依法执政与中国宪政建设
2005/9/8 9:54:00  点击率[1137]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】中国宪法
    【出处】《依法执政的理论与实践》广东人民出版社
    【写作时间】2005年
    【中文关键字】宪政、依法执政
    【全文】

        
     依法执政与中国宪政建设  
      
      谢泽光  
      
     党的十六大明确提出党“必须增强法制观念”,“不断提高依法执政的能力”后,“依法执政”成为全国人民关注的热点问题。中华人民共和国第十届人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》后,全国掀起了学宪、行宪的高潮,宪政建设成为时下社会关注的又一个热点问题。拙文将这“两个热点”联系在一起,分析二者内在关系,提出二者双赢路径。  
     一、宪政的概念  
     宪政与宪法一样,都是舶来品。对于宪政的概念,中外专家、学者见仁见智。西方学者关于宪政概念的阐述相当丰富,有的从立宪政权所包含的要素来阐释宪政,认为真正符合实际的立宪政体应包含的要素有:(1)程序上的稳定性;(2)向选民负责;(3)代议制;(4)分权;(5)公开和揭露;(6)合宪性 。有的就宪政从制度上作出的安排来说明宪政,认为宪政是一种制度安排和较好的政治条件,诸如公民基本权利宣言,普遍、平等、秘密的选举制,分权与制衡,代议民主制,多党制,两院制,联邦制,司法独立制等 。有的以宪法对政府权限的制约来阐明宪政,认为宪政制度是“政府和立法机关的权力由宪法界定和限制,宪法享有基本法的地位以及拥有通过不同形式的司法审查实施这些限制的权威,这种司法审查可以经由任何感到其受到了法律或行政行为的侵犯的当事者的请求而开始。行政行为的权威,即使是总统的行政行为,也必须以法律为依据。……总之,法律必须为对所有的人提供平等对待。” 有的以宪政蕴涵的法治要义来解释宪政,认为宪政意指法律化的政治秩序,即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。宪政的出现是与约束国家及其官员相关 。有的从宽泛的多视角认识宪政,认为宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展,成为一个主导的历史力量 。  
     中国学者较普遍地接受了毛泽东给宪政所下的一个著名定义:“宪政是什么呢?就是民主的政治。”1985年以来出版的众多法学辞书一般认定宪政是以宪法为中心的民主政治。中国著名宪法学者许崇德教授认为:“宪政应是实施宪法的民主政治。” 李龙教授认为:“宪政是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基础,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。” 郭道晖教授认为:“宪政是以实行民主政治和法治为原则,以保障人民的权力和公民的权利为目的,创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程” 。张庆福教授认为:“宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来,以便巩固这种民主事实,发展这种民主事实。” 陈永鸿博士认为:“宪政是国家权力依照充分体现人民意志的宪法正当产生和规范运行并有利于人的全面发展的政治组织形态” 。  
     综观中外学者对宪政概念的阐述,笔者认为,宪政包括宪法、民主、法治、人权四大实体内容,并表现为宪政规范、宪政体制、宪政文化三个层面结构。  
     二、依法执政的宪政意义  
     所谓依法执政是指中国共产党的执政行为不是在法律之外也不是在法律之上而是在法律范围内,即根据国家宪法和法律进行执政活动。依法执政意味着不再存在凌驾于国家和社会之上的法外的权力,一切权力都来源于法律,受制于法律 。依法执政体现了党执政的合法性和科学性(或执政效率)。执政的合法性,是指广大公众对执政者及其执政行为、执政结果的认同。法是整个国家和社会运作所应遵循的规范,是共同接受的行为规则。在人民当家作主的条件下,法律是人民意志和国家意志的共同体现。从这个角度讲,遵循法律,不仅是对共同规则的服从,更是对民意的遵从。所以,执政是否依法,直接影响着执政的合法性。法律是在一定社会政治经济基础上产生的,是在人们长期社会实践中逐步形成的,与自然和社会发展规律有着密切的联系。虽然不能说“依法”就是按规律办事,但是很显然,它是政党尊重规律的重要表现。如果一个执政党连法律都不能遵循,尊重和掌握客观规律就无从谈起。而忽视规律,违背规律,执政就失去了科学性,执政的效率就会大大降低。  
