事求是,从实际出发,首先应当是从我国还是发展中的大国这一实际出发。就目前而言,同西方发达国家相比,我国的科学技术水平和管理水平还比较落后,发展很不平衡。在全国范围内,科技文化比较发达的地区和比较落后的地区并存,少数优秀的科技精英与大量文盲、半文盲并存,具有世界一流的先进技术同还在应用的最原始的技术并存,具有世界领先水平的科技领域与刚刚起步甚至还属空白的科技领域并存;市场经济体制还在建立和发展之中,改革开放还在深入过程中,前已出台的若干科技政策法规还带有高度统一的计划经济体制的深深烙印;高速发展中的经济和社会急需现代科技为后援,急速发展中的科技产业亟需符合市场经济规律的法律予以指引和保障。所有这些,都是科技进步立法所面临的实际情况。坚持市场导向、深化科技体制改革和全方位对外开放,保障和促进科技进步,无疑是科技进步法所要承担的严峻任务。  
      
       
     在立法中坚持实事求是,也意味着要在客观实际的发展变化中去寻求规律。任何立法都不可能是也不应该是对现存实际的简单描模和固定化,而应基于现实而反映其规律和发展趋势。这就要求立法者不仅对现实有切实的掌握和充分的认识,而且对现实的发展变化趋势和规律能恰当地把握,即对之有科学的、合乎实际的预见。科学技术进步法的制定,既要反对脱离中国现存实际的主观主义,即要奠基于总结既有实践经验的基础上,又要有科学预见的指导,使两者紧密结合起来,以便使立法能够符合市场经济规律和科技自身发展的规律。实事求是,从实际出发,也意味着不能拘泥于一时一地的实际。科学技术进步法虽属于国内的立法,应对现实国情作充分调查研究,使之符合国情以切实可行,但也应当注意国际间科技发展的现实以及国际科技交流与合作的趋势和规律。中国并非孤立存在于世界,而是与世界相息相关,国内立法也应放眼于全世界发展的实际。这也就意味着我国的科技进步立法应当借鉴和吸收外国的有益经验,尤其是有关国际科技交流与合作的规范应当向有关国际规范靠拢,有关规定(如科技投入占国民生产总值的比例)应有国际可比性。之所以应当和能够如此,乃是因为:第一,科技法作为一种法律文化,无论中外的科技立法都属于全人类的共同财富,不同国家之间相互借鉴和吸收是正常的现象。第二,科技法作为联结科技与现实社会、科技与经济的桥梁,当然不能不受到社会制度、经济制度、国家资源和环境、生产力发展的总体水平、国家发展的总体战略和相应的方针政策,以及社会道德和价值观念、历史和文化背景等多种因素的影响和制约,但许多具体的科技法律规范又反映着科技自身发展的特有规律。这也就是说,不同国家的科技法各因国情不同并为国情所制约而各具其个性,但在反映科技规律方面又有其共性。正因为各国科技法有着这种共性,因而可以相互借鉴;又因为各国科技法各有其个性,因而不可能全盘照搬。第三,现代科技立法是在比较发达的国家中首先开始的,我国起步较晚,因此,虚心向别人学习经验是必然的。只有采取虚心学习的态度而不是夜郎自大的态度,才有可能后来居上,建立和发展有中国特色的科技法律体系。第四,随着现代科技、经济的发展,全球贸易和合作日趋一体化,有关宏观管理方面的法律规范客观上存在着共性,这也是国内立法与国际间普遍采用的规范应当能够相互衔接的现实基础。在当今,随着科学技术的急速发展,一方面使拥有大量高水平的科学家、工程师和先进研究项目的国家数量有所增加,从而增加了跨国科技合作的可能性,另一方面,现代科技研究开发的成本不断增加,尤其是某些高技术项目所需投入之多、风险之大往往是一国难以单独承担的,从而使费用共担、风险共担、成果共享的国际科技合作显得必要。此外,人类为解决共同面临的人口、环境、资源、灾害等全球性问题,也必须加强合作。机会与需要的结合增加了国际科技合作的出现。各国政府对促进科技合作的普遍做法,一是全方位开放,加强双边或多边合作;二是通过联合国组织、OECD组织、国际科技联合委员会、亚大经社理事会等广泛参与国际合作;三是利用国际大型科学中心的设备,围绕费用高昂、设备规模庞大的前沿科学和高技术领域的大型项目,组织区域性的国际合作研究;四是积极对他国进行技术转让、成套设备和产品的贸易与人才的培养;五是在世界范围内进行资金、人才、信息、生产机构、技术等生产要素的优化组合;六是创造吸引外资、技术和人才的国内环境。国际科技合作的发展,使国际性科技规范不断增多,国际条约和国际惯例形成体系。我国加入和缔结的国际条约越多,我国所承认和接受的国际惯例越多,国内立法与国际规范相衔接的要求也就越突出。这同闭关锁国情况下的立法是完全不同的。事实上,中国需要世界,世界也需要中国,世界中的中国是不能不考虑世界的。  
      
