裁判规则:投资人逾期起诉政府单方解除特许经营协议被法院驳回起诉
2021/1/27 10:18:55  点击率[33]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政诉讼法
    【出处】微信公众号:新基建投融圈
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】特许经营协议;提前解除;民事诉讼时效;行政起诉期限
    【全文】

      案件名称:
     
      阿克苏市疆南热力有限公司诉阿克苏市人民政府特许经营协议纠纷案
     
      案件来源:
     
      (2018)最高法行申4243号、(2017)新行终140号、(2017)新29行初1号
     
      关键词:特许经营协议 提前解除 民事诉讼时效 行政起诉期限
     
      一、本案要旨
     
      【规则】特许经营协议提前终止,对政府方解除行政协议行为提起诉讼的,适用行政起诉期限的相关规定
     
      特许经营协议纠纷案件中,若当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。
     
      二、审判概览
     
      2012年4月10日,阿克苏市政府与阿克苏市疆南热力公司(以下简称“疆南热力”)签订《特许经营协议》。2013年7月15日,阿克苏市政府办公室给疆南热力下发了《关于落实阿克苏市西城区集中供热项目遗留问题工作协调会纪要的通知》,要求终止特许经营协议。2013年9月,疆南热力明确知道阿克苏市政府与其解除特许经营协议事宜。
     
      2016年12月,疆南热力就阿克苏市政府提前解除特许经营案诉至新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院,请求:一、确认被告单方变更及解除原被告所签订的《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》的行为违法。二、请求委托专业评估鉴定机构对原告履行《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》的投入及损失进行评估鉴定,判令被告对原告的投入及损失承担全部赔偿责任。
     
      2017年5月,一审法院依法作出(2017)新29行初1号行政裁定,裁定本案超过了法定的起诉期限,依法驳回疆南热力的起诉。双方因解除特许经营协议而产生的前期投入及损失问题,可按照协议中约定的方式自行解决。本案二审、再审均维持原裁定。
     
      三、裁判规则
     
      提前解除特许经营合同纠纷,应适用民事诉讼时效还是行政起诉期限?
     
      1. 当事人观点
     
      疆南热力认为:第一,其与阿克苏市政府签订的《特许经营协议》对于一方提前终止协议后的补偿事项有专门条款约定。阿克苏市政府单方解除协议后不履行补偿义务的行为应属于法律规定的“行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”的行为,本案应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”之规定。
     
      第二,在特许经营协议无法履行后,疆南热力与阿克苏市政府一直在进行赔偿的协商和谈判。而且本案所涉特许经营协议涉及不动产,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定,上诉人的起诉并未超过二十年的起诉期限。
     
      2. 法院观点
     
      最高人民法院认为,疆南热力的起诉请求为包括了确认阿克苏市政府单方变更及解除双方所签订的《特许经营协议》的行为违法。经询问,疆南热力公司明确表示,其起诉时认为协议不应当提前终止,阿克苏市政府单方解除协议的行为是违法的,应当进行评估后赔偿其损失。故本案被诉行为为单方变更、解除协议(提前终止协议)的行为,根据当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”之规定,本案应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
     
      关于本案起诉期限的判断。新疆高院认为,行政诉讼起诉期限不适用中止、中断,但是可以依据上述规定扣除、延长。通常,如果行政机关向行政相对人作出一定的承诺但一直拖延处理,行政相对人基于对行政机关的信赖超过起诉期限的,就属于上述规定中的“特殊情况”。本案中,疆南热力提交有关要求阿克苏市政府解决问题的材料,但该材料中并无阿克苏市政府对于协调、处理本案所涉问题的承诺。因起诉期限不适用中断,故主张权利本身并不构成起诉期限的重新起算。此外,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”在行政机关既未向行政相对人告知诉权和起诉期限,又未告知行政行为内容的情况下,适用上述规定的二十年起诉期限。本案中,疆南热力已于2013年9月知道了被诉行政行为的内容,故不适用上述条款。而且,因不动产提起的案件是指被诉行政行为系针对不动产作出,本案系行政协议纠纷,虽然协议中有关施工的内容涉及不动产,但并非因不动产提起的诉讼,故本案不适用涉及不动产诉讼的起诉期限。
     
      四、启示
     
      (一)投资者起诉政府单方解除行政协议的,应审慎确定诉讼请求
     
      依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号),投资人起诉政府单方解除特许经营协议的多将被认为是行政协议纠纷,其中,对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。
     
      本案投资人选择的诉求是提请法院确认政府解除行政协议违法,同时要求补偿。解除行政协议属于行政行为,对行政行为起诉适用行政起诉期限,一般行政起诉期为“知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”。本案投资人逾期起诉导致其错失了要求对行政行为合法性进行司法审查的法定权利。如若,投资人认可行政机关的解约行为,仅要求终止补偿和赔偿,则应适用民事诉讼时效,诉讼时效可以因投资人主张权利而中断。本案投资人一直与政府在和解谈判,因此若变更诉讼请求则可能是另一种结果。
     
      尽管对于PPP纠纷是否是行政协议纠纷仍然存在争议,但是最狭义的解释可能是沿用过去的二分法,即对政府单方解约等具体行政行为不满的仍应按照行政协议处理。实践中多数提前终止纠纷案件沟通时间较长,很容易就超出六个月的期限。本案的借鉴意义重大,建议投资者准确确定诉讼请求,若对政府单方解约行为不满,应当及时行使行政起诉权;对于补偿款争议,应注意沟通过程中通过往来函件等保存证据,确保诉讼时效能够得到延长。
     
      (二)准确认识民事诉讼时效和行政起诉期限的区别
     
      最高人民法院在(2019)最高法行申3032号裁定书中曾对民事诉讼时效和行政起诉期限的区别作出明确解释,行政起诉期限,是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为,而向人民法院提起行政诉讼,其起诉可由人民法院立案受理的法定期限,解决的是行政诉讼能否进入司法实体审查的问题,特别需要关注的是行政起诉期限通常比民事诉讼时效更短;且不得中断;且法院依职权主动审查,无论当事人是否抗辩。简言之,如果需要提起行政诉讼,起诉期限更应当关注,否则容易失权。行政起诉与民事诉讼中的诉讼时效主要区别如下:

    【作者简介】
    黄华珍,北京德恒律师事务所,合伙人;黄正华,北京德恒律师事务所,律师。

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