检察学:围绕检察基本理论创新立说 拓展检察权的外延
2021/1/12 15:18:33  点击率[11]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】检察院
    【出处】检察日报
    【写作时间】2021年
    【中文关键字】检察学;检察理论;检察权
    【全文】

      ◇构建中国特色社会主义检察理论体系,应当坚持检察权的法律监督性质,尊重检察权发展的一般规律,根据社会需求和司法实务,进一步拓展检察权的外延,由“重刑轻民”向“四大检察”全面协调充分发展,通过外部拓展实现检察权的适时动态调整。
     
      ◇对标人民群众需求,着力提高公益诉讼检察工作品质。在保证办案数量、提升质量基础上,着力优化办案结构,提升公益诉讼整体效能。把针对诉前程序、提起诉讼及判决执行全流程“回头看”作为“规定动作”,促进提高监督精准性、规范性和实效性。
     
      ◇通过“案-件比”这一概念,检察机关首次将人民群众的诉讼体验、当事人的实际感受纳入案件质量考评指标体系。这一评价视角的转变,对检察机关的办案质量提出更高的要求,有力推动了检察机关办案质量的内涵式发展。
     
      站在新发展阶段,回首不平凡的2020年:检察工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中不断贡献检察力量和检察智慧;检察理论研究在深刻认识“中国之治”的本质特征和巨大优势的基础上,围绕事关检察事业长远发展的基本理论创新立说,为检察工作高质量发展提供理论支持,营造理论氛围。
     
      01 推进“中国之治”的检察担当
     
      国家治理体系视野下的检察权新发展。随着党的十九届四中全会关于国家治理体系和治理能力现代化命题的提出,我国检察权发展需要在这一宏大历史背景下进行有序变革和调整。近年来国家权力架构发生深刻调整,对检察理论提出新的挑战。中国检察权是什么、向何处去,成为时代提出的新课题,也是发展中国检察制度的元问题。有论者提出,我国检察权性质渊源于马克思主义国家学说,受历史逻辑、政治体制以及现实国情等因素的综合作用,既有其普遍性的一面,更具中国特色。立足宪法规范,可以发掘我国检察权演进的一般规律,即检察权在始终保持法律监督权基本属性的前提下,适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和权力运行方式,实现检察权发展与国家治理的同频共振。构建中国特色社会主义检察理论体系,应当坚持检察权的法律监督性质,尊重检察权发展的一般规律,根据社会需求和司法实务,进一步拓展检察权的外延,由“重刑轻民”向“四大检察”全面协调充分发展,通过外部拓展实现检察权的适时动态调整。创新和丰富检察权能的运行机制,打造监督、办案一体化机制,建设刚柔并济法律监督体系。
     
      国家治理体系视野下的法律监督理念更新。回应新时代国家治理的需要,重塑法律监督制度具有关键性意义。有论者提出,要树立中国特色社会主义检察制度的理论自信,就有必要从检察与监察的界分、检察与行政执法的区别、检察与法律监督的关系、监督与制约的联系与区别等方面,进一步阐述法律监督的内涵,深刻认识法律监督在国家权力监督体系中的特殊性,坚持检察机关的宪法定位。适应新时代的要求,要进一步更新法律监督理念,把维护法律的尊严和统一正确实施作为法律监督的价值追求。全面考虑行使检察职权的活动可能带来的法律效果和社会效果,做好监督涉及到的各方主体的工作,在行使检察职权中维护当事人的合法权益,帮助有关机关改进工作,既维护法律的尊严和统一正确实施,也维护有关个人、单位或机关的利益,实现法律监督的“双赢多赢共赢”效果。要恪守客观公正立场,作为引领法律监督的理念。坚持案件化办理模式,把每一个法律监督事项都作为“案件”来办理,实现法律监督理念的重大转变。要选择合适的检察权实现方式,更好地发挥检察机关在全面推进依法治国中的职能作用。
     