       
      正是基于上述考虑,《科学技术进步法》在制定过程中,便既注意从中国国情出发,立足实地,又注意与国际规范接轨,具有前瞻性。注意从中国实际出发,本法通篇都作了体现。从指导思想、立法宗旨、科技管理体系、深入改革的要求、科技发展的战略布署等规定,到各章确立的具体制度和条文,都显示了本法的中国特色。有关国际合作与交流方面的规定,有关科技管理的规定,便注意了与国际规范接轨;有关经费等科技投入的规定,便既有中国特色,又有国际可比性。  
      
       
     (四)指导思想明确,立法宗旨贯穿始终  
      
       
     《科学技术进步法》的又一特征,体现为立法的指导思想明确,立法宗旨贯穿始终。中国人民在经历了风风雨雨之后,深刻地认识到一个真理:四项基本原则是立国之本,改革开放是强国之路,科学技术是富国之源,科教兴国是兴国之策。综观本法,始终贯彻一个中心,两个基本点和科学技术是第一生产力的指导思想,始终贯穿着促进科学技术进步、在现代化建设中优先发展科学技术、发挥科学技术第一生产力的作用、推动科学技术为经济建设和社会发展服务的立法宗旨。这一根本指导思想和立法宗旨,不仅在法律原则的规定中作了充分反映,而且在具体的法律制度规定中得到落实,成为本法最为集中的法律精神。  
      
       
     三、对两法的实效评估  
      
       
     《科学技术进步法》自1993年10月1日起施行,迄今已三年有余。《促进科技成果转化法》则自1996年10月1日起施行,迄今不过半年。由于两法施行时间尚短,加上缺乏全国性的调研资料,所以笔者尚难对两法的实效作全面评估。以下,仅就笔者所掌握的材料,对两法的实施问题提出若干看法,以供参考。  
      
       
     (一)两法的实施极大地提高了全民族的科技意识和法治意识  
      
       
      一个民族是否具有科技意识和法治意识,以及这两种意识的高低程度和普遍程度,往往可以作为这一民族文明发展程度、综合国力强弱程度的表征。广泛地具有较高程度的科技意识和法治意识的民族,其科技、文化、教育、经济和社会的发展程度也相应较高。意识作为行动的先导,具有较高科技意识和法治意识的民族,必然指引和激励其振兴科技、依法治理社会和民主、平等的行为,从而导致各项社会事业的发展。有识者谓:“科技与法律是现代文明的双翅”,信然。作为四大文明古国之一,中国对全人类科学技术进步所作的贡献是不可磨灭的。中华民族过去和现在的许多发明创造都在为全人类所应用,为全人类谋取着福利。但在数千年封建统治下,皇权只要求顺民,教育往往限于穷经读史以致仕;直至晚清,高位者出于“中央大国”意识而视西方先进技术为“奇技淫巧”,西学东渐被屡屡受阻;翻译和宣传西方先进科学思想和民主意识者,被视为离经叛道、有违祖训;当时的法律只注重刑罚以保皇权和祖制;闭关锁国和重重压迫下的广大民众,难得受到现代科技文化的教育与熏陶,难言有先进的科技意识和法治意识。殖民主义者以大炮轰开中国的门户,带来黑色的鸦片、镇压民众的枪炮、 冥冥之中的上帝,而掠走黄金、白银、资源和主权。本世纪后半个世纪以来,这一切才得以改观。但由于国家基础差、底子薄,至今尚有数以千万计的人口未解决温饱问题,尚有数以亿计的人口属于文盲和半文盲,因此,要在中国大地普及较高的科技意识和法治意识,并不是一蹴而就、轻而易举的事情。  
      
