如何贯彻实施行政许可法:法院对行政许可的司法审查探讨
2004/11/9 9:36:00  点击率[2057]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【写作时间】2004年
    【中文关键字】贯彻实施 行政许可法 行政许可 司法审查
    【全文】

        
     如何贯彻实施行政许可法:法院对行政许可的司法审查探讨  
      
     季业保 冯其江  
      
      
      
      
      
     行政许可制度作为一项法律制度目前世界各国已经普遍建立。2003年8月27日,我国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次通过了《中华人民共和国行政许可法》,该法自2004年7月1日起施行。随着统一的《行政许可法》的出台,如何贯彻实施行政许可法是摆在所有国家机关面前的一个重要问题。《行政许可法》的实施,有赖于实施者对该法的理论背景、现实基础、立法意图以及可能面对的难题有一个正确的认识。“法律之难不仅在制定,更难在实施。法律之不施行无异于无法,甚至较之无法的后果更坏。”①如何有效实施该法,以下谈谈笔者看法。(本正分三部分,约4700字。)  
      
     第一部分:国家机关贯彻落实行政许可法的几种常见做法  
      
     首先,所有国家机关及其工作人员要充分认识这部法律的重要性,做到思想认识先行。《行政许可法》的实施,涉及深层次的改革问题,牵扯的面广、触动的利益大,实施过程中会遇到不少新情况、新问题。各级领导要加强认识,加强领导,确保各项工作落到实处。  
     第二,开展多层次多形式的普法宣传,做到人民群众充分了解、行政机关熟练掌握、司法工作者深刻领会这部法律。可以说,该法的有效实施,很大程度上取决于执法者和民众的正确解读。这样可以为落实打下坚实的理论基础,为经济社会协调发展营造良好的社会法制环境。  
     第三,各级党政机关要从实践“三个代表”的高度落实这部法律,严格执法,切实提高管理水平,维护公民、法人和其他组织的合法权益。从权力机关到行政机关,从国务院到基层部门都要积极对待,认真贯彻实施。  
     第四,立法机关要转变观念,负责清理有关的地方性法规、规章,保证行政许可法的统一实施。清除制度障碍,保证行政许可的依据不冲突。“按照《行政许可法》的要求对现有的许可依据进行逐项清理,与《行政许可法》相符的予以保留,而与之相违背或冲突的(或者规定不尽一致的)就要及时予以修改或者废止。在清理过程中,不仅是要审查设定了行政许可的相关法律、法规(包括自治条例和单行条例)和规章,所有的涉及许可设定的规范性文件都要审查、清理,以保证在《行政许可法》正式实施时不致出现相冲突的许可依据。” ②  
     第五,深入调查研究,切实加强实施行政许可法的调查研究工作。比如可开展一些专题性、超前性研究,及时发现和解决行政许可法实施过程中出现的新情况新问题。《行政许可法》的实施,将在行政许可的设定上、实施主体上、实施程序上以及责任实现上面对一系列的难题。③这需要我们加以研究,在实施中加以检验、完善与探索。限于篇幅,笔者在本文中着重就行政许可的监督检查与相关诉讼谈谈自己的意见,以利于《行政许可法》的更好实施。  
      
