对相关报告究竟是“审议”还是“审查”?
——兼谈“审议”和“审查”的法定差异性
2021/7/28 8:33:38  点击率[710]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】“审议”和“审查”虽然同属于各级人大及其常委会依法行权的方式和手段,但其法定差异性还是比较明显的。主要表现在:适用主体的差异性,适用范围的差异性,适用程序的差异性,适用效能的差异性。
    【中文关键字】审议;审查
    【全文】

      朋友圈有专家提出课题:全国人大议事规则第三章的章名为“审议工作报告、审查国家计划和国家预算”;而地方组织法关于地方各级人大行使职权却表述为“听取和审查”相关报告、审查和批准计划、预算等(第八条、第九条之规定)。那么,对相关报告究竟是“审议”还是“审查”?下面,笔者针对这一问题,结合宪法和全国人大组织法、全国人大议事规则、地方组织法、监督法等相关法律条款之规定,谈一谈“审议”和“审查”在实际运用中的法定差异性。
     
      “审议”与“审查”的关联性。从字面上分析,“审议”与“审查”的共同点是“审”,不同点则是:“审议”侧重于“议”,“审查”侧重于“查”;从词义上分析,“审议”即“审查、评议”,包含“审查”之意;而“审查”则一般解释为“审核、调查”或“检查、核实”。通过对“审议”和“审查”的词义关联性分析,笔者认为:作为各级人大及其常委会行使职权的方式和手段,“审议”和“审查”在广义上都可以归类为“审议”,细分“审查”属于“审议”的一种方式,诸如评议、审核、核查等也属于“审议”的范畴。“审查”是一种特别法定的“审议”,议而有决,一般要由专门机构提出审查报告,并由人大或其常委会作出决议或决定;而“审议”未必非要“审查”(议而有决)不可,可以进行“评议”,评定对错好坏及满意度,也可以议而不决,只提出审议意见而已。
     
      关于“审议”的法定性。“审议”在宪法条款中只出现1次,即赋予全国人大各专门委员会对议案的审议权(第七十条第二款之规定)。“审议”在全国人大组织法条款中出现16次,涉及审议相关议案和报告等;在全国人大议事规则条款中出现51次,涉及审议相关议案和报告等。“审议”在地方组织法条款中出现18次,涉及县级以上地方各级人大及专门委员会对议案的审议权(第十八条之规定,出现5次),涉及各级人大对罢免案的审议权(第二十六条之规定,4次),涉及各级人大审议议案时的询问权(第二十九条之规定,1次),涉及县级以上各级人大专门委员会的审议议案权(第三十条第三款之规定,1次),涉及县级以上各级人大常委会和人大专门委员会的审议议案权(第四十六条之规定,7次)。“审议”在监督法条款中出现34次,涉及章节标题8次,涉及各级人大常委会对“一府两院”专项工作报告的审议权(第二章之规定,9次),对计划、预决算和审计报告的审议权(第三章之规定,7次),对执法检查报告的审议权(第四章之规定,4次);涉及全国人大常委会对“两高”涉法议案的审议权(第三十三条之规定,1次);涉及各级人大常委会审议议案的询问权(第三十四条之规定,1次),对特定问题调查的审议权(第七章之规定,5次),对撤职案的审议权(第八章之规定,3次)。“审议”在立法法条款出现的频率更多,多达76次,主要涉及全国人大及其常委会立法权的行使、法律委员会及相关专门委员会对立法草案的审议权、以及地方立法权限等。“审议”在选举法条款中仅出现2次,选举法第五十一条所赋予县级以上各级人大及其常委会对罢免代表案的审议权。“审议”在代表法条款中也仅出现6次,主要涉及各级人大代表对议案的审议权。依法可见,“审议”是各级人大及其常委会依法行权的常见方式和手段,也是县级以上各级人大专门委员会依法履职的基本方式和手段。
     