     纵观世界,自从英国资产阶级革命之后出现政党以来,政党政治走过的是一条从无序到有序、进而法治化的道路。在二战结束之前,政党一直被大多数国家视为一种普通的政治结社团体,其法律地位和作用都没有特别的明文规定。二战以后,随着资产阶级政党控制和驾驭国家机器的方法趋于定型,西方主要国家的政党日益成为政权机器运转的动力和轴心,其对国家政治生活的参与和影响几乎到了无所不在、无所不包的地步,于是很多国家纷纷以宪法和法律的形式,对政党的合法要件和活动方式作出规定,使政党组织及其活动纳入了国家的法制规范之中。半个多世纪以来,政党制度宪法化和法律化已成为越来越多的国家政党制度发展的一个重要趋势。早在1976年,全世界已有157部宪法文件对政党问题加以规定;前联邦德国、韩国、印度尼西亚、泰国、墨西哥和土耳其等十多个国家通过了关于政党的基本法,对现存各政党进行法律监控;美国、缅甸等国还针对某个特定政党进行专项立法。除了成文性政党立法之外,英国、美国、法国、意大利、日本等国还在长期的政治生活中形成了不少关于政党的宪法惯例,成文性立法和宪法性惯例共同构成了这些国家政党活动的规范体系。不能否认的事实是,在政党制度规范、成熟的西方国家,政党纷争和政权更迭一般不会影响社会经济生活正常有序地按既有方式运转,也很少导致社会动乱;而在一些至今仍未实行法治、政党政治仍不完善的发展中国家,军人独裁统治、无序的多党纷争导致社会飘摇动荡的例子却屡见不鲜。正如一些德国法学家所认为的:政党作为具有政治目标的特殊社会组织,其合法性应由宪法和法律的特定标准来决定,只有这样,才能使民主政治具备存在和发展的保障机制,免受极端主义政党的破坏 。  
     就中国而言,我党是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系的,权力高度集中是当时唯一的选择。建国后,我党未能及时实现从革命党向执政党的观念转变,在革命和战争环境中形成的党政不分,以党代政,权力高度集中的体制被沿袭下来,并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中被反复强化。“文革”期间这种体制被推向极致。《关于建国以来若干历史问题的决议》总结指出:“我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威。”这一总结是准确的,也是极其深刻的。十一届三中全会以来,特别是党的十五大提出依法治国后,中国共产党从自身做起,率先垂范、积极推进中国的法治建设,中国的法治建设取得了长足进展。十六大提出依法执政,标志着党的执政水平达到新的高度,是中国宪政建设史上的重要里程碑。  
     三、在党的领导下推进中国宪政建设的进程  
     宪政建设有两种模式:一是自然演进型,一是政府推进型。前者主要是指西方国家,其宪政建设应归结于社会经济的发展和社会力量的推动,国家或政府对于宪政建设不仅没有一种预先确定的目标,而且在其中的作用相对说来也较被动和消极。后者是指中国,由于缺乏先天的内生因素,宪政建设在很大程度上是由国家或政府在有明确目标的指引下推动的,国家或政府在其中起着一种特别突出的、关键的和能动的主导作用,扮演着宪政建设“领导者”的角色 。  
     当前中国的宪政建设着重抓好以下几个问题:1.树立稳固的宪法权威。首先,加强宪法实施过程中的保障与监督。如果说建立宪法司法化的方案,存在许多理论上的缺陷的话,那么,在宪政体制内完善全国人大常委会作为宪法监督机关的职能是现实可行之举。一部真正有最高权威的宪法,必须具有可操作性。它要求将全国人大宪法监督职能程序化、规范化、司法化,制定《宪法监督法》,依法追究违宪者的责任。其次,作为执政党的中国共产党应当严格遵守宪法,尊重宪法权威,在宪法规定的范围中实施国家的政治领导。最后,妥善解决我国宪法变迁与社会变迁的矛盾与冲突,改变我国修改宪法模式与程序,既要使经济体制改革与政治体制改革在宪法的轨道上有序进行,又要使宪法规范的内容与时俱进 。2.在保障公民消极权利的同时,更加重视对公民发展权等积极权利的保障。宪政的功能在于将政治价值转化成法律价值使之能够得到程序性保障。一是扩大公民基本权利的保障范围,增加保障公民发展与完善等积极权利形式,并且通过普通立法的完善,形成法制体系化的权利保障网络。二是完善我国人民代表大会制度,强化人大的权威和积极立法与宪法监督的功能,使之成为多元主义社会中各种利益集团解决政治纷争的主要渠道和场所 。3.坚持一个正确且坚强的政治权威。既然中国的宪政建设是政府推进型的,宪政的实现在很大程度上取决于政府的推动,而共产党是中国的执政党,那么党的路线、方针、政策对于中国的宪政建设的成败无疑就起着决定性的作用。党的十六大以后,中共中央作出了要将依法执政作为我党执政方式转变的方向的重要决策,而现代法律的精神又是以保障人权为目的的,那么可以毫不夸张的说,依法执政的实现就是法治的部分实现,对于中国的宪政建设必将起到巨大的促进作用。  