     第二部分:行政许可的监督检查在行政许可法的实施中具有重要地位  
      
     加强对行政许可的监督,要按照“谁许可、谁负责、谁监督”的原则,把事前审批与事后监管有机统一起来。并逐步建立健全行政许可监督制度和过错责任追究制度。  
     行政机关颁发许可证,标志着许可程序的完成,但并不意味着许可活动的结束。一般说来,许可证持有人是能按照证照所说明的范围、方式以及其他要求从事活动的,但禁止被解除后,为利益趋动,持证人时有以下情况出现:越出活动范围,期限届满仍旧使用,把许可证转借他人,倒卖证照牟利等。这就需要许可机关加强管理,加强对许可证的检查监督。对许可证的定期与不定期检查,能及时发现行政管理活动中的隐患,制止许可证的非法使用,保障许可证的正常使用并保护由此所产生的正当收益。  
     行政许可机关对许可证持有人检查,被许可人有义务协助,有义务向检查人出示必要材料,提供真实样品,申报实际情况,并不得隐瞒与拒绝。行政检查是行政主体的单方强制行为,无须征得相对人同意,但也要求行政主体检查要依法进行,凭执法证件实施,并要求检查不流于形式,要形成对许可证检查的一系列制度。  
     笔者认为,许可机关的定期检查制度、有关机关的不定期抽查制度及让许可证持有人的定期申报制度具有推广价值。要求持证人定期申报检查,可促使其改进提高标准;许可机关定期检查,对持证人形成压力,而不敢在许可证上做其他文章;有关机关不定期抽查,可帮助许可双方改进工作,提高业务水平。检查还应该注意确立标准,要依据一定的标准检查,这个标准应当类似于发证程序中的审查标准,检查时着重执行情况,看有无扩大范围,降低原标准条件及其他违法行为。  
     对许可证检查后,要根据不同情况,作出不同的处理:第一,宣布许可证失效。许可活动完成、法定期届满的许可证,应自行失效,发证机关亦可宣布其失效并收回证件。第二,依法修改、变更、重发许可证。对期限届满又可续用的或客观情况变化必须更改又可更改的,活动超出范围可更改的,许可机关依法修改、重发许可证。第三,确认许可证无效,检查发现许可证是无权机关颁发的,或滥用职权颁发的,或持证人是以贿赂、欺诈手段取得的许可,有关机关可依法确认许可证无效,并收回原证,同时追究有过失或违法人员的责任。第四,维护许可证合法正常使用,对严格遵守许可证而表现突出的持证人,给予奖励与表扬。第五,吊销、中止许可证,这是对违法持证人的严厉制裁,属行政处罚。强调一点,在检查中,在行政复议、行政诉讼中发现违法设定和实施行政许可的,要提请有关机关予以纠正,要把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查,发现问题,坚决予以纠正,做到权责统一、用权受监督、侵权要赔偿。  
      