      关于“审查”的法定性。“审查”在宪法条款中出现了5次,分别是第六十二条赋予全国人大所行使的职权:“(九)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;”“(十)审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;”第六十七条赋予全国人大常委会所行使的职权:“(五)在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;”第九十九条赋予地方各级人大所行使的职权:“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”赋予县级以上地方各级人大所行使的职权:“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。“审查”在全国人大组织法中出现11次,涉及代表资格审查、审查情况报告、合宪性审查、审查意见等。“审查”在全国人大议事规则中出现14次,涉及审查国家计划和国家预算等。“审查”在地方组织法中出现10次之多,涉及第八条所赋予的县级以上各级人大的职权:“(二)审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;”“(八)听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告;”“(九)听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告;”第九条所赋予的乡镇人大的职权:“(四)审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告;”“(八)听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告;”第三十二条、第五十条和第五十一条所涉及的代表资格审查委员会的名称以及代表资格审查委员会的审查权。“审查”在监督法条款中出现23次,涉及章节标题4次,涉及各级人大常委会对预决算的审查权(第三章之规定,12次),涉及各级人大常委会对规范性文件的备案审查权(第五章之规定,9次)。“审查”在立法法条款中出现22次,主要涉及全国人大常委会及相关机构对法律法规的审查权的行使。“审查”在选举法中出现不多,仅有5次,涉及第十一条赋予县乡两级选举委员会对选民资格的审查,以及涉及代表资格审查委员会的名称及对代表资格的审查权(第四十七条、第五十七条之规定)。“审查”在代表法条款中也仅出现4次,一次是关于县级以上各级人大及其常委会许可权的行使(代表法第三十二条第三款之规定),其它三次涉及代表资格审查委员会的名称。依法可见,“审查”主要是各级人大及其常委会行使法定的重大事项决定权的特定方式和手段,也是县级以上各级人大专门委员会为本级人大及其常委会行使相对应的重大事项决定权之前(提交审查报告)所要履行职责的对应方式和手段,也是各级人大及其常委会和相关专门机构(包括选举委员会、代表资格审查委员会等)特定权力(立法权和许可权、代表资格审查权)行使的法定方式和手段。
     
      综上所述,“审议”和“审查”虽然同属于各级人大及其常委会依法行权的方式和手段,但其法定差异性还是比较明显的。主要表现在:
     
      (一)适用主体的差异性。各级人大及其常委会和人大专门委员会依法均可以行使审议权,而审查职能往往由专门的审查机构(县级以上各级人大专门委员会、县乡两级人大专设的审查委员会、各级代表资格审查委员会)来承担审查报告之责。
     
      (二)适用范围的差异性。“审议”具有普遍适应性,只要是各级人大及其常委会职权(选举任免权、立法权、重大事项决定权、监督权)范围内的事项,都可以进行审议;而“审查”则具有特定性,主要涉及重大事项决定权的事项,诸如本级人大常委会和“一府两院”年度工作报告、计划、预算等需要提交人代会决议、决定的事项,以及涉及选民资格审查、规范性文件备案审查、代表资格审查、许可权的行使等特别法定事项。
     
      (三)适用程序的差异性。各级人大及其常委会的“审议”,一般分代表团、分组进行,然后汇总审议意见;而“审查”则由专门的审查机构(县级以上各级人大专门委员会、县乡两级人大专设的审查委员会、各级代表资格审查委员会)先行进行审查,向本级人大或其常委会提出审查报告,再由人大或其常委会进行审议(审查),作出决议、决定。
     
      (四)适用效能的差异性。“审议”未必需要决策,诸如各级人大常委会对“一府两院”专项工作报告、计划和预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告等,依法只需要提出常委会组成人员的审议意见即可,未必非要作出决议、决定不可;而“审查”必须议而有决,各级人大及其常委会行使审查权,必须要对审查机构提交的审查报告进行审议决定是否批准,并作出相关决议、决定。对各级人大常委会组成人员的审议意见,“一府两院”未必非要执行;但对各级人大及其常委会的决议、决定,则必须要执行到位。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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