      国家治理体系视野下的检察监督模式创新发展。传统模式下的检察监督未构建独立的运行机制,如大多数刑事诉讼监督程序隐含于刑事控诉程序之中,法律并没有对刑事诉讼监督进行专门独立的程序设计,模糊了刑事诉讼监督应有的法律地位。有论者提出,重大监督事项案件化是检察机关强化法律监督职能与办案中心地位的变革性举措,为新时代检察监督模式的创新发展提供新思路,开辟新路径。在捕诉一体、内设机构调整等改革叠加的背景下,重大监督事项案件化契合改革需求,是检察机关聚焦监督主业、提升监督品质、实现办案与监督相互促进的必然要求,蕴含了深厚的理论根基和迫切的现实需求。未来应继续从办案理念、处理标准、操作程序、机制建设等方面入手进行完善,推动新时代检察监督法治化、现代化发展。
     
      国家治理体系视野下的检察建议制度现代化转型。检察建议制度作为一项具有鲜明中国特色的司法制度,是检察机关参与社会治理、维护公益的重要抓手,在国家治理体系中发挥着独特作用。改革开放40多年来,检察建议制度经历了一个由实然到法定、由部分到整体、由低阶到高阶的发展过程,已成为贯穿于刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察业务的基础性制度。论者从国家治理现代化视野出发,以检察监督工作范式的转换为参照系,提出在国家治理现代化背景下,检察建议制度应坚持司法化、谦抑化、协同化、智能化方向,加快实现现代化转型。检察机关应充分发挥检察建议在法治监督、权力制约、权利保护、公共利益维护、社会治理上的重要功能,把检察建议制度优势转化为国家治理效能。
     
      02 刑事检察办案监督与司法政策引领
     
      突发公共卫生事件中的刑事司法政策指引。新冠肺炎疫情发生以来,最高检主动服务疫情防控大局,迅速出台办案规范,依法防控疫情;创新以案释法,每周一次发布典型案例规范司法、警示犯罪;依法保障涉案人合法权益,注意准确把握法律和政策界线,力防突破法律的“从重”“从严”“从快”。在司法实践中,坚持以宽严相济刑事政策为指引,准确把握办案中的难点,正确适用法律。有论者提出,针对重大疫情期间的典型犯罪,司法机关应在正确适用刑法、准确认定犯罪的基础上,贯彻宽严相济刑事政策,处理好从严与从宽的关系,既强调依法从快从重,严厉惩治恶性犯罪,又坚持依法区别对待,充分发挥行政处罚的积极作用。对于在疫情防控期间实施有关违法犯罪的,要作为从重情节予以考量,依法体现从严的政策要求,有力惩治震慑违法犯罪,维护法律权威,维护社会秩序,维护人民群众生命安全和身体健康。同时,也要认真贯彻宽严相济刑事政策,对于行为人认罪认罚的,或者具有坦白、自首、立功等从轻或者减轻处罚情节的,应当依法从宽处罚。具体量刑时,还要注意行为人的主观恶性大小和危害后果严重程度。既要准确认定病毒传播类犯罪,又要区别关于疫情言论方面的善意批评、不当言论与违法、犯罪行为的界限,对于轻微的违法犯罪行为注意刑事政策把握,慎用刑罚。
     
      认罪认罚从宽制度的规范适用。自刑诉法规定认罪认罚从宽制度以来,实施工作进展顺利、成效初显。从刑事正当程序的特点和内容来看,认罪认罚从宽制度是对刑事正当程序基本精神和主要原则、制度的坚守,是对刑事正当程序的丰富和发展。有论者提出,为了防止认罪认罚从宽制度违反刑事正当程序,影响司法公正,有必要在立法和司法上采取系列措施规范该制度的适用。具体内容为:完善值班律师制度、裁量不起诉制度、上诉抗诉制度,制定量刑指导意见、量刑建议程序规范和速裁程序审理规范,规范控辩协商程序,规定“建议在法定刑以下量刑”的核准制度。随着认罪认罚从宽制度的广泛适用和不断发展,检察机关量刑建议的重要性也日益彰显,成为牵动认罪案件诉讼程序运行的关键部分,应对量刑建议制度进行规范,增强其透明度。有论者提出,认罪认罚案件中量刑建议制度的具体建构,应当避免僵化的量刑规范、不充分的量刑信息来源、低标准的证据规则以及形式化的量刑建议审查机制所带来的结构性风险,保持量刑建议机制必要的开放性和量刑结果的可预测性,严守量刑公正底线,尽量减少不必要的量刑偏差。
     