       
     事实上,要在全民族中普及科技意识和法治意识,首先要求决策者要有高度的科技意识和法治意识。这里所说的决策者,并不仅指少数的国家领导人,而且包括各级政府、企业事业组织领导人在内的拥有决策权的庞大群体。这里所说的科技意识和法治意识,包含心理和思想体系的不同层次。科技心理和法治心理,是人们对科技现象和法治现象的感性认识,是人们对于科技和法治这两种现象的直观的、表层的、自发的反映。科技思想体系和法治思想体系则表现为系统化了的、理论化了的有关科技和法治的思想、观点和学说。对于决策者来说,仅具零散的、感性的、表层的科技意识和法治意识显然是不够的,而应当具有完整的、系统的、深层次的科技意识和法治意识。对于决策者群体来说,仅仅少数人具有完整、系统、全面的科技意识和法治意识也是不够的,而应当整个群体都具有这种科技意识和法治意识。只有这样,才谈得上整个决策阶层的观念更新,才有可能使各级、各部门、各方面的领导者上下一心,统一认识,在决策中充分注意发挥科技的作用,作出符合客观规律的决策;也只有这样,才能有利于科技事业的发展,才能向人民群众普及和灌输较高层次的科技与法治意识,使科技与法治相得益彰。  
      
       
      两法出台前后,全国人大教科文卫委员会、国家科学技术委员会、各省市科委和有关政府部门开办了培训班,培训了一大批宣讲两法的骨干,由他们再到基层去宣讲两法。与此同时,电视、广播、报纸、杂志等媒体,对两法进行了系统、广泛的宣传报道。在两法草拟期间,也将草案发放全国有关政府部门、高校、科研单位、军队、社会团体广泛征求意见,还先后数次召开全国性研讨会。这一系列做法,使两法得以家喻户晓,深入人心。事先有对草案的研讨、争议,事后有大量报道、宣讲,这对于唤起民众的科技意识和法治意识起到了极大的作用。两法从起草、制定到实施,在提高全民族的科技意识和法治意识方面的作用,比起1919年“五·四”运动呼唤“德先生”和“赛先生”所起的作用有过之而无不及,其深远影响是怎样估计也不会过分的。法律作为一种信息,其体现的精神和文化的社会影响具有极大的潜能。这也是我们对两法作实效评估时候,不能不首先谈及的原因。  
      
       
     (二)两法的出台,尤其是《科学技术进步法》的出台,为我国科技立法体系的建构奠定了基础  
      
       
     《科学技术进步法》作为我国科技领域内的“小宪法”,它的出台,无疑为我国科技立法体系的建构奠定了基础。围绕科技进步法所进行的或准备进行的立法将构成我国科技立法体系。如《促进科技成果转化法》和《农业技术推广法》等便是配套立法之列。这些配套立法,除了中央的立法以外,也有各地方根据本地实际情况所作的地方性立法;除了由国家权力机关制定的成文法以外,也包括由政府制定的行政法规和行政规章以及有关法律解释;除了有关科技的单行法以外,也包括有关综合性立法或其他专门性立法中的有关条款。  
      
