论环境民事公益诉讼中的支持起诉
2021/7/30 11:43:40  点击率[328]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】《行政法学研究》2020年第6期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】作为一项环境民事公益诉讼的重要制度安排,支持起诉担纲着平衡多元起诉主体间关系的重任。环境公益诉讼中的支持起诉存在依据模糊化、功能虚置化和角色替代化等问题。环境民事公益诉讼中的支持起诉应当在明确功能定位的基础上进行制度的改革完善。其功能定位应具体为:以社会组织的原告地位为前提的帮助与协助为模式选择,以作为检察机关的义务与职责为规范定位,和以作为多元共治环境治理体系的重要体现为价值追求。同时,应当在支持起诉之条件、支持起诉之启动、支持起诉之方式和支持起诉之保障等方面进行具体的制度完善。
    【中文关键字】环境民事公益诉讼;支持起诉;社会组织;检察机关;环境治理
    【全文】

      近来年,环境民事公益诉讼制度在维护环境公共利益的实效上取得了瞩目成绩,其自身也实现了从实践探索到试点实施再到立法确立的质的飞跃,已然成为国家环境治理体系的重要组成部分。党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善生态文明制度体系,并将完善生态环境公益诉讼制度作为严明生态环境责任制度的重要课题之一。对于处在“后立法时代”的环境民事公益诉讼制度而言,应当以具体规则和配套制度的完善为未来面向;其中,支持起诉制度的改革完善是不可回避且必须直面的问题之一。
     
      当前,环境民事公益诉讼中的支持起诉制度存在着应然与实然的背离,如由法律规范的冲突致使的支持起诉依据模糊化问题,由环境检察民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的挤压引发的支持起诉功能虚置化问题,由检察机关与社会组织的诉权顺位错位引发的支持起诉角色替代化问题,等等。鉴于此,本文在全面梳理支持起诉存在的问题和明确支持起诉制度的功能定位基础上,提出我国环境公益诉讼中支持起诉制度的完善建议,以期对环境民事公益诉讼制度的理论完善与实践发展有所裨益。
     
      一、环境民事公益诉讼中支持起诉之现状梳理
     
      作为一项环境民事公益诉讼的重要制度,支持起诉制度担纲着平衡多元诉权主体之间内在关系,践行环境治理多元共治理念,协助[1]并提升社会组织的环境权益救济能力之重任。然而,实然层面的环境民事公益诉讼支持起诉制度似有束之高阁之倾向,集中表现为支持起诉依据的模糊化、支持起诉功能的虚置化和支持起诉角色的替代化三个方面。
     
      (一)支持起诉依据的模糊化
     
      法律规范是法学研究最为基本之素材。经由对现行法律规范和司法解释的梳理,环境民事公益诉讼中支持起诉的条款存在碎片化、模糊化且条款间自相矛盾的问题(参见表1)。
    表1环境民事公益诉讼中支持起诉的相关规定
     
      第一,调整对象的不同决定了民事诉讼支持起诉原则无法成为环境民事公益诉讼支持起诉的规范依据。《民事诉讼法》民事诉讼支持起诉原则的适用范围应当限于民事私益诉讼。这是因为,一方面,从该条出台的时代背景和立法意旨来看,《民事诉讼法》制定之初并无公益诉讼的理念和实践,立法者不可能将公益诉讼纳入到调整范围之中。另一方面,该条明确规定,机关、社会团体、企事业单位可以支持“受损害的单位或者个人”提起民事诉讼;而根据《民事诉讼法》第3条适用范围中“财产关系和人身关系”的表述,显然其所指的是有关主体在其财产或者人身权益受到损害之后提起的民事私益诉讼,这明显区别于民事公益诉讼的调整对象。理论上,环境公共利益是一种与人身利益和财产利益相并列的人之利益,环境公益诉讼不应包括基于人身权利或财产权利提起的环境侵权诉讼。[2]实践中,环境民事公益诉讼突破了传统民事诉讼法所确立的实体当事人理论,承认诉权与实体权利的分离,鼓励“非利害关系人”对污染环境、破坏生态等损害公共利益的行为提起诉讼。[3]倘若直接以《民事诉讼法》第15条作为规范依据,就会推导出不具备“法律上利害关系”的社会组织为环境污染行为的直接受损害对象的结论。这显然是自相矛盾,无法自圆其说。
     