      企业刑事合规的检察面向。目前,企业的合规意识普遍较低,检察机关作为公权力机关对企业刑事合规活动的介入,使得刑事合规这一企业内部的经营管理活动具有了国家意义,从而保证刑事合规的长久发展。在当前法律框架下,刑事合规与认罪认罚从宽制度具有一定的相容性,检察机关可以在开展单位犯罪认罪认罚从宽制度实践的基础上,探索检察机关介入企业刑事合规活动的角色和地位,尝试确立检察机关在企业刑事合规活动中“监督者”地位。在长远意义上,须谋求从立法上确立刑事合规不起诉制度,在刑事合规制度中赋予检察机关一定的自由裁量权,才能保证中国刑事合规制度的最终建立。有论者建议,检察机关通过附条件不起诉制度、检察建议、参与托管和重整程序三种途径,以“监督者”的角色督促和引导企业构建合规计划,积极推动我国企业合规刑事化的发展。
     
      刑事审前程序的检察主导格局。有论者提出,检察机关可以通过调查核实权和审查逮捕权等对侦查机关进行监督,还可以通过审查起诉控制审前程序的流程,同时还肩负着保障诉讼权利的职责。借由审查逮捕、审查起诉和侦查监督等刑事职能的全面整合,检察机关在刑事审前程序中应发挥主导作用。我国法律早已为检察机关介入侦查进行法律监督提供了制度支持。将审查逮捕作为刑事审前程序法律监督的主要抓手,契合我国语境下的刑事司法实践。随着司法体制综合配套机制改革的持续深入,我国检察机关的公诉职能随之发生了适应性调整,集中表现为侦查阶段之提前介入、认罪认罚之控辩协商和审查起诉之程序控制。检察机关在审查起诉阶段有效适用不起诉制度,不仅可以节约司法资源,贯彻恢复性司法理念,还可以彰显检察机关在审前程序的主导作用。
     
      检察机关侦查权的规范运行。国家监察体制改革得到宪法、法律层面的确认之后,检察机关的侦查职权作了大幅调整,其监督性和保障性得到显著强化,适应了检察机关作为法律监督机关的宪法地位。有论者提出,当前需要从检察机关侦查权与监察机关调查权的协调、检察机关内部的分工与合作、检察机关侦查能力的培养与强化等方面着手,创造条件加强检察机关侦查人员与公安机关、监察机关、科研院所的交流与合作,增加侦查技能的培训,强化检察机关侦查人员的侦查知识和水平;通过交流促使各机关明确业务标准,增进办案活动规范化程度,确保检察机关侦查权形成长效的规范运行机制。
     
      检察机关公诉模式的适应性调整。随着认罪认罚从宽制度的确立,我国形成了审前分流与审判分流并重的多层次诉讼体系,进一步推动公诉权运行方式的发展。最高检提出了“健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式”这一改革任务。有论者提出,公诉模式转型的时代内涵及其改革趋向是多方面的,包含了公诉理念、公诉活动繁简分流、公诉裁量权,等等。以认罪认罚从宽制度的建立和完善为重点的公诉模式转型,实质上是探讨定罪请求权、量刑请求权、不起诉裁量权的新变化以及与之相应的若干规则的完善。深刻把握多层次诉讼体系语境下公诉模式转型的特点及其内涵,有效提升检察改革质量、推动检察职能履行。
     