       
     如前所述,《科学技术进步法》大都是原则性规定,即确立某一方面的大政方针和政策,因而它通过其他形式的立法加以具体化、完备化是必然的举措。从这个角度来说,《科学技术进步法》的出台,其社会效益之一便是为科技领域实行法治或造成法治状态奠基。就中央立法来说,围绕《科学技术进步法》的配套性单行立法,大致可分为一般法和特别法。  
      
       
      这里所说的一般法,是指在科技领域共通适用的立法,如《国民科技素质促进法》(或称《科学技术普及法》、《科技投入法》、《科技奖励法》、《科技成果评估法》、《科学技术基金法》、《科技成果转化法》、《技术合同法》、《Know--how保护法》、《研究机构组织法》、《技术贸易法》等。  
      
       
      这里所说的特别法,是指特定行业、特定领域、特别事项、特定地区或特定人适用的单行法,例如《农业技术推广法》、《原子能法》、《高新技术产业开发区法》、《基因工程法》、《国家重点实验室管理法》、《高速公路基础设施法》、《科研人员特别津贴法》(或《基础研究保障法》)、《高技术研究和高技术产业法》、《企业科技进步法》、《科技领域风险投资法》、《国际科技合作奖励法》等。  
      
       
      上述立法,除少数已出台外,大多数仍在研讨之中。《科学技术进步法》无疑已成为这些立法的依据和指南。这也就是说,《科学技术进步法》对科技领域乃至全社会各领域形成法治状态的效用是不容忽视的。  
      
       
      事实上,除中央一级的立法外,各省、自治区、直辖市的地方人大的地方性科技立法,也已大量展开。“科技兴省”、“科技兴市”、“科技兴行业”的活动可谓遍地开花。地方性的科技进步条例、技术市场管理条例、民营科技机构管理办法、地方科技奖励办法、高新技术产业开发区管理办法、科技投入条例等纷纷出台。迄1996年,全国已有16个省、自治区、直辖市制定了科技进步条例或科技进步法实施办法,大多数省制定了技术市场管理条例,75%的地市、50%的县以及30多个省、自治区、直辖市和计划单列市设立了技术市场管理机构,全国设有一千二百多个技术合同登记点,拥有技术贸易、技术咨询、技术服务中介机构五万多个,从业人员百余万。这些根据各地具体情况制定的条例,对于两法在本省区的实施起到了很好的作用。  
      
       
     (三)两法实施的最显著实效之一,便是保障了科技经费的稳步增长  
      
       
      科技经费缺乏,是制约我国科技发展的最大问题。两法实施后,中央一级的科技经费大约每年以16%的速度增长。有的地方,由于地方性的科技法规出台,科技经费的增长更是迅速。如沈阳市,原来一年的科技经费不过几百万元人民币,自该市科技进步条例规定科技投入要达到市国民经济年收入1.5%的比例以后,去年的科技经费已成长至数千万元人民币。江苏省在科技进步条例出台当年,即1994年,全省的地方政府科技财政拨款已达省财政支出的184%,科学事业费比上年增长66%,科技三项经费(包括新产品试制费、中间试验费、重大科研补助费)比上年增长47.2%。南京、苏州、无锡、常州四个国家级高新技术产业开发区总投入已超过60亿元。  
      
       
     《科学技术进步法》出台后,一种多渠道、多层次的多元科技投入体系正在形成。除政府财政拨款外,金融机构贷款、企业自投、研究院所自筹、高校自筹等社会投入和民间捐助、境内外合作或合资、发行科技债券或科技企业发行股票、国外金融机构贷款等形式的科技投入都在发展。有的地方性法规规定,企业的科技投入应达到年销售额的1%,科技型企业应达到3-5%,高技术企业应达到10%以上。目前,企业的科技投入已达到全社会科技投入的60%以上,其年增长率在20%以上,保持着较快的发展水平。  
      