     四、在宪政建设中提高党的依法执政能力  
     (一)切实落实宪法赋予的民主权利,进一步增强党执政的合法性  
     宪法是根本大法,规定了中国人民的基本民主权利,是人民当家作主的思想在法律上的体现。因此,落实宪法,遵守宪法,严格按宪法办事,应当成为党依法执政的一个根本着眼点。当前主要把握两点:一是切实落实人民代表大会制度。人民代表大会制度是代议制民主在中国国情下的体现,其本质是人民当家作主。因此,落实了人民代表大会制度,我们党就有了充分的合法性基础。更何况中国宪法明确规定了共产党的领导核心地位。但是,在实际操作过程中,在加强党的领导名义下形成的一些习惯做法,往往不能反映这一制度的本质,相反使人民代表大会作为最高权力机关的地位变得虚无化。人们感觉到的是,党包揽一切,决定一切。要解决这些问题,就要抓住“人民当家作主”这个灵魂,把人民代表大会的各项要素,包括代表的产生、代表的权利、代表大会的权力等等,都按照是否体现人民当家作主的要求进行梳理,并细化成一系列可操作的机制,使人民代表大会制度真正成为反映民意的根本途径。二是改革和完善选举制度。选举制度的核心是公众或民意代表有选择的机会。遗憾的是,这一环恰恰是我们最薄弱的。我们党组织在向人大或政府推荐干部,特别是主要领导干部时,只推举唯一候选人,而人大或政府又往往是把党组织决定的唯一人选拿去通过。这就等于取消了民意代表的选择权。或许有人认为,推举唯一候选人是世界各种政党的通行做法,我们这样做也没有什么不对。表面看是如此。但是,应该看到,西方国家实行的是多党制。多党制条件下,每个党推举唯一人选,对公众来说却是多选择的。我们和西方国家不同,实行的是一党制。执政党只提出唯一人选,实际上是剥夺了人们的选择权。这就违背了民主的基本要求。因此,必须尽快改变这种选举方式。解决的办法,就是由执政党实行真正的差额推荐,逐步形成规范的党内竞争,保证公众和民意代表的选择权得到体现。  
     (二)理顺党政关系,提高党的执政效率  
      政府是运用公共权力对社会进行管理的组织。社会主义国家的政府运作模式,本来是设计在比资本主义国家的传统模式更有效率的基础上的。无论马克思、恩格斯,还是列宁、毛泽东、邓小平,都主张实行“议行合一”原则。一个根本的出发点,就是克服西方分权制衡模式带来的那种互相扯皮、效率低下的弊端。但是,实施的结果,这种体制的高效率没有完全体现出来。原因就在于,在“议行合一”的政府运作模式之外,实践上还出现了一套同样掌握着权力的党的系统。这两套系统之间相互摩擦,相互掣肘,极大地影响了政府的运作。因此,“依法执政”一定要落实到解决党政关系上来。可以说,不解决党政关系问题,就谈不上依法执政。  
     理顺党政关系的基本思路,一是要“依法”设计政府的运作。政党天生就肩负控制政府的使命,这毫无疑问;但这种控制不能离开政府运作规律,更不能靠破坏政府运作规律来实现,这是理顺党政关系应把握的根本原则。实行依法执政,就应当把政府运作作为主线,按照政府和政治运作的自身规律,来相应确定党和政府的各自地位。二是改变党控制政府的方式。执政党控制政府,天经地义。但是,在民主政治中,人民把一部分权力交给政府,政府是行使这部分权力的唯一主体,这也是天经地义的事情。这两个“天经地义”结合在一起,就构成了政党政治运作的一般原则:形式上,政府行使权力,并对施权的结果负责;实质上,政党的影响无所不在,渗透其中,从掌权的官员,到政府实施的政策,都深深地打着政党的烙印。现实的问题在于党不仅实质上掌权,而且还是形式上的权力主体。由此出现同一个权力,却由两个、甚至更多的主体来行使。解决问题的根本出路,就是要改变党控制政府的方式。一方面,应当强化党向政府渗透的力度,不再把党的职务和政府的职务(特别是主要领导的职务)人为地、刻意地分开,而是党把自己最优秀的分子推荐给公众,经过他们选择,输送到最重要的岗位上去,真正执掌权力;另一方面,党组织(如党委会)不再作为权力的直接掌握者,和政府争当行使权力的主体。党组织应当恢复作为政治组织的本来面目,充当人民控制政府、监督政府的工具,充当人民与公共权力联系的桥梁。  
      
      
     


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