      03 民事检察办案监督与司法公信力提升
     
      优化民事检察监督模式回应民众实际需求。民事检察监督具有鲜明的中国特色。应通过精准监督、优化监督来实现强化监督。有论者认为,须创新司法理念,对民事检察权的行使进行司法化改造,并优化我国民事程序构造,使检察监督有效嵌入民事程序构造之中,内化为民事程序的有机部分,改变目前游离在民事程序构造外的检察监督模式。目前,虚假诉讼已成为我国民事诉讼一大公害,是附着在我国民事程序构造上的毒瘤。检察监督在弥合民事程序构造缺陷上具有独特价值。建立打击虚假诉讼的中国范式,为虚假诉讼的法律治理提供中国方案。
     
      贯彻实施民法典推动民事检察工作创新发展。民法典的颁布与实施给民事检察工作提出新的命题。有论者提出,民法典的颁布对民事检察工作必将产生重要影响。从检察职能视角来看,民事诉讼监督的体系化思维、法律适用的实体法依据、对民事检察权的规制等均将受到深刻影响。民法典对各类民事权利的规定,为检察机关在民事检察工作中对法院的各类民事诉讼活动是否公正地确认了民事主体合法享有权利、依法行使权利、正确维护权利和实现民事利益进行分类监督,提供了更加广阔的空间和更加严格的要求。民法典将各类法律关系融会贯通,有利于检察机关开展类案监督,分类实施检察监督符合民事检察和民商事审判活动规律。
     
      实现民事虚假诉讼监督常态化维护司法权威。虚假诉讼不仅侵害他人的合法权益,有违诚实信用原则,而且扰乱司法秩序,损害司法权威和司法公信力。有论者提出,检察机关应采取有效措施,实现虚假诉讼监督的常态化。一是提高政治站位,立足经济社会发展大局谋划推进虚假诉讼监督工作。二是立足职能定位,将虚假诉讼监督抓紧抓实。三是聚焦民间纠纷等虚假诉讼监督重点领域,深入开展靶向监督。四是坚持问题导向,通过加大对虚假诉讼监督的宣传力度、用足用好调查核实权以夯实监督查证基础、强化内外联动并有效整合监督资源,多措并举着力破解虚假诉讼监督中存在的案件线索发现难、查证难、追责难等问题。五是依托信息技术,通过数据共享共治提升虚假诉讼监督质效。
     
      强化民事执行检察促进三方共赢。民事执行程序是民事诉讼实现诉讼目的的最后环节,民事执行检察涉及法院、检察机关和执行案件当事人三方主体,如何处理好三者的关系是关乎民事执行检察监督效果的关键。有论者提出,近年来民事执行检察已经成为民事检察工作的主要增长点,但仍存在案件受理数量较少、监督过程阻力较大、公众感受度较低、监督问题层次较浅等问题。检察机关应正确认识民事执行检察监督的价值,进一步发挥息诉化解作用,将跟进监督落到实处。以更开放的姿态开展民事执行监督工作,优化考评体系,在监督中提升监督能力。强化监督,注重交流,增强法院的理解和认同,促进检法良性互动,实现依法监督和办案效果的统一。
     
      健全民事审判人员违法行为检察监督机制,维护司法公正。民事审判人员违法行为不仅侵害公民的合法权利,而且损害司法公信力。民事诉讼法赋予检察机关对审判人员违法行为监督的职责。有论者提出,应从案件线索管理、违法行为调查、审查结果对接、内外协作配合、完善考核激励等方面建立起与违法审判责任追究相衔接的检察监督一体化机制,探索做强民事检察,与法院共同防范和制裁审判人员严重违法行为,维护司法公正。
     