       
     (四)两法的实施促进了科技经济一体化  
      
       
      长期以来,我国因体制原因,科技与经济形成“两张皮”现象,与世界性的科技经济一体化发展趋势背道而驰。两法的实施对迅速改变这一状况起到积极的作用。 “经济建设必须依靠科技进步,科技工作必须面向经济建设”不仅确定为法律原则而指引科技经济一体化发展的方向,而且在市场牵引下使“两张皮”不断融合成新的有机体。目前,在这方面已出现了许多新的形式,如科研机构直接进入企业成为企业的一部分并为企业提供技术服务,企业与科研机构、高等学校联合进行项目的研究开发,企业与科研机构、高等学校组建股份制的科技企业,科研机构、高等学校的分流人员建立“技工贸”、“技农贸”一体化经营的高技术企业,等等。各种形式都不同程度地成为新的经济增长点。据全国人大教科文卫委执法检查组对《科学技术进步法》进行专项检查的报告,在该法实施后的第二年,即1994年,安微省仅实施国家高技术计划项目的技工贸总收入即达20.73亿元;南京、苏州、无锡、常州四个国家级高新技术产业开发区在1994年的技工贸总收入即达103亿元,1995年超过200亿元;江苏省522家高技术企业1994年的技工贸总收入360亿元,以后每年都以两位数的速度递增。在广大农村,学技术、采用新技术、对农业进行科学管理的热潮正在兴起。新疆的棉花生产,在采用新技术后,全区平均亩产由过去的29.2公斤提高到了78.4公斤。北方已克服了过去冬季无果菜的局面。尽管由于建设征地、城市扩张等影响,每年损失良田一千多万亩,但粮食仍稳步递增。  
      
       
     此外,两法实施后,对改善科技人员的生活条件和工作条件、保护知识产权、奖励优秀科技成果、促进科学决策等方面,都起到了良好的作用。  
      
       
     (五)影响两法实效的主要问题  
      
       
      在对两法的实施作评估的时候,不能不对两法实施中存在的主要问题作出分析,这些问题也是影响两法实效的主要障碍。这些问题主要是:  
      
       
      1.科技投入总量严重不足  
      
       
      科技投入总量严重不足,与科技事业的发展、成果转化的需求有显著差距。这是制约科技进步的主要因素之一,也是影响两法实效的主要问题之一。  
      
       
     在1990-1993年草拟科技进步法期间,我们曾对世界各主要国家的科技投入情况作过分析。其结论是:各主要国家在人均国民经济产值达800美元时,其R & D投入占GNP的百分之一点二到百分之一点五(1.2%~1.5%)之间。考虑到我国到2000年时国民总产值要在1980年的基础上翻两番,即达到人均800美元水平,也考虑到现代科技经济一体化发展的趋势和规律,曾在科技进步法草案中写明:到2000年,研究与开发经费占国民生产总值的1.%。在法律草案付诸审议时,虽未明确确认这一比例数字而采取了较为原则的规定(见该法第45条),但这一比例是为大家所认同和接收的。据测算,要使这一比例实现,就在1993年R & D/GNP为0.72%的基础上每年增加零点一个百分点,才能在2000年达到1.5%的比例要求。但科技进步法1993年正式通过并付诸实施后的三年多时间里,这一比例是逐年下降的。据有关统计,1996年这一比例仅为0.49%,比1993年下降了零点二三个百分点。不少省市虽在科技经费投入的绝对数逐年增加,但离比例要求还有很大差距。有的省、市的R & D投入,如果考虑到通货膨胀因素,其投入量实际下降了。例如,江苏省是比较重视科技进步的,1996年省财政对科技的投入占财政支出比重为5.66%,市级占1.22%,县级占0.89%,要实现江苏省规定的到2000年财政投入分别达到财政支出的7%、3%、2%的目标还有较大差距。甘肃省地、县两级的财政状况差,科技投入严重缺乏,除天水、白银两市的科技三项经费达到市财政支出的1%以外,其他地区均在0.02%-0.5%之间。新疆1985年-1994年财政科技拨款的平均增长幅度为5.3%,远低于同期财政支出11.6%的增长速度。近几年来,该自治区财政实际支出每年增长10%以上,而科技三项经费作为科技投入的主要部分的增长速度几乎为零。新疆喀什地区从1985年改革科技拨款制度以后,每年财政切块下达的科技三项经费为34万元,其中地区为20万元,12个县和县级市只有14万元。科技进步法实施后,地区的科技三项经费反而减少。1994年起,县及县级市的科技三项经费被收回,在相当程度上影响了科技项目的进展。从其他地方自查的情况来看,科技投入不到位是一个普遍性的问题。这既有财政困难的原因,也有政府对科技投入重视不够、措施不力的原因。为克服这一两法实效差的问题,许多地方正在根据两法的有关规定研制具体的、可操作性强的科技投入条例、风险投资条例,以解决科技投入严重不足的问题。  
      
