与国际货币基金组织共舞:韩国金融机构治理与监管的新变革(金华均著,蔡奕译)
2003/6/23 12:56:00  点击率[1914]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】国际经济法
    【出处】载于《国际贸易译丛》2001年第1期。
    【写作时间】2000年
    【中文关键字】韩国、金融危机、治理、监管
    【全文】

       一、是否有必要改变银行的股权结构?  
     目前韩国最具争议性的问题之一是对银行的治理与监管问题(corporate governance一词原指公司治理,本文引伸为对银行的治理与监管)。人们普遍认为,韩国的经济困境很大程度上是由于银行经理层违背其所负的信用义务所致。在政府行政干预下所普遍实行的“定向贷款”将大量无绩效的贷款集中在那些具有高度杠杆效应的超大型企业中。当定向贷款习以为常时,银行管理层就不再建立有效的监管体系。当这些借款公司相继倒闭,贷款银行也因此损失了大量资金,以致酿成现今韩国金融市场上风声鹤唳的混乱局面。而这一切本可通过银行经理层的缜密管控而得到避免。  
     此难题的一个解决方法是允许非金融公司,包括那些隶属于“巨舰企业”(指韩国的超大型综合商社)的公司,来参股控制商业银行。这一举措可通过放宽对银行持股的股权限制而得到实现。具有私人商业背景的控股股东将有助于改善银行管理层的效率性和稳健性。放宽银行持股限制的支持者认为,银行股权的相对集中将有助于重新检复韩国的金融体制。  
     另一派观点则认为,如果银行的持股限制被放宽,韩国银行将会沦为某些“巨舰企业”的“财务部”。这将会导致持股公司的“监管失位”,因为它们觉得在它们的融资能力下,银行将会是高枕无忧的。而放宽银行持股限制的支持派则认为银行经营的效率性和稳健性可通过强化银行监管体制以及(或者)在经理层外引入可行性监管机制来实现。正是基于兼并方式可改进经营效率和金融稳健性从而提升银行竞争力的理论,韩国政府创设了一项独立的法律体制以促进银行间的合并。韩国银行法也已被修订,以利于引入外部董事制度来改善银行的治理与监管。  
     直到最近,韩国还保留着对银行持股股权不得超过4%的最高限制。然而,银行持股比例封顶限制已被《韩国银行法》(该法制订颁布于1998年1月3日,又经1998年2月、5月及1999年1月三次特别修订)所弱化。《韩国银行法》对韩国政府与国际货币基金组织达成的协定作了补充。虽然在法律上股权封顶制度还存在,但实践中,只要经韩国政府许可,通过银行间合并使持股比例超过4%甚至15%是完全可行的。因为此项新措施的构建是从有利于外国投资者的角度考虑的,所以现在有关人士正在讨论是否将法律的基本规定作一彻底改变。当然,这还要看国际货币基金组织所力行倡导的改变韩国银行股权结构的举措是否确实奏效。但是,有一点是清楚的,即根据非银行企业的运作经验而采取的功能性监管策略将是改善韩国银行管理的另一条重要途径。  
     在改善银行经理层的稳健性管理问题上,我们能从银行治理与监管的比较研究中得到什么样的结论呢?在来自国际性压力作用下的因应性改革完成后,韩国是否应当继续其在银行治理的功能性变革问题上所作的努力?答案是肯定的。银行体制的效率性与稳健性如此复杂的问题,是难以用单一举措实现“毕其功于一役”的。改善银行经理层的稳健性也是如此。严厉的规制固然可以防止银行经理层进行内部交易及参与其它不法勾当,但它同时也会导致信贷实践的保守和不敢创新,而这与以往因循守旧的效果是雷同的。因此,诊治韩国银行的痼疾需要双管齐下:既要改变银行的股权结构,也要建立在良好运作的董事会机制扶持下的类私人的,以市场为导向的管理层思维。  
      
     二、外部董事制度  
     根据最新的《韩国银行法》的规定,韩国银行应设置更多的外部董事,而非官方董事。外部董事须从股东代表和董事会所推荐的候选人中,以七选三的差额选举方式选举产生。银行总裁的选任产生须经全体外部董事2/3以上的多数支持票通过。  
     此项改善银行治理的新举措遭到强烈地批评,指责它太不现实。在其他经济体制即使是德国、美国这样高效运作的经济体制下,“外部董事”对改善银行管理层的稳健性来说也显得不够独立,更罔论韩国这样经济体制存在先天缺陷的国家。纷繁复杂的推荐和选任程序使银行业者的工作更加艰巨,更加事倍功半。但不管怎么说,《韩国银行法》对改善韩国银行董事会所作的前所未有的努力确实令人耳目一新。并且如前文所说,《韩国银行法》所主张的上述新型模式已被一些新兴的国有民营的企业所采纳。  
      
