《行政处罚法》第十二条:“吊销营业执照”还是“吊销许可证件”?
2021/1/27 16:57:39  点击率[72]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】微信公众号:律商视点
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】行政处罚法;营业执照;许可证件
    【全文】

      最新修订的《中华人民共和国行政处罚法》(“新法”)已于2021年1月22日以国家主席令第七十号颁布,并将于2021年7月15日起施行。新法亮点颇多,与前法相比,增设了综合行政执法制度、部分行政处罚权下放到乡镇街道、完善行刑衔接制度、加强了程序要求,以期达到推进严格规范公正文明执法,保障执法既有力度又有温度,保障当事人合法权益的目的。笔者在学习新法的过程中,感觉第十二条的规定有所不妥,特此提出与大家讨论。
     
      问题所在
     
      新法第十二条第一款的原文为,“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。”个人以为,这里的“吊销营业执照”应为“吊销许可证件”,究其原因,可能是在法律的修订过程中未能与其他条款一并更新造成的疏漏。建议及时更正,以免造成法律适用上的混乱和冲突。
     
      具体分析
     
      新法第九条规定,行政处罚的种类有:(1)警告、通报批评;(2)罚款、没收违法所得、没收非法财物;(3)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;(4)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;(5)行政拘留;(6)法律、行政法规规定的其他行政处罚。
     
      新法第十二条第一款的规定,可以做两种理解:
     
      一是,由于从字面上看“吊销营业执照”并不在以上类别中,我们可以理解为地方性法规可以设定以上的(1)至(4)项行政处罚(“理解一”)。二是,如果我们把“营业执照”理解为“许可证件”中的一种,新法第十二条第一款的规定,就可以理解为地方性法规可以设定以上的(1)、(2)、(4)项行政处罚,以及(3)项中暂扣许可证件、降低资质等级和吊销许可证件(营业执照除外)等行政处罚(“理解二”)。然而,无论是以上哪一种理解新法第十二条第一款都难以自洽。
     
      首先,“许可证件”应该也必须包含“营业执照”。
     
      《中华人民共和国行政许可法(2019修正)》(“许可法”)第十二条又规定,至少以下五类事项可以设定行政许可:
     
      (1)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;
     
      (2)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;
     
      (3)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;
     
      (4)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;
     
      (5)企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项。
     
      而许可法第三十九条第(一)项又明确规定,行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件的,应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件包括:许可证、执照或者其他许可证书。
     
      由此,可以非常清楚地看到,许可证件与营业执照之间是种属关系而不是并列或其他关系,营业执照是许可证件中的一种,并且许可证件的范围和内容还要宽广和丰富得多。因此,理解一并不成立,理解二是正确方向。
     
      其次,吊销营业执照以外的吊销许可证件处罚立法权交由地方立法与许可法的有关规定相悖。
     
      根据许可法第十四条和第十五条的规定,行政许可应由法律设定;尚未制定法律的,行政法规可以设定;必要时国务院可以发布决定设定;尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。也就是说,行政许可的设定权顺序非常明确,只有在尚未制定法律、行政法规的情况下,行政许可才由地方性法规进行有限地设定。那么,吊销基于这些行政许可而颁发的许可证件(相当于撤销这些行政许可)自然不能简单而笼统地由地方性法规予以设定,否则必将会造成立法上的越权(不当地赋予了地方人大广泛的立法权),进而必然造成立法冲突和混乱(即出现地方性法规与行政法规之间的冲突,甚至法的地方性法规违反法律的情况)。
     
      而且,根据《中华人民共和国立法法(2015年修正)》第七十二条的规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会(“省级人大及常委会”)根据本行政区域的具体情况和实际需要,可以制定地方性法规;设区的市的人民代表大会及其常务委员会(“市级人大及常委会”)根据本市的具体情况和实际需要,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。省级人大及常委会暂且不提,就市级人大及常委会而言,其立法权限是不能超出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项的,而行政许可远远超出了这一范围,对于范围以外的许可证件吊销的行政处罚进行设定显然是市级人大及常委会力所不逮的。
     
      最后,新法第十二条的规定与第九条以及第六十三条的规定在逻辑上无法自洽。
     
      关于行政处罚的种类,新法将前法第八条第(五)项“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”修订为第九条第(三)项的“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”。我们的理解,由于(营业)执照本质上就是许可证件的一种,将“执照”和“许可证”统一归入“许可证件”,使得条款本身语言更为精确,上下文更符合逻辑法则。
     
      另外,关于当事人听证的权利,新法第六十三条第(三)项规定,在行政机关拟作出“降低资质等级、吊销许可证件”的行政处罚决定时,应当告知当事人有要求听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。这与新法第九条第(三)项规定是相互匹配的。
     
      新法第十二条的真实意图如果确实是希望将“吊销营业执照”从“吊销许可证件”中单独出来加以特别对待,就意味着新法认为营业执照比其他许可证件更为重要。而实际上,主体资格以外的其他四类行政许可对于当事人的权益影响,如果不比主体资格的许可更重要的话,起码也应该是同等重要的(实际上从许可法的排序上来讲,它们应该更为重要才对),因此,新法第十二条单列“吊销营业执照”的规定缺乏合理性基础。而且新法第十二条如果是意图将营业执照作为一个更重要的事项排除在许可证件范围以外,那么根据新法第六十三条第(三)项规定,对于吊销营业执照的行政处罚当事人就失去了要求听证的权利,这也与新法第十二条自身意图相违背。由此,新法第十二条单列“吊销营业执照”的规定与本身的第九条和第六十三条的规定就存在着难以解决的逻辑冲突。
     
      结论
     
      综上所述,无论是从新法本身的逻辑统一来看,还是许可法和立法法的客观要求,新法第十二条第一款合理的表述都只能是“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销许可证件以外的行政处罚”,而不能是任何其他。

    【作者简介】
    白宝恩,北京海润天睿律师事务所合伙人,律师。

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