      第二,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)第11条关于“依据民事诉讼法第15条的规定,可以……支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”的规定,在2017年之前是环境民事公益诉讼支持起诉制度的具体表达。因其以《民事诉讼法》第15条为规范依据,故其无法跳出环境民事公益诉讼调整范围自相矛盾的桎梏。以民事私益诉讼支持起诉原则为前提制定的环境民事公益诉讼支持起诉具体规则难言合理。司法实践中,前述两项规范条款已然成为环境民事公益诉讼中支持起诉的“当然”依据。如中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉卜宪果、卜宪全等环境侵权责任纠纷案中,徐州市人民检察院认为,其依据《民事诉讼法》第15条的规定,支持中国绿发会对被告提起本案诉讼,且该支持起诉行为得到人民法院的肯认。[4]再如,张玉山、邝达尧与被上诉人广东省广州市人民检察院水污染责任纠纷环境民事公益诉讼案中,人民法院认为,根据《环境民事公益诉讼司法解释》第11条的规定,负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关可以依法支持社会组织提起环境民事公益诉讼。[5]《环境民事公益诉讼司法解释》第11条,实际上突破了《民事诉讼法》第15条的规范内涵和规范目的。在环境民事公益诉讼发展之初、现行法律缺乏明确依据的时候,该司法解释作为权宜之计尚有一定的合理性。但2017年《民事诉讼法》修订之后,二者均不宜再作为环境民事公益诉讼支持起诉的规范依据。
     
      第三,支持起诉依据的不明确致使适用的可操作性大打折扣。《民事诉讼法》第55条第1款规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,2017年增修后的第2款规定“前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”据此,第55条第2款才是环境民事公益诉讼中支持起诉制度最优之规范。与《民事诉讼法》第15条相比,其属于后法,也是特殊性规范,应当优先适用;而与《环境民事公益诉讼司法解释》第11条相比,其法律位阶更高,也应当优先适用。但是该项法律条款存在模糊化问题,所引发的理论与实践争议主要有:支持起诉是检察机关的一项权力还是职责(义务),检察机关支持起诉的条件、支持起诉的方式、检察机关支持起诉与检察机关自身提起环境民事公益诉讼如何协调,等等。笔者认为,《民事诉讼法》第55条第2款之规定不明确,应是“民事公益诉讼制度入法”后,前述司法机关和检察机关仍然绕道选择适用《民事诉讼法》第15条以及《环境民事公益诉讼司法解释》第11条的主要考量因素。
     
      (二)支持起诉功能的虚置化
     
      为充分了解环境民事公益诉讼中支持起诉制度的适用情况,笔者在“中国裁判文书网”“民事案由”下,以“公益诉讼”“支持起诉”为关键词,以2015年至2019年为检索时间,同时分别代入前文涉及的三个法律条款,经由人工识别,共收集到有效司法案例305个。[6]
     
      通过观察发现(参见图1),一方面,环境民事公益诉讼案件逐年上升。其中,2015年15件、2016年47件、2017年63件、2018年84件和2019年96件。另一方面,环境民事公益诉讼中支持起诉的案件数量趋于稳定,但占当年环境民事公益诉讼案件的比重严重下滑。其中,2015年4件,占当年案件数量的26.67%;2016年6件,占当年案件数量的12.77%;2017年3件,占当年案件数量的4.76%;2018年2件,占当年案件数量的2.38%;2019年2件,占当年案件数量的2.08%。据此可以初步判断,我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的适用呈现虚置的倾向。
     
      同时,根据粗略统计,“在过去五年间(2015-2019年-笔者注),有提起过一起以上公益诉讼案件的社会组织应该在30家左右”。[7]环境民事公益案件在上升、提起公益诉讼案件的社会组织在增加,但支持起诉案件数量没有相应增加。其中原因之一,应当是社会组织虽然提起了环境民事公益诉讼但未申请检察机关支持起诉。而这种现象的出现,有一个不容忽视的背景,亦即在社会组织和检察机关都有权提起环境民事公益诉讼的前提下,社会组织普遍担心检察机关会挤压它们的生存空间,[8]在对检察机关支持起诉的法律性质和实际作用不甚明了的情况下,申请检察机关支持起诉之后也许会被检察机关“反客为主”、甚至取而代之。这种忧虑必然会导致社会组织不会积极主动申请检察机关支持起诉,而这恰恰进一步表明环境民事公益诉讼支持起诉制度存在作用虚置化的问题。
    图12015-2019年环境民事公益诉讼及支持起诉案件情况
     
