论公安具体行政行为与刑事司法行为的区分标准
2002/11/14 16:02:00  点击率[2172]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】其他
    【出处】福建法学1994年第1期
    【写作时间】1994年
    【中文关键字】公安具体行政行为 刑事司法行为 区分 标准
    【全文】

       根据我国有关法律的规定,我国的人民公安机关具有双重身份。一方面,它是国家的治安行政机关,承担着国家的治安保卫任务;另一方面,它又承担了一部分打击刑事犯罪的刑事司法任务,是国家司法机关的重要组成部分。因此,公安行为有刑事司法行为与公安具体行政行为之分。在司法实践中如何正确界定公安行为的性质,对保证公安机关执法的连续性,避免讼累,正确执法,都具有重要意义。  
     那么,公安具体行政行为与刑事司法行为的区分标准是什么呢?对此目前主要有以下两种观点:  
     第一种观点认为,公安具体行政行为与刑事司法行为最主要的区分标准是行为所依据的是刑事的还是行政的法律、法规。凡以刑事法律,法规为依据的行为是刑事司法行为;凡以行政法律,法规为依据的行为是公安具体行政行为(见《人民公安》1992年第11期熊永文、何东明《鸣枪警告属行政诉讼范围吗?》及1993年第3期吴益中《公安刑事行为与行政诉讼的冲突及解决》)。  
     第二种观点认为,区分公安具体行政行为与刑事司法行为的标准,应该是以行为是否经过检察院或法院批准为标准。凡经过检察院或法院批准的公安行为,就是刑事司法行为,反之则是公安具体行政行为。其理由有三:一是公安机关执行经检察院或法院批准的行为,其效力责任归居于检察院或者法院,应看作是检察院或法院的行为。检察院或法院是我国的司法机关,而公安机关执行经检察院或法院批准的行为往往是打击刑事犯罪的行为,因此这些行为应是刑事司法行为;二是公安机关是国家行政机关的重要组成部分,它以自己的名义对社会事务进行管理,行使职权,应被看作是行政管理,其职权的性质具有行政性,因此,公安机关以自己的名义行使职权的行为就是公安具体行政行为,这与司法解释对具体行政行为的界定是一致的;三是那种认为公安机关履行打击刑事犯罪职能的行为就是刑事司法行为的观点已被最高人民法院的司法解释否定,例如收容审查这种手段就是用来对付刑事犯罪,但是最高人民法院的司法解释已经说明收容审查行为是公安具体行政行为,而非刑事司法行为(见《人民公安》1993年第3期陈战军《鸣枪警告应属行政诉讼受案范围》)。  
     笔者以为,上述两种观点都值得商榷。  
     第一,公安具体行政行为与刑事司法行为的区分标准不应只是行为所依据的法律、法规的性质。的确,一般说来,依据刑事法律、法规作出的公安行为是刑事司法行为,依据行政法律,法规作出的公安行为是公安具体行政行为。但问题是,公安行为所依据的法律,法规不仅仅是刑事的和行政的法律、法规,它还包括了民事法律规范等。例如,公安机关在办理诸如殴打他人等治安案件中,有权对赔偿问题作出裁决或调解,而这一公安行为所依据的显然是民事法律规范,而不是刑事的也不是行政的法律规范,则其性质是公安具体行政行为还是刑事司法行为?依据第一种观点显然无法回答这一问题。  
     第二,区分公安具体行政行为与刑事司法行为,也不应以是否经过检察院或者法院批准为标准。第二种观点认为公安机关以自己名义行使职权的行为都是公安具体行政行为,若果真如些,则讨论区分标准问题已无任何实际意义。诚然,公安机关在办理刑事案件过程中的某些刑事司法行为,如逮捕人犯等,需要经过检察院的批准,但并非公安机关作出任何刑事司法行为均需经检察院或者法院批准。事实上,公安机关的许多刑事司法行为这都是以自己的名义作出的,如刑事案件的立案、对人犯采取拘传、监视居住、取保候审、拘留等刑事强制措施,以及诸如搜查、扣押物证、书证、复查实验、辨认等复查行为。因此,公安机关以自己的名义行使职权的行为既包括公安具体行政行为,也包括了刑事司法行为。正因如此,才存在如何正确认识其区分标准的问题,所以不能认为凡公安机关以自己名义作出的行为都是公安具体行政行为,不能以是否经过检察院或法院的批  
     准作为区分公安具体行政行为和刑事司法行为的标准。  
     笔者认为,公安具体行政行为与刑事司法行为的区分标准应当是公安行为所依据的职权的性质或者是公安机关所办理的案件的性质。理由如下:  
     公安具体行政行为是指公安机关和公安机关工作人员、法律法规授权的组织等,行使行政管理职权,对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项所作出的单方公务行为。而刑事司法行为是公、检、法三机关在办理刑事案件过程中,行使刑事司法职权所作出的行为。可见,公安机关行使行政管理职权的行为是公安具体行政行为,行使刑事司法职权的行为是刑事司法行为,一般来说,公安机关在办理治安案件的过程中行使的是行政管理权,而办理刑事案件过程中行使的是刑事司法权。因此区分公安行为是刑事司法行为还是公安具体行政行为的关键是看行为所依据的职权性质,或者更简洁地说,是看公安机关所办理的案件的性质。凡公安机关行使行政管理职权,办理治安行政案件所采取的行为是公安具体行政行为,公安机关行使刑事司法职权,办理刑事案件所采取的行为是刑事司法行为。如扣押财物行为,公安机关在办理治安行政案件和办理刑事案件时都有权采用,公安机关如果是在办理治安行政案件过程中采用的,则为行政强制措施,属公安具体行政行为;如果是在办理刑事案件过程中采用的,则为刑事复查行为,被扣押财物人不得向法院提起行政诉讼,人民法院亦不得将其立为行政诉讼案件而受理。  
     可见,职权的性质决定了行为的性质。  
     有观点认为,收容审查措施是公安机关在办理刑事案件过程中为对付刑事犯罪分子而采用的,但它却居于公安具体行政行为,因而不能以办理的案件的性质作为区分行为性质的标准。的确,根据我国有关法规及最高人民法院的司法解释,收容审查措施是属于公安具体行政行为,但它却不是公安机关在办理刑事案件过程中采用的,根据有关规定,对符合收容审查条件的人,由于一开始无法查清他们够不够刑事拘留或逮捕条件;由于他们流窜作案或不讲真实姓名、地址,一时查不清他们的犯罪事实,又无法对其采取监视居住和取保候审;由于一开始无法查清他们的行为是否只构成违反治安管理处罚条例的行为,无法决定予以治安处罚。因此,只能将他们 先收容起来,暂时限制其人身自由的同时,对他们的行为进行审查,待查清后,再根据刑事的或治安的法律、法规的规定,作出不同的处理。可见,公安机关对被收容审查人采取收容审查措施,是在尚未明确被收容审查人的行为是刑事犯罪行为还是违反治安管理必罚条例的行为,即在刑事诉讼尚未开始时采用的,而不是在刑事案件立案后,公安机关在办理刑事案件过程中采用的。所以,公安机关采取收容审查措施的行为属于公安具体行政行为的事实并不能否定公安机关办理案件的性质为公安具体行政行为与刑事司法行为的区分标准。  
     综上所述,公安具体行政行为与刑事司法行为的区分标准既不是行为所依据的法律、法规的性质,也不是行为是否经过检察院或者法院的批准,而应当是行为所依据的职权的性质或者是公安机关办理的案件的性质。同时,也应当参照行为所依据的法律、法规的性质。  
      
      
      
      
      
        
      
     


    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码