       
     2.科技人才和科技成果外流  
      
       
     科技人才和科技成果外流是困扰我国科技进步的主要问题之一。这里所说的“外流”包括两方面:一是国内人才和成果流向发达国家和地区,或流向国内设立的“三资”企业;二是边远贫困地区的科技人才和科技成果流向国内较发达的地区,造成国内各地区发展的新的不平衡和社会不安定。  
      
       
     国内培养的优秀人才流向发达国家和地区,这对国家来说,无疑是一个重大损失,但这也是发展中国家面对的共同问题,只要国家经济还达不到较富裕程度,还不能为优秀人才提供优越环境,这一现象就暂时无法避免,也是两法所不能根本解决的问题。就国内来说,人才流动和成果的商品化、产业化、国际化,也是两部法律所允许并鼓励的。问题是,各地方的经济、科技、文化的均衡发展,经济和科技发展的均衡布局,乃是国家安定、经济科技持续发展的重要问题,各发达国家都曾充分注意这一问题。例如,德国在国立科研机构的分布、学校教育的分布、科研经费的分配等,都充分注意到了各州区间的平衡。我国如果在经济、科技发展时期不注意这一点,将隐埋着严重的后果。何况我国目前的贫穷落后地区乃是资源最富足的地区,如果没有适当的措施吸引人才和成果,不仅难以摆脱贫穷落后状态,拖住全国现代化的进程,而且当地长期以来存在的不可再生的资源浪费等现象仍将继续下去,造成恶性循环。据调查,新疆近些年来,每年流失的科技人员上万人,流进与流出比为1∶14。甘肃省的绝大部分科技成果流向外地,为本省企业所用的技术仅为合同总数的16.7%和交易总额的19.3%,可证该省企业缺乏依靠科技进步的活力。解决这一问题的途径,还在于加大执法力度,贯彻落实科技人员的职称制度、待遇制度、奖励制度和成果转化的有关制度。  
      
       
     3.加大对技术权益的保护力度,是两法取得实效应着力注意的问题  
      
       
     据调查,有的农作物新品种推广、应用取得效益后,为选育新品种作出贡献的科技人员往往得不到应有的奖励。农业技术人员从事技术承包、技术服务的,也有的因报酬得不到规定之数而影响了积极性,这也是造成农业技术推广队伍不稳的原因之一。  
      
       
     除了上述因素外,对两法取得应有实效起负面影响的尚有旧体制下形成的科技系统结构不尽合理、机构重复设置、力量分散、科研后劲不足等问题。此外,税制改革后,原有的一些科技税收优惠政策被取消或不能兑现,也影响了科学研究、技术开发和成果转化。  
      
       
     总之,两法实施后,取得了一定成效,也存在一些问题。存在这些问题的原因比较复杂,还应当进一步采取措施,以保障两法应有效益的实现。  
      
       
     

    【注释】
    1997年卷
    【参考文献】
    燕园法学文录

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