      (三)支持起诉角色的替代化
     
      在解析“支持起诉替代化”问题之前,需要从应然层面分析支持起诉制度在整个环境民事公益诉讼中的角色定位。《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”。对此,可作如下分析:第一,就从属关系角度看,支持起诉制度服务于社会组织,并为其提起环境民事公益诉讼提供重要保障;第二,就支持起诉的对象看,社会组织是被支持方,检察机关是支持方;[9]第三,就诉讼提起之顺位看,社会组织提起环境民事公益诉讼优位于检察机关提起环境民事公益诉讼,只有社会组织不提起环境民事公益的情况下,检察机关才享有提起诉讼之权利。
     
      但是,司法实践中支持起诉呈现被替代的倾向,突出表现为社会组织之提起环境民事公益诉讼的空间受到行政机关和检察机关的挤压,与应然层面的《民事诉讼法》第55条之立法目的相背离。这种现象被可称之为“支持起诉替代化”或“环境民事公益诉讼公法化”。这也是公益诉讼“国家化”在环境民事公益诉讼中的重要表现。[10]
     
      就检察机关而言,已然成为环境民事公益诉讼最主要的发起主体。2015年《环境保护法》生效前,人民法院在判断环境公益诉讼原告资格问题上基本持相对开放的态度,彼时,社会组织、行政机关和检察机关提起的环境公益诉讼案件数量基本保持三足鼎立的状态。如有学者通过对2007-2012年的环境民事公益诉讼案件数量统计,发现社会组织占30%、行政机关占30%、检察机关占40%。[11]而这一平衡随着检察公益诉讼的改革试点以及检察机关职能的调整与转型,发生了结构性改变。自2015年7月检察公益诉讼试点工作实施以来,检察机关逐步走上舞台的中心,“检察机关更多地作为一方当事人提起诉讼,支持起诉工作相对弱化”。[12]检察机关凭借其自身的优势在环境民事公益诉讼中发挥着举足轻重的作用。也就是说,检察机关在环境民事公益诉讼中的角色转化,侧面也表明支持起诉制度的弱化和替代化。
     
      就行政机关而言,借助“生态环境损害赔偿制度”试点实施之东风,成为环境民事公益诉讼的又一主要发起主体。2017年12月,中办、国办发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》授权省级、市地级政府及其指定的部门或机构作为本行政区域内“生态环境损害赔偿权利人”。这表明行政机关可以提起生态损害赔偿诉讼以维护环境公共利益保护。在理论上,生态损害赔偿诉讼的性质存在纷争,主要有“国益诉讼说”[13]“私益诉讼说”[14]“特殊的民事公益诉讼说”[15]“民事公益诉讼说”[16]“混合诉讼说”,等等。生态损害赔偿诉讼法律属性的理论纷争,无碍于其在司法实践中对社会组织提起环境民事公益诉讼空间的严重挤压。应然层面上,行政机关可以解释为《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关”,其与社会组织共同构成了第一顺位的起诉主体。但是,鉴于行政机关作为公权力机关所拥有的地位优势和技术优势,其在维护环境公共利益的效能上明显优于社会组织。换句话说,基于环境公共利益保护之效能的考量,作为法定起诉主体的社会组织提起环境民事公益诉讼的数量和比重将大幅下滑,而服务于社会组织的支持起诉制度必将受到严重影响。
     
      诚然,检察机关替代社会组织进行环境民事公益诉讼在部分领域效果上也许更好。但制度优劣的判断不宜过度唯效果论,也不宜脱离体系去讨论。我们应当从环境公益诉讼支持起诉制度的应然层面进行价值分析,去合理确定社会组织、检察机关和行政机关各自在环境民事公益诉讼中的定位和功能,是否与多元共治环境治理体系协调、匹配。在环境公益诉讼中检察机关职权不断扩张、出现公益诉讼行政化和国家化苗头的背景下,这种界分可能更为重要。
     
      综上所陈,环境公益诉讼中的支持起诉制度已然存在依据模糊化、功能虚置化和角色替代化的问题,其中,法律条款的模糊化和自相矛盾是最为直接的核心问题。鉴于此,依据《民事诉讼法》第55条之立法目的,回溯并明确支持起诉制度的功能定位,对我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的改革完善刻不容缓。
     