     三、银行合并与收购  
     虽然韩国大银行董事层并购思潮的存在早已众人皆知,但直至最近,银行并购的理念尚未为人们所普遍接受。这与韩国传统上将金融机构更多地视为准公共组织而非私营商业实体的思维有关。这也清楚地说明了韩国经济现存的制约其发展的瓶颈所在。但是,以促进银行并购的形式来提升银行经营国际标准和增强银行在国际市场上的竞争力已成大势所趋,并得到广泛认同。故1996年12月韩国政府制订了《金融产业结构改进法》,为韩国银行的并购浪潮推波助澜。该法律规定了减轻金融机构并购负担的各种措施,包括对并购交易有利的税收待遇、对问题金融机构清算与重组过程的监督等。但是,人们预期的自发的银行并购看来尚不可行,这很大程度上应归因于韩国现实中与银行并购接踵而至的工人安置问题。  
     最近由国际货币基金组织倡导的银行业重组努力改变了上述状况。由于银行股权的上限封顶及外国投资者收购韩国上市公司的控股股权限制被废除,外国银行将有希望入主某些韩国金融机构,其中亦包括商业银行。韩国与国际货币基金组织达成的备忘书第17条也规定韩国金融部门的重组措施包括“国内和外国金融机构进行的合并与收购”,并且外国金融机构被允许“以友好方式和依平等原则参与韩国国内金融机构的合并与收购”。作为善意履行协定义务的初步表示,韩国政府同意国际货币基金组织提出的建议,决定在1998年11月前,对处于困境中的韩国第一银行和邵氏(音译)银行实行私有化。1998年1月修订的《韩国银行法》容许甚至鼓励外国投资者对韩国银行的并购,这一立法倾向表现在它容许外国银行不经韩国政府许可便可获取韩国银行的股份。由于韩国政府力图恪守国际货币基金组织施加的改革方案以实现金融产业的重组,因此在地方基层的实践中,银行并购也在如火如荼地进行着。1998年6月,根据《金融产业结构改进法》的相关规定,四家处于困境中的地方银行被并入其他地方银行。1998年8月和9月,一些地方银行公布了它们彼此之间的友好合并计划,例如韩国商业银行与哈尼(音译)银行的合并、赫那(音译)银行与波南(音译)银行的合并、库克明(音译)银行与韩国长期信用银行的合并。  
      
     四、银行参与投资  
     与美欧诸国对此问题激烈讨论的学术氛围不同,银行参与非银行或非金融部门的投资问题在韩国并未引起足够的重视。目前,《韩国银行法》对银行持有非金融企业的股权上限规定为15% 。这至少从局部上反映了韩国金融业的历史现状:韩国银行作为债权人对其债务人企业具有深远的影响。但这种影响并不必然有助于改进债务人公司的治理。因此,只有随着金融市场国际化的步伐加快,韩国银行对其债务人公司的实际影响有所减弱时,以银行参股限制的法规性变革为主线的银行参与投资公司的问题才会被人们所热烈探讨。  
     在这样一种预设的探讨和研究中,韩国学者不应盲从,而应以质疑的态度来考虑商业银行参与公司治理的问题。斯坦福大学的麦锡教授和米勒教授在其新近的研究中认为:“银行参股公司的研究方法颇令人质疑,银行参股公司的支持者一方面没有指出日本、德国这样一种银行主导公司治理的体制所耗费的可观成本,另一方面也忽略了美国所实施的平衡分权的公司治理机制所产生的重大收益”。他们认为,银行参股公司并不能解决因所有权和控制权分离所产生的公司治理问题,因为伴随着银行参股公司而发生的是债权人与平权倡议者之间一系列新的冲突。很明显韩国银行已经认识到控制其借款人道德风险的重要性,并积极寻找机会以介入其债务人的公司治理。韩国银行甚至通过坏帐转股权的交易来提升他们在借款人企业中的利害关系。韩国立法对这一趋势也采取了鼓励的态度,即使在银行持有公司股份可能超过15%法定上限的情况下,《韩国银行法》仍然允许在银行和借款公司之间进行债转股的交易。但这样一种改革措施,可能会对韩国证券市场造成负面影响,而韩国证券市场对韩国金融机构改革的成败是至关重要的。  
     同时,韩国银行应注意到《韩国破产法》以一种极端的形式采纳了“衡平次要”的原则。这意味着在破产案件实践中,在送呈韩国法庭的一些典型的公司重整计划中,公司拖欠那些控股债权人的债务,将被视为是“次要债务”而予以全额免除。韩国最高法院也根据公平和正义的法理重新解释了《公司重整法》规定的平等待遇原则,这样上述对控股债权人不利的待遇在实践中可能被认为是合法的。因此,银行在参股投资公司企业时,应对相应的法律后果有所警觉和防范。  
     


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