      04 行政诉讼检察监督与行政争议实质性化解
     
      新时代加强行政检察工作的目标设定。行政检察有监督人民法院依法进行行政审判,监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益,保护国家、社会公共利益的目标,也有促进行政争议实质性化解,维护社会关系和谐稳定的目标。有论者提出,就检察机关在整个国家治理体系中所处的地位和提高国家治理能力的需要而言,促进行政争议实质性化解的目标设定具有非常重要的意义。行政争议实质性化解有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一,解决争议的法律效果与社会效果的统一;有利于全面实现行政诉讼法规定的立法目的,防止行政审判为片面追求某一种价值而忽视或牺牲另一种价值;有利于发挥中国特色解纷机制的优势,防止片面追求公益而忽视、牺牲私益,或者片面追求私益而忽视、牺牲公益。
     
      新时代行政检察工作的理念革新。立足我国行政检察以行政诉讼监督为核心职能的前提,着眼于如何在加强和创新社会治理中更好发挥法治保障作用,有论者提出,检察机关应探索践行“穿透式”行政检察监督理念:一是从监督法院行政审判活动,穿透至监督行政机关违法的行政行为。二是在监督法院行政审判和促进行政机关依法行政的基础上,穿透至促进实质性化解行政争议。三是在针对个案进行监督和化解行政争议的基础上,穿透至类案监督,解决社会治理中的普遍性问题。
     
      新时代行政检察工作的发展路径。行政检察内在地包含着与法治政府结构耦合的要素,其发展也有赖与法治政府建设之间耦合机制的良性运作。基于国家治理体系和治理能力现代化的要求,行政检察与法治政府的耦合强度在系统、功能和效能层面明显增强。行政检察与法治政府不同形式的耦合机制逐步形成,主要耦合类型包括公共耦合、数据耦合、控制耦合和标记耦合。行政检察与法治政府的结构耦合既有正面影响,也可能会产生负面影响。耦合方式不当可能导致功能失常。有论者提出,未来应区分不同性质的行政检察业务,分别从解耦、耦合、内聚等路径促进行政检察的良性发展。
     
      05 公益诉讼检察与强化公共利益保护
     
      对标人民群众需要,提升公益诉讼检察工作品质。公益诉讼检察职能定位,是以诉讼方式履行宪法赋予检察机关的法律监督职责,更好地维护公共利益,促进国家治理。有论者提出,未来更应当对标人民群众需求,着力提高公益诉讼检察工作品质。在保证办案数量、提升质量基础上,着力优化办案结构,提升公益诉讼整体效能。把针对诉前程序、提起诉讼及判决执行全流程“回头看”作为“规定动作”,促进提高监督精准性、规范性和实效性。开展公益诉讼案件质量评查活动,筛选发布一批程序规范、法律运用成熟、监督效果好的诉前检察建议。积极、稳妥扩展公益诉讼新领域,为完善立法提供实践依据。
     
      加强制度建设实现检察公益诉讼治理目标。检察公益诉讼是富含治理内涵的司法体制创新,该制度体现了我国国家治理体系和治理能力现代化所具有的在执政党领导下、改革与建构并重、注重社会主义公益保护、兼具国家主导与半开放性等特征。有论者从历时性和共时性两个角度,剖析了检察权与行政权、审判权、立法权和公民权的关系演变,描述了网状结构中各主体不同的权能定位,以实现提升检察公益诉讼的治理效能。检察公益诉讼的治理效果明显,表现为治理领域广泛覆盖、治理力度全程深入、治理主体全面带动、治理规范充分法治化、治理方式刚柔并济。为了实现检察公益诉讼的治理目标,未来还需增强协同治理效应、完善治理机制与规范建设,进一步细化诉前程序与诉讼程序的衔接机制,倡议检察机关建立诉前检察建议公开机制,逐步提高检察机关司法治理能力。
     
      聚焦问题导向实现民事公益诉讼检察的精准监督。有论者通过对检察民事公益诉讼之最新规范、实证数据和典型案例系统梳理,针对其中存在的问题,对检察机关与其他民事公益诉权主体、法院、对方当事人之间的内外部关系进行探究,提炼出公益诉讼领域民事检察权的基本运行准则,即客观合法原则、辅助性原则、有限适度干预原则等。在此基础上提出“权限分界、机构分立、权能分类、程序分设、案件分流、关系衔接”的优化方案,以期实现检察民事公益诉讼的契合式构建和精细化运行。
     