      二、环境民事公益诉讼中支持起诉制度的功能定位
     
      功能定位回答的是我们需要什么样的环境公益诉讼支持起诉制度,这是支持起诉制度改革完善的前提和基础。环境公益诉讼中支持起诉制度的功能定位应当具体化为:以社会组织的原告地位为前提的帮助与协助为模式选择,以作为检察机关的义务与职责为法律定位,和以作为多元共治环境治理体系的重要体现为价值追求。
     
      (一)模式选择:以社会组织的原告地位为前提的帮助与协助
     
      环境公益诉讼中支持起诉的模式选择主要有“实质介入说”和“谦抑帮助说”两种观点。
     
      就“实质介入说”而言,持该观点的学者以《民事诉讼法》第11条支持起诉原则中的“国家干预说”[17]为逻辑起点,认为“环境民事公益诉讼中的支持起诉应当是对诉讼全过程的实质参与”[18]“检察机关不是进行道义上的支持,也不是进行物质上的支持,而是运用检察权进行调查取证以及提供法律帮助,并且在法庭审理中与原告一道参与法庭调查以及辩论,加强原告的力量”。[19]
     
      就“谦抑帮助说”而言,持该种观点的学者认为在环境民事公益诉讼中,检察机关应对社会组织保持谦抑与尊让,可以对案件发表自己的支持意见,但不能参与法庭调查与辩论。[20]
     
      两种观点各有利弊。从环境公共利益维护的效果上看,“实质介入说”模式下的支持起诉制度可能是最佳选择,但其有可能使得检察机关检察权力的扩张并滑向前文所提及的支持起诉替代化的漩涡中。“谦抑帮助说”虽然在社会组织与检察机关的角色定位上进行了区隔,但极可能使得支持起诉流于形式,使得环境公共利益维护的实际效能大打折扣。
     
      笔者认为,环境公益诉讼中支持起诉的模式应当综合两种观点的优势,在尊重社会组织原告资格的前提下以其为主要对象进行帮助与协助。这种模式选择有两个要义:一方面,《民事诉讼法》虽然规定检察机关既可以支持行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼,也可以支持社会组织提起环境民事公益诉讼,但考虑到行政机关同样属于公权力机关、其所拥有的地位优势和技术优势不亚于检察机关,检察机关可以集中有限资源,以社会组织作为支持起诉的主要对象。另一方面,支持起诉也应充分尊重社会组织在环境民事公益诉讼中的原告资格;检察机关的介入应当以适当且必要为基本前提,所提供的帮助和协助不应影响、干扰甚至冲击社会组织在诉讼中的主体地位。
     
      (二)规范定位:检察机关的义务与职责
     
      《民事诉讼法》第55条第2款规定:“前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”。有学者根据对“可以”一词的解读,认为支持起诉是检察机关的权利而非职责。[21]笔者认为,检察机关为社会组织提起环境民事公益诉讼提供支持、帮助与协助既是一项义务也是其职责所在。具体可作如下分析:
     
      其一,“国家义务与公民权利”结构下支持起诉是检察机关的一项义务。从法治国家发展的趋势来看,“国家义务与公民权利已经成为现代国家与公民关系的主轴”,[22]也构成了国家治理体系与治理能力现代化的重要支点。根据《民事诉讼法》第55条第2款立法目的之规范指引,社会组织依法享有获得支持起诉的权利,该权利可视为公民权利的拟制及具体化;与之相对应,检察机关有向社会组织提供支持起诉的义务,该义务可视为国家义务在环境民事公益诉讼中的具体化。换言之,当处于前一顺位的社会组织提起环境民事公益诉讼时,其有权利向检察机关申请支持起诉,而此时对本案不具备原告资格的检察机关应当提供必要的帮助与协助。[23]
     
      其二,向社会组织提供支持起诉是检察机关的职责,这是国家公权力机关通过其自身的权力履行国家义务的具体表现,是由检察机关的职能定位和权力能力决定的。根据《宪法》第134条之规定,检察机关作为国家法律监督机关,其性质决定了维护环境公共利益是其职责所在。而宪法与法律赋予检察机关的权力是其充分且有效履行支持起诉职责的支点和重要保障。
     
      综上所陈,在《民事诉讼法》第55条设定的环境民事公益诉讼法律框架下,鉴于社会组织与检察机关的关系,社会组织依法享有获得支持起诉的权利,检察机关具有提供支持起诉的义务与职责。
     
