北京大学-众达全球化与法治研究中心成功举办“新冠疫情及中国实体面临的美国诉讼风险”网络研讨会
2021/1/12 14:18:10  点击率[48]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】对外事务办公室
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】新冠疫情及中国实体面临的美国诉讼风险网络研讨会
    【全文】

      在新型冠状病毒疫情肆虐的同时,另外一场“大流行病”似乎正在美国法院酝酿发酵。多个美国的州检察长、企业和个人已针对中国实体提起一系列诉讼,试图就新冠疫情造成的伤害向其追责。5月28日,北京大学-众达全球化与法治研究中心主办了一场包括北京大学师生在内的160多名与会者参与的网络研讨会,对这些诉讼及其相关法律问题展开了富有成效的讨论。
     
      在此次研讨会上,众达律师事务所香港办公室和华盛顿办公室的三名合伙人——王智平律师、Antonio Dias律师和James Gauch律师分别以“关于引发新冠疫情责任承担的美国诉讼的动态”、“美国各州在新冠疫情相关诉讼及调查活动中扮演的角色”和“主权豁免与美国法院管辖权的相关限制”为主题发表演讲。北京大学法学院傅郁林教授和何其生教授以及香港大学法律学院张湖月副教授作为评论嘉宾,发表了富有见地的评论意见。与会者与演讲人就相关问题讨论热烈。
     
      开场致辞
     
      研讨会伊始,北京大学法学院陈若英副教授发表简洁的开场辞,宣布会议开始;之后,北京大学法学院王锡锌教授致欢迎辞。他表示,尽管美国当前的新冠疫情相关诉讼指向中国实体,但诉讼本身将对全球化时代的法治和国际合作治理框架产生深远的影响。因此,眼下正是对新冠疫情诉讼的相关法律问题展开讨论的关键时刻。
     
      王锡锌教授指出,新冠疫情的全球大流行给人类社会带来了前所未有的挑战。回顾人类历史进程,自然或人为的危机既会触发合作的需求,也会形成激发冲突的力量。全球化是人类在分工基础上进行合作的治理结构,而法治则为全球化提供了基本的合作框架。当前的全球公共卫生危机应该成为测试这种全球合作治理体系的试金石,而不应成为“逆全球化”操作的借口。面对危机,政治家或许会利用冲突来转移危机或谋求政治利益,在一定程度上,针对中国实体的这些诉讼,是“政治问题法律化”的策略,是对法治主义的考验。面对这样的考验,我们不应仅仅通过“法律问题政治化”的路径进行简单应对,而应考虑采取有针对性的法律策略,以法治化策略抑制政治投机主义,重申全球治理的法治主义基本原则,推进包括公共卫生在内的全球公共治理。正是基于对法治和全球化的信念,北大法学院和美国众达律师事务所于2015年携手设立了全球化与法治研究中心。中心成立以来,一直致力于推动全球化时代法治理念的张扬和实践。举办这次会议也是中心一以贯之理念的实践展开。
     
      主题演讲一:当前形势:关于引发新冠疫情的责任承担的美国诉讼的动态
     
      众达香港办公室合伙人王智平律师作为首位主题演讲人,介绍了针对中国实体提起的多起美国诉讼的关键指控内容及其实质性理论,论述了这些诉讼的潜在缺陷和其中值得注意的问题。
     
      目前全美范围内向联邦法院起诉中国实体的案件已有十五起,这些案件的原告申请获得金额为8-20万亿美元不等的损害赔偿金以及未予明确的惩罚性损害赔偿。其中的十三起诉讼是由私人原告提起,而且大部分还是以集体诉讼的形式,代表众多的受损个人和实体进行起诉。另外两起诉讼是由密西西比州和密苏里州提起,针对本州自身遭受的损害以及作为“政府监护者”代表本州公民主张损害赔偿。所有的这些诉讼均将中国列为被告之一,其中还有多起诉讼同时将中国共产党以及中国的多个政府部委及当地主管机关等列为被告。
     
      这些诉讼案件提出了若干项关键事实主张。首先,多起案件所主张的事实依据是中华人民共和国及其众多相关实体行动过于迟缓,“未能尽其所能地迅速报告疫情的爆发”。其次,原告声称被告命令医生和媒体不得披露相关信息,或是通过其它手段对媒体进行审查,从而积极掩盖新冠病毒爆发的信息。第三,案件原告还诉称被告通过多种方式(诸如高风险的病毒实验、未制止武汉市的宴会活动和其它新年庆祝活动、未禁止从武汉出发的旅行活动以及未对武汉病毒研究所采取充分的管控措施)助长病毒的人际传播。第四,有若干起诉讼主张被告囤积个人防护装备(PPE)。第五,至少有一起案件的起诉书控诉被告制造新冠病毒用作非法生物武器。王律师指出,这些诉讼案件的起诉书还提出了许多专门针对潜在主权豁免抗辩理由的事实主张,该主题将在之后进行更加深入详细的探讨。
     