     第三部分:人民法院对行政许可的司法审查在行政许可法的实施中必不可缺  
      
     行政许可作为一种规制手段,是利弊共存。扬利克弊最好方法就是加强监督。加强对行政许可机关实施许可活动的监督与制约,可使违法实施许可的行为得到纠正。正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力……有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止”。④行政机关之外部监督,通过行政诉讼来规制行政许可是无赖之举,但无疑也是最有效的方法之一。  
     行政许可不是行政主体的恩赠施舍,也不是许可主体的“特权”。在美国,职业执照、特许、入境签证等也曾被当作特权的主要形式,排除司法审查,不受宪法正当法律程序的限制。“特权是指个人没有事先存在的权利而从政府方面所取得的利益,这种利益出于政府的赐赠”。特权理论在当今社会受到强烈的批评。法院对传统理论态度开始转变,过去某些属于特权和利益,现在认为它们属于权利的范围,典型的例证是法律对汽车驾驭执照和公民出国旅行护照的认识改变,从特权到法律上可以主张的权利。⑤处在当今社会,应该顺应时代发展,抛弃落后的认识,举张通过司法审查来规制行政机关的行政许可。当前,在我国有关行政许可的诉讼,主要在于许可证领域。  
     有关行政许可的诉讼,主要指申请人对许可机关拒绝颁证或不予答复的行为不服,而向人民法院提起的诉讼。而有关许可证的诉讼,范围则广泛的多,不仅包括拒绝行为,不予答复行为,变更或废止许可证行为,对这些行为持证人或申请人,如果不服,可以起诉于法院,请求司法救济。此外,对许可机关向他人颁发许可证行为不服的,或认为许可机关滥发许可证的或持证人认为许可机关借办证滥收高费的,亦都是属于有关许可证的诉讼。  
     我国《行政诉讼法》明确规定有关许可证诉讼的,一是拒绝颁发许可证行为。人民法院受案依据是《行政诉讼法》第11条4项,审查后可以作出维持、撤销或履行判决,二是不予答复的行为,人民法院受案依据是《行政诉讼法》第11条4项,审查时只要符合起诉条件的行政主体不予答复的诉讼案件一经成立,被告许可机关必然败诉,人民法院“认为符合起诉条件而作为行政案件受理后,实质上就已不存在继续对这种行为的合法性审查了,而在立案后,只须经行判决被诉行政主体履行法定职责即可”。⑥若履行颁证时过境迁而无必要或实际履行已不可能,当事人可要求行政赔偿。三是吊销、暂扣或中止许可证行为,人民法院受案依据是《行政诉讼法》第11条1项,审查后可作出维持、撤销或变更的判决。吊销、中止许可证属行政处罚行为,人民法院可依职权作出变更决定,吊销、中止许可证显然显失公平,持证人又有违法情形的,人民法院可对当事人变更作罚款等其它制裁。  
     对许可机关确认许可证无效的行为,变更或废止许可证的行为,因为都程度不同地影响持证人的权益,人民法院理应有审判权。受案依据是《行政诉讼法》第11条8项,并可作出维持或撤销的判决。 这种情形下,笔者建议,也应增设确认判决,以司法判决的最终性来确定许可证内容的稳定,确认许可证的有效与否。这与人民法院代替行政主体去颁证,行使许可权不同,而是法院行使审判权的表现。这样,可以最终确立许可证的有效与否,使许可争议尽早解决。  
     对许可机关向他人颁证的行为能否起诉,存在一定争议。笔者认为,利害关系人如排他性许可的申请人,其它竞争人有权向人民法院起诉。“当代法律发展的趋势是扩大对行政决定能够起诉的人的范围”。如美国在1940年以前,当事人需在权利受到侵害时才有起诉资格,行政法上的起诉资格限制在传统普通法所保护的利益,其结果导致大量行政活动不受法院控制。四十年代发生了重大变更,特别在联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线广播站案例中,承认了竞争者的起诉资格。桑德斯兄弟广播站控诉联邦电讯委员会对另一无线电广播站颁发新的营业执照,桑德斯兄弟作为竞争者,他的利益受到颁发新的执照的不利影响,如当地一般的广告收入不可能足以维持两个广播站等,他有资格请求法院审查联邦电讯委员会的决定。此类诉讼除案例外,美国成文法亦有所见。1946年《联邦行政程序法》702条规定“任何人由于行政行为而受到的侵害或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害,有权对该行为请求司法审查。国外除明显的受行政行为影响的人之外,扩大到竞争人,甚至消费者,我国立法与实践应予以借鉴吸收,以便更好地同国际法制接轨。 2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第1款规定,被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。  
     对许可机关滥发许可证的行为,人民法院也应该有审判权。对此,我们亦可借鉴美国私人检察长理论,见纽约工业联合会诉伊克斯案例,为了保护公共利益,可以授权检察院总长对行政机关的行为申请司法审查或指定其他人或私人团体作私人检察总长起诉,主张公共利益,制止违法行为。特别是慷国家之慨,滥发许可证的行为,可以授权我国的各级人民检察院提起公益诉讼。  
     对持证人认为借办证滥收费,收高费的行为,人民法院应有审判权,从理论上、司法实践上来说都有是没有争议的。现状问题是持证人害怕报复,担心到手的证照被收回,多敢怒而不敢言。许可机关凭借“证权”筹码,漫天要价,实际上生活中上一个牌照要价上万元并不少见。诚然,必要的许可费用是要收取,许可证成本费用,监管费用,检查费用,合法一定的税务性费用,各国都是不同程度合理收取的,但征收超过法定限额属违法行为,借证照作为聚收钱财的手段,违背了行政许可的初衷。行政许可领域中滥收费,收高费行为,相对人不满或不服可以向人民法院起诉,但还有待于立法加以完善。  
     除行政诉讼之外,人民法院为了更好地实施《行政许可法》,可以结合审判工作的特点开展“以案学法”活动,剖析司法实践中的典型案例,指出各单位在依法行政、特别在行政许可方面存在的突出问题,多发司法建议,建议行政机关加强管理和改善服务,更好的实施行政许可,更好的以“法” (《行政许可法》等)行政。  
      
     注释:  
      
     ①杨解君著:“行政许可法实施的条件与难题”,《法学杂志》2004年第5期,第44页。  
     ②应松年.杨解君著:《行政许可法的理论与制度解读》,北京大学出版社,2004年1月版,第53页。  
     ③ 同①第43页。  
     ④孟德斯鸠著:《论法的精神(上册)》,商务印书馆1981年版,第153页。  
     ⑤参见王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社1995年1月版,第391--400页。  
     ⑥罗豪才著:《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第173页。  
      
      
      
      
     


    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码