      (三)价值追求:多元共治环境治理体系的重要体现
     
      在不断推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下,鼓励和支持社会组织提起环境民事公益诉讼是优化社会治理结构、打造多元共治环境治理体系的重要抓手。[24]《民事诉讼法》第55条确定的“法律规定的机关”、社会组织和检察机关多元起诉主体,三者缺一不可,如同三驾马车共同致力于维护环境公共利益。在环境民事公益诉讼中,支持起诉制度所主要服务的社会组织,在权力监督、责任分担以及诉求表达等方面发挥着不可替代的功用(参见图2)。
    图2环境民事公益诉讼运行图
     
      第一,社会组织能发挥对行政机关和检察机关权力监督制约作用。根据国家权力的分工,检察机关与行政机关虽存在某种权力监督与制衡的关系,而社会组织作为起诉主体参与其中的“权利监督权力”关系,使得权力监督制约的作用更加牢固。至少在理论上,从诉讼请求的范围来看,行政机关作为生态损害赔偿义务人仅能提起生态损害赔偿诉讼,其范围要窄于一般的环境民事公益诉讼的诉讼请求之范围。该范围之外的事项,行政机关则无法有效介入,其对检察机关的制约更是无从谈起。
     
      第二,社会组织能够积极发挥责任分担作用。如前文所述,支持起诉存在功能虚置化与角色替代化的问题,其根源在于权力主导下的一元环境治理结构短期内难以从根本上改变。“权力具有天然的扩张性”,行政机关与检察机关在环境民事公益诉讼中的权力扩张严重挤压了社会组织存在的空间。但是,实践表明单一权力导向下的国家治理极易走向管理危机、服务危机、财政危机和公信力危机。[25]而社会组织作为法定的起诉主体参与到环境民事公益诉讼中,在一定程度上可以缓解上述问题,其能够起到法律责任分担作用,从而切实助力于多元共治的新型环境治理结构与体系的形成与发展。
     
      第三,社会组织能够积极发挥诉求表达的作用。谁享有了公益诉讼实施权,谁的利益诉求就有了合法化的表达、传递与实现机制。[26]社会组织作为起诉主体参与环境民事公益诉讼,较之于行政机关和检察机关,在接近民众、反映社会环境公共利益诉求方面具有天然的优势。换言之,社会组织作为起诉主体参与到环境民事公益诉讼中,其通过组织化促进理性表达,通过自发机制及时反映诉求,以相对理性且平和的方式化解纠纷,进而实现环境公共利益维护之目标。
     
      三、环境民事公益诉讼中支持起诉制度的具体建构
     
      以实践中的问题为导向,以应然层面的功能定位为基础,我国环境民事公益诉讼中支持起诉制度的改革完善主要包括:以“应当支持起诉”和“可以支持起诉”的区分确立支持起诉的条件;以社会组织的申请建构支持起诉的启动规则;以诉讼程序的推进过程建构支持起诉的方式;以社会组织的良性发展建构支持起诉的保障制度。
     
      (一)支持起诉之条件:“应当支持起诉”与“可以支持起诉”之区分
     
      所谓支持起诉之条件,也称支持起诉之适用情形,即在什么样的情形下检察机关应当支持社会组织提起环境民事公益诉讼。《民事诉讼法》第55条第2款规定“前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”根据“可以”一词的规范指引,并非所有社会组织的获得支持起诉申请都会得到肯定性答复,其需要满足一定的条件或标准。笔者认为,设置支持起诉之条件确有必要,理由有二:其一,检察资源的有限性原则,对于社会组织的申请“有求必应”固然可以提高环境民事公益诉讼的质量,但背离了有限的检察资源之客观实际;其二,环境民事公益诉讼案件难易程度之考量,俗话说“好钢用在刀刃上”,即对于案件较为简单,仅凭社会组织的自身力量便可完成的环境民事公益诉讼,检察机关可以不全程参与诉讼。
     
      据此,笔者认为,应当以“应当支持起诉”与“可以支持起诉”的区分建立环境公益诉讼支持起诉之条件。其中,结合司法实践,环境民事公益诉讼中应当支持起诉之条件至少应当包括:第一,社会组织诉讼能力欠缺,如社会组织举证能力欠缺、社会组织法律能力欠缺和社会组织经济能力欠缺等;第二,被告诉讼能力强势,如污染和破坏环境的主体经济地位强势和污染环境主体社会地位强势等;第三,产生严重的环境污染和生态破坏后果;第四,案情复杂,因果关系难以判断等;第五,其他应当支持支持起诉的情形。
     