      在谈到原告依据的法律理论时,王律师表示,在这些诉讼中,虽然有若干起是将违反国际法或国际准则作为确立侵权违法行为的依据,但大部分诉讼还是主要依据美国的州法提出。其中最为普遍的一项法律主张是过失行为,该主张成立的部分要求是原告必须证明被告对不同的原告主体负有责任。同时,少数几起诉讼提出了违反国际条约或《反恐怖主义法》的独立主张,还有两起诉讼提出了从事极度危险行为的主张——即,原告所称的中国政府运行实验室的行为。对于该等行为,无论是否出于蓄意或疏忽,按照州法均应追究“严格责任”。
     
      王律师谈到了这些诉讼案件中的原告所面临的部分程序挑战及相关实体问题。首先,这些原告需要将其起诉书妥当送达被告。《海牙公约》规定了一种可行的送达方式,但是部分原告团体却在采用一些可能不被认可的其它送达方式。同时,这些原告在尝试将美国联邦法律或州法适用于发生在美国以外的行为以及满足集体诉讼认定要求方面亦面临一些程序性障碍。王律师在谈及原告法律主张的实质性内容时表示,原告很难证明中国的被告对美国公民和企业负有注意义务,也难以证明诉称的“伤害”确实是由中国被告的行为造成。确立因果联系之所以困难,原因在于美国的州法一般要求存在“直接因果关系”,而且在同时亦有介入参与者或介入事件助成原告所受伤害的情况下,还有可能导致过失行为主张不成立。此外,原告提出的欺诈和不实陈述主张亦面临很大障碍,因为提出该等主张需要证明原告有正当理由信赖中国被告做出的被控病毒的相关陈述。
     
      此外,王律师还提到美国国会已经提出的若干项相关立法提案,这些提案将从多个方面为原告提出上述诉讼请求提供便利。王律师最后总结指出,美国普遍实行相对自由的起诉规则,因此原告可以仅仅以媒体报道甚至是未经证实的“信息和观点”为依据提起诉讼。在有些情况下,案件只是为了政治目的或引起关注而提出,原告并不真正认为其实体权利请求能够胜诉。而在起诉外国国家时,原告的目标多是针对未出庭的主权国家被告取得缺席判决,然后再针对被告在美经营实体的资产申请执行判决。
     
      主题演讲二:美国各州在新冠疫情相关诉讼及调查活动中扮演的角色
     
      众达华盛顿办公室合伙人兼众达州检察长业务部门负责人Antonio Dias律师的演讲内容主要围绕美国两个州(而非企业和个人)针对中国提起的诉讼展开。他首先介绍了美国联邦制度的运行情况以及各州检察长如何在美国政府体系中发挥作用。Dias律师提到,虽然美国联邦政府设有总检察长一职(威廉·巴尔是美国现任总检察长,由特朗普总统任命),但美国的宪法制度亦承认各个州的独立主权,而每个州都设有自己的州检察长。通常情况下,各州的州检察长是由各自州的选民选举产生,而非直接任命,而且各州州检察长不受联邦政府控制。大部分州检察长都拥有特别公诉裁量权,同时还会担任各自州的首席法律顾问和首席执法官。然而,正如Dias律师所言,近些年来,州检察长们多次通过诉讼手段限制国会的相关行动或针对国会的不作为采取行动,以推进实现本州的政治目的,这也导致他们的国内地位日渐凸显。对此,Dias律师列举了两个实例:一个是在1998年与烟草公司达成2,060亿美元的和解,另一个是在2012年与相关联邦机构及五大银行达成一项250亿美元的和解协议,从而确立了新的抵押贷款行业规则,并制定了新的住房政策。但该政策在经国会审议后遭到拒绝。Dias律师表示,从前述内容中可以总结出一条重要结论,即,州检察长是有政治倾向的,他们会推进实现自身所属政党的目的。
     