      完善诉前程序发挥行政公益诉讼检察的公益保护功能。作为检察机关提起行政公益诉讼的必经前置程序,诉前程序的意义在于为行政机关提供了自我纠正的机会、节约了司法资源、彰显了检察权谦抑性品格。但诉前程序仍存在诸多亟待解决的问题,推动诉前程序适度司法化势在必行。有论者提出,构建具有司法特征的诉前程序机制,可以改变检察建议的单向性结构和检察监督行政化的错位格局。检察权的司法属性、特定领域检察权司法化运行的成功经验以及行政公益诉讼诉前程序的实施成果,都为诉前程序适度司法化改革提供了重要依据。诉前程序适度司法化包括检察权能的司法化和检察权运行方式的司法化,具体体现为检察机关保持中立地位、检察人员相对独立办案、确立检察建议听证程序等。诉前程序适度司法化有助于实现更好地保护国家利益和社会公共利益的目的。
     
      06 检察改革与检察工作高质量发展
     
      检察官业绩考评难题的破解。最高检提出的“案-件比”概念,将具体案件进入司法程序后所经历的有关诉讼环节作为“件”进行单独统计,可以反映具体案件真实的诉讼流转情况,可以促进检察官客观公正、及时有效办案。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系具有以下特点:一是实现从数量考核到质效考核的转变;二是实现从结果考核到过程考核的转变;三是实现从管理者视角到当事人视角的转变;四是尊重司法规律;五是科学性。通过“案-件比”这一概念,检察机关首次将人民群众的诉讼体验、当事人的实际感受纳入案件质量考评指标体系。这一评价视角的转变,对检察机关的办案质量提出更高的要求,有力推动了检察机关办案质量的内涵式发展。
     
      检察机关内设机构改革的逻辑结构。随着国家治理模式从行政治理模式到法治治理模式的现代化转变,一系列重大的司法体制改革无疑将从各个方面影响中国司法尤其是刑事司法领域的权能分配与逻辑结构,检察机关的内部权力结构配置也应进行适应性调整。最高检把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口,推进内设机构系统性、重构性的改革。有论者提出,未来检察机关应当坚持以法律监督为核心,将检察权运行模式的优化作为内设机构改革的主线,注重检察监督力量的整合,划定权力清单、保证检察权独立运行,并推动内设机构与办案团队静态与动态的结合。
     
      检察听证程序的适用完善。公开听证打破了封闭的办案模式,采用有别于单纯的释法说理方式,通过邀请具有一定公信力的第三方面对面进行阐述和评议,零距离解结化怨,能更好地实现案结事了、定分止争。有论者提出,将民事检察听证作为案件审查的方式之一,有利于民事检察监督从传统向现代转型,有助于依法保障当事人的诉权,实现精准监督。但办案数据显示,当前民事检察听证尚未成为主导性审查方式,制度效能还未得到充分发挥。这与民事检察听证制度功能较为单一、规定粗疏、定性存在偏颇、程序较为简化有关。应进一步明确民事检察听证的原则,合理划分听证类型,完善民事检察听证程序的配套机制。行政诉讼监督案件引入听证程序,可以进一步完善行政诉讼监督程序,有利于促进行政争议实质性化解,提升司法公信。有论者提出,完善行政检察听证程序,须顺应繁简分流办案理念要求,建立两种类型听证程序;顺应重视人民司法意见的要求,建立听证意见与案件处理结果衔接程序;顺应传播网络化的要求,积极探索听证直播程序。

    【作者简介】
    谢鹏程、陈磊,作者分别为最高人民检察院检察理论研究所所长、研究员,科研管理部主任、副研究员。

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