      (二)支持起诉之启动:以社会组织的申请为原则
     
      如前文所述,环境民事公益诉讼中支持起诉应当尊重社会组织的诉讼主体地位,依法获得检察机关的支持起诉是社会组织应当享有的权利,而为社会组织提供支持起诉是检察机关的义务与职责。结合司法实践,笔者认为,环境民事公益诉讼中支持起诉之启动规则主要包括以下几方面内容:
     
      第一,以社会组织的申请为原则。即支持起诉的启动以社会组织的申请为前提,社会组织享有申请与不申请支持起诉的决定权,而检察机关应当保持必要的谦抑与尊让,不得主动支持起诉。具体而言,其一,案件线索由社会组织自身发现的情形,当社会组织决定依法向人民法院提起环境民事公益诉讼时,其可以向检察机关提出获得支持起诉的申请。其二,案件线索由检察机关依法履行职责发现的情形,根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条之规定依法进行公告,在法定公告期限届满前,社会组织申请并决定依法向人民法院提起环境公益诉讼的,社会组织可以向检察机关提出获得支持起诉的申请。当然,如果检察机关发现社会组织提起的公益诉讼案件存在应当支持起诉的情形、而社会组织并未主动申请时,检察机关可以向社会组织主动提出支持起诉的建议,但该建议对社会组织不具有强制约束力。
     
      第二,支持起诉之审查与决定。社会组织提出获得支持起诉之申请后,检察机关应当结合具体个案的实际情况,依法作出支持起诉以及采用何种方式支持起诉的决定。
     
      第三,不服检察机关之决定的处理。倘若社会组织提出的获得支持起诉之申请,经由检察机关审查被否决或者支持起诉的方式与社会组织的预期存在偏差,笔者认为,应当赋予社会组织向上一级检察机关申诉的权利,且上一级检察机关的决定为最终决定。
     
      (三)支持起诉之方式:以诉讼程序的推进过程为标准
     
      环境民事公益诉讼中支持起诉之方式,可称为检察机关以何种方式在何种程度上参与到社会组织依法提起的环境民事公益诉讼中。笔者认为,其应当与支持起诉的模式选择相关联,如前文所述,环境民事公益诉讼框架下,支持起诉应当以社会组织的主体地位为前提的必要帮助与协助。据此,根据民事诉讼一般理论,当事人处分的权利对象大致可归纳为两类:一类是基于实体法律关系产生的民事实体性权利;另一类是基于民事诉讼法律关系所产生的民事诉讼权利。[27]其中,民事诉讼权利以其与民事实体性权利的密切程度为区分,又可分为民事诉讼实体性权利和民事诉讼程序性权利。[28]也就是说,检察机关支持起诉的方式应当以社会组织的原告主体地位为前提,有且仅能享有诉讼程序性权利,为社会组织提供必要的帮助与协助。结合司法实践,依照诉讼程序的推进过程,检察机关支持起诉的方式主要有:
     
      第一,提供法律咨询和协助调查取证。就提供法律咨询而言,针对社会组织围绕案件所提出的事实问题和法律问题,检察机关提供必要的解答。通常情况下,检察机关提供法律咨询并不受方式的限制,一般以口头交流与答复为主,旨在协助社会组织制定并完善诉讼策略。就协助调查取证而言,检察机关借助宪法与法律赋予的权力,在坚守社会组织的原告主体地位的前提下,为社会组织调查取证、明晰法律事实提供必要的协助。需要说明的是,检察机关的调查取证仅仅是帮助和协助的角色,[29]否则,即滑向调查取证替代化、支持起诉替代化的陷阱,背离应然层面的立法目的。
     
      第二,提交书面意见。依照提交对象的不同,检察机关提交的书面意见可分为向社会组织发出的书面意见和向人民法院提交的书面意见。就向社会组织提供的书面意见而言,基于检察资源有限性的考量,检察机关对案件的证据收集、因果关系认定等重大事项应当提供书面意见,而其他事项可以以提供法律咨询的方式予以解答。就向人民法院提交的书面意见而言,检察机关应当以“支持起诉人”,而非“公益诉讼代表人”的身份提交《支持起诉意见书》。
     