      然后,Dias律师介绍了当前两州起诉中国的案件。其中一起是由密苏里州州检察长Eric Schmitt提起。Eric Schmitt是一名共和党人,于2019年就职,并且还在参加今年的连任竞选。Dias律师解释称,若要了解密苏里州诉中国案背后的动机,就必须先要了解该州持续走低的经济形势。虽然密苏里州诉中国案面临来自美国主权豁免法律(本次网络研讨会的主题演讲三对此进行了深入探讨)的重大阻碍,但旨在清除这些法律障碍的国会法案之一已由密苏里州的参议员Josh Hawley向美国国会提出。另外一起由美国的州作为原告起诉中国的案件由今年早些时候刚刚走马上任的密西西比州州检察长Lynn Fitch提起。早在提起该诉讼之前,Lynn Fitch就已在公开声明中展示了她对待中国的强硬态度。对中国提起诉讼的这两名州检察长都有一定的政治抱负,很有可能会竞选更高的职位。他们希望给自己打造一种努力协助正在陷入财务困境的本州获得救济的形象。Dias律师还指出,这两名州检察长所在州的政府也在疫情蔓延期间反应相对迟缓的多个州政府之列,但在诉讼过程中,这两名州检察长有可能会试图将延迟响应的责任归咎于中国。
     
      虽然许多法律专家都推测这两起州诉讼无法胜诉,但诉讼本身只是若干可以选用的方式之一。共和党派的州检察长组成的联盟有可能会继续游说国会制定《外国主权豁免法》的适用例外,并推动开展更多关于新冠病毒来源的调查活动。多个州的州检察长曾于5月9日联合致函国会,支持对中国政府及其在新冠疫情期间的行为展开进一步的调查和听证。阿肯色州的州检察长Leslie Rutledge明确表示,她希望未来的国会听证会上可以为针对中国提起的诉讼或其它行动建立可靠的事实记录。
     
      Dias律师强调不应忽视这些诉讼案背后的政治目的。新冠疫情响应已经成为一个党派问题。虽然许多共和党占优势的州已经针对中国采取强硬行动,但与此同时,许多民主党领导的州,甚至是其中受新冠疫情影响最严重的地区,目前尚未表现出诉讼打算。虽然目前由州检察长起诉中国的案件只有两起,但是他们一直以来都在通过诉讼的手段建立更为广泛的联盟,以期解决其它州也在共同面临的问题。可以预见到,未来将会出现更多的、甚至是两党合作的调查活动和国会听证,共和党占优势的州还有可能对中国提起更多诉讼。
     
      主题演讲三:美国法院管辖权的限制:主权豁免原则、国家行为原则以及美国可能的立法回应
     
      众达华盛顿办公室的另一位合伙人,James Gauch律师以美国法院管辖权的限制为主题发表演讲,并重点探讨了美国法律项下的主权豁免问题。
     
      Gauch律师首先回顾了主权豁免的历史。虽然美国在过去很多年中一直给予外国国家绝对的诉讼豁免权,但自1952年起,美国开始采用一种被称为“限制性豁免”的处理原则。该原则会对一个国家的“公共”和“私人”行为予以区分,并且允许针对外国国家的商业活动提起诉讼。该处理原则在1976年美国国会通过《外国主权豁免法》时被编入了法律;同时,《外国主权豁免法》还一直在不断修订,新增了豁免例外,尤其是与恐怖主义诉讼相关的豁免例外。主权豁免有别于国家元首豁免以及外交或领事豁免等其它形式的豁免,同时也不同于美国法律规定的其它相关原则,诸如国家行为原则和政治问题原则等。
     
      《外国主权豁免法》为外国国家,包括其“政治分支机构”和“机构或部门”,提供了诉讼豁免权。寻求《外国主权豁免法》项下豁免权的公司,必须是外国国家拥有直接或多数所有权的公司。而对于中国共产党等单独的政治实体而言,《外国主权豁免法》能否适用则存在不确定性,与之相关的案例结论也不一致。对于现下讨论的新冠疫情诉讼而言,《外国主权豁免法》项下有三项关键豁免例外可予适用。正如王智平律师在之前的演讲中所言,部分新冠疫情诉讼的原告亦在其起诉书中援引了这些豁免例外。首先,《外国主权豁免法》不为某一主权在美国开展的商业活动或会对美国产生直接影响的商业活动提供豁免。其次,《外国主权豁免法》不为非商业侵权行为提供豁免,该等侵权行为不得涉及自由裁量行为,而且必须均完全发生在美国。第三,《外国主权豁免法》允许对被指定为恐怖主义支持国家或者为针对美国的恐怖主义行为负责的外国国家提起诉讼。
     