      第三,在法庭调查与法庭辩论中发表意见。检察机关在法庭调查与法庭辩论中发表意见是其享有的一般诉讼程序性权利的重要表现。当然,检察机关发表意见的方式及程度,以必要补充为前提,其目的在于补充社会组织遗漏的信息,帮助人民法院查明案件事实,进而依法作出实体判决。此外,检察机关依据支持起诉所享有的其他一般程序性权利,如参与调解的权利、参与二审、再审的权利,等等。
     
      (四)支持起诉之保障:以社会组织的良性发展为目标
     
      “生态文明入宪”推动了环境治理格局由单一化向多元化的转变,在检察机关的帮助与协助下的社会组织依法提起环境民事公益诉讼是践行环境治理多元共治的重要体现。[30]因而,除环境民事公益诉讼中支持起诉制度的改革完善之外,以社会组织自身的良性发展为目的的支持起诉制度保障机制亦确有必要。
     
      司法实践中,存在大量环保社会组织作为适格的环境民事公益诉讼起诉主体,没有发挥到应有的作用。[31]其中缘由,正如有学者分析的那样:一是提起环境民事公益诉讼需要先行垫付高额费用,大量社会组织无力承担;二是社会组织内部相关法律专业、环境专业的人才和知识储备匮乏;三是大部分被告为所在地方支柱性企业,饱受地方利益群体干扰,畏难情绪严重,[32]等等。
     
      对此,笔者认为,以社会组织良性发展为目标的支持起诉保障机制主要可从三个方面展开:第一,公权力机关明确各自的职责定位。检察机关应当明确“公益诉讼支持起诉人”“公益诉讼代表人”以及“公诉人”的不同职责,严防支持起诉功能虚置化、角色替代化等不良现象;人民法院依法独立行使审判权,防止受到被告所在地其他公权力的干扰。第二,资金上的支持与激励。一方面,通过资金激励的方式,鼓励符合法定条件的社会组织积极履行环境民事公益诉权;另一面,对于案件受理费用及其他必要费用,可确立费用缓交、胜诉由被告承担、败诉减半收取或者由相关专项基金支付等规则。[33]第三,专业人才供给的政策扶持。中央和地方各级人民政府鼓励法律、环境等方向的专业人才积极加入环保社会组织,相关的政策扶持可参考“西部计划”“三支一扶”等。总而言之,支持起诉的保障制度需要与支持起诉制度的改革完善形成合力,切实助力于我国环境民事公益诉讼的发展,以充分且有效地保护环境公共利益。
     
      结语
     
      支持起诉制度作为一项环境民事公益诉讼的重要制度,担纲着平衡多元诉权主体之间内在关系,践行环境治理多元共治理念,协助并提升社会组织的环境权益救济能力之重任。实践中,环境民事公益诉讼中的支持起诉存在实然与应然的背离,突出表现为支持起诉依据的模糊化、支持起诉功能的虚置化和支持起诉角色的替代化。环境公益诉讼中支持起诉制度的功能定位应当具体为:以社会组织的原告地位为前提的帮助与协助为模式选择,以作为检察机关的义务与职责为规范定位和以作为多元共治环境治理体系的重要体现为价值追求。最后,环境民事公益诉讼支持起诉制度的改革完善应当包括:以“应当支持起诉”和“可以支持起诉”的区分支持起诉的条件;以社会组织的申请建构支持起诉的启动规则;以诉讼程序的推进过程建构支持起诉的方式;以社会组织的良性发展建构支持起诉的保障制度。

    【作者简介】
    秦天宝,作者单位为武汉大学环境法研究所。
    【注释】
    *基金项目:本文系国家社科基金重大项目“整体系统观下生物多样性保护的法律规制研究”(项目编号:19ZDA162)的阶段性成果。
    [1]实践中,这种“协助”在一定程度上矫正了原告(法律规定的社会组织)和被告(如有一定社会影响力的地方环保企业)之间不对等的实力与地位。如“泰州环境污染案”中泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司等六家公司。参见江苏省泰州市中级人民法院[2015]泰中环公民诉初字第00001号民事裁定书、江苏省高级人民法院[2015]苏环公民诉终字00001号民事裁定书和最高人民法院[2015]民申字第1366号民事裁定书。
    [2]王小钢:《论环境公益诉讼的利益和权利基础》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2011年第3期。
    [3]叶阳:《社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格辨识——从腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案展开》,载《法律适用》(司法案例)2017年第6期。
    [4]江苏省徐州市中级人民法院[2015]徐环公民初字第4号民事判决书。
    [5]广东省高级人民法院[2018]粤民终2466号民事判决书。
    [6]本数据来自“中国裁判文书网”(http://wenshu.court.gov.cn),检索时间为2020年4月10日。因存在数据来源的单一性及数据更新的及时性问题,本数据统计无法保证精准无误,但其大致可以反映环境民事公益诉讼中支持起诉制度的实践图景。
    [7]刘金梅:《公益诉讼倒逼环保组织向专业化方向发展》,中国发展简报网,http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-24223.html.(最后访问时间:2020年5月21日)。
    [8]吕钰仪、杨烨、蓝薇:《聚焦中国第四届生态共治,热点和福利一起给你》,自然之友网,http://www.fon.org.cn/index.php?option=com_ k2&view=item&id=13369:2018-12-12-02-46-51&Itemid=176.(最后访问时间:2020年4月18日)。
    [9]刘艺:《我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善——基于2017-2019年数据的实证分析》,载《重庆大学学报》(社会科学版)2020年第4期。
    [10]陈航平、周晗隽:《公益诉讼“国家化”的反思》,载《北方法学》2019年第6期;吴良志:《我国环境公益诉讼中职权主义适用研究》,武汉大学2020年博士学位论文,第84-86页。
    [11]阮丽娟:《环境公益诉讼原告资格的司法实践分析》,载《江西社会科学》2013年第12期。
    [12]江必新:《中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善》,载《法律适用》2019年第1期。
    [13]吕忠梅:《建生态环境损害赔偿制度降低公益诉讼门槛》,载《每日经济报》2018年3月13日第3版。
    [14]谭柏平:《生态环境损害赔偿面临的法律问题》,载《法治周末》2017年12月27日第2版。
    [15]李浩:《生态损害赔偿诉讼的本质及相关问题研究——以环境民事公益诉讼为视角的分析》,载《行政法学研究》2019年4期。
    [16]林莉红、邓嘉咏:《论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位》,载《南京工业大学学报》(社会科学版)2020年第1期。
    [17]***:《支持起诉原则的法理及实践意义再认识》,载《法学研究》2015年第5期。
    [18]李丽:《论环境民事公益诉讼中检察机关的支持起诉——从泰州环境污染纠纷案展开》,载《南京大学法律评论》2016年秋季卷。
    [19]段厚省:《论检察机关支持起诉》,载《政治与法律》2004年第6期。
    [20]刘拥、李淑敏:《确立检察机关支持起诉制度探析》,载《人民检察》2009年第9期。
    [21]邝樱明:《论检察机关支持起诉制度的探索——以社会组织提起民事诉讼为视角》,载《湖北经济学院学报》(人文社会科学版)2020第4期。
    [22]龚向和:《国家义务是公民权利的根本保障——国家与公民关系新视角》,载《法律科学》(西北政法大学学报)2010年第4期。
    [23]这表现为权利对权力的优位性,正如伦理学家弗兰克纳所述“如果X对Y有一种权利,那么,Y对X就有一种义务。”参见[美]弗兰克纳:《伦理学》,关键译,三联书店1987年版,第123页。
    [24]秦天宝:《法治视野下环境多元共治的功能定位》,载《环境与可持续发展》2019年第1期。
    [25]马庆钰、贾西津:《中国社会组织的发展方向与未来趋势》,载《国家行政学院学报》2015年第4期。
    [26]陈承堂:《公益诉讼起诉资格研究》,载《当代法学》2015年第2期。
    [27]江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社2013年版,第49页。
    [28]江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社2013年版,第114页。
    [29]检察机关在支持起诉中提交的协助调查的证据,应当作为原告的证据在庭审中予以质证、认证。参见《最高人民法院关于印发〈公益诉讼文书样式(试行)〉的通知》法[2020]71号。
    [30]江国华、肖妮娜:《“生态文明”入宪与环境法治新发展》,载《南京工业大学学报》(社会科学版)2019年第2期。
    [31]李琳:《论环境民事公益诉讼之原告主体资格及顺位再调整》,载《政法论坛》2020年第1期。
    [32]《全国政协委员刘红宇建议增强社会组织公益诉讼能力:维护公共利益,这个“抓手”不可或缺》,载《中国环境报》2019年3月12日第8版。
    [33]关于败诉的案件受理费及其他费用承担方式,最高人民法院规定:如原告败诉,其所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,可以根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条的规定酌情支付,且应在判决中列明。参见《最高人民法院关于印发〈公益诉讼文书样式(试行)〉的通知》法[2020]71号。

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