      为了说明这些豁免例外如何应用于实践,Gauch律师以911恐怖袭击的相关诉讼作为实例展开介绍。该诉讼于2002年针对400余名被告提起,被告中包括沙特阿拉伯王国以及其它多个政府实体和国有企业。由于没有任何主权豁免例外可以适用该案,哥伦比亚特区和纽约州的法院均裁决撤销起诉沙特阿拉伯。当时,《外国主权豁免法》的恐怖主义例外仅可适用于指定的恐怖主义支持国家。此外,由于沙特阿拉伯的被诉行为并不具有商业性质,所以商业活动例外无法适用;同时,由于侵权行为并非“完全”发生在美国,而且被诉行为具有“自由裁量的性质”,所以非商业侵权例外也不适用。但是,在针对上述裁决的上诉程序尚在进行中的同时,原告及其他相关方已极力要求国会撤销针对上述情形的主权豁免,并最终促成了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》的出台。该法案规定,在2001年9月11日或之后发生在美国的恐怖主义行为不得享有主权豁免。该法案的颁布时间是在2016年,距离总统和国会选举不到两个月之时。奥巴马总统曾以干扰美国外交政策和令美国陷入其它国家的对等诉讼为由否决了这一法案,但总统的否决意见却以众议院的大比例反对和参议院近乎全体一致的反对而被国会推翻。作为《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》出台的结果,沙特阿拉伯政府被重新拉回被告之列,目前相关诉讼程序仍在进行之中。
     
      Gauch律师解释指出,新冠疫情诉讼的原告们亦援引了911恐袭诉讼使用过的相同豁免例外,其中一起新冠疫情起诉案还提出了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》项下的恐怖主义指控。新冠疫情诉讼原告在证实其诉讼主张可以适用这些豁免例外时也将面临相似的问题,而且即使是《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》项下的新豁免例外,其所必需的各项要素也难以证明成立。然而,与911恐袭诉讼的背景情况类似的是,美国国会正在考虑若干部旨在确立新的主权豁免例外的法案草案,以专为促成起诉中国的新冠疫情诉讼得以推进下去。其中最先提出的一项立法提案是《2020年之要求中国共产党为被感染的美国人民负责法案》,由阿肯色州的共和党参议员Tom Cotton和德克萨斯州的共和党众议员Dan Crenshaw提出。借鉴自《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》的这一法案针对隐瞒或歪曲新冠病毒疾病性质等侵权行为造成的伤亡或经济损害设立了一项《外国主权豁免法》的适用例外。第二项同类法案名为《为新冠病毒受害者追求正义法案》,由密苏里州的共和党参议员Josh Hawley提出。该法案针对国家或官员实施的引发或加剧新冠病毒大流行的疏忽或蓄意行为设立了一项《外国主权豁免法》的适用例外,并且规定上述行为不得获得财产扣押豁免。此外,该法案还设立了多个特别任务组和代表团,负责对上述行为展开调查。最后一项类似法案是由德克萨斯州众议员Lance Gooden提交的《2020年之阻止源自中国的病毒性传染病法案》,针对被认定为“蓄意或无意”向美国“释放生物武器”或者所释放生物武器对美国公民造成伤害的外国国家增设一项《外国主权豁免法》适用例外。
     
      Gauch律师还讨论了《外国主权豁免法》项下另一个适用不同规则和考量因素的问题:缺席审判之后的资产扣押。虽然无论政府被告是否出庭,法院都有义务考虑自身的管辖权限,进而考虑被告是否适用《外国主权豁免法》项下豁免。但如果被告不出庭主张其所适用的复杂豁免原则,其获得不利判决的风险会更大。新冠疫情诉讼原告的一名策略专家已表示,申请针对中国执行缺席判决是原告方一项非常明确的诉讼策略。资产扣押豁免的适用范围一般比诉讼豁免更为广泛,但该项权利在实践应用方面还面临很多复杂问题和不确定性。Gauch律师以一起正在进行中的诉讼为例:处理该案的法院援引州法要求一家卢森堡的银行将其在美国国外持有的资金调回国内供其扣押,而通常情况下,外国国家央行的财产是可以享受扣押豁免的。但在该案中,一部具体的恐怖主义相关限制法令使得该项豁免权无法适用。
     
      最后,Gauch律师提到,外国国家在美国法院可以享受范围宽泛的诉讼豁免,而且不受公共舆论、美国行政机关的政策或者政治利益影响。但即便如此,援引《外国主权豁免法》的抗辩理由还是极为复杂,而且经常会引发诉讼。另外,正如911恐袭诉讼所展示的,主权豁免在很大程度上受成文法约束,可以由国会在任意时间做出修改。国有资产扣押受制于一套独特的法律规定,而这套规定也曾在特定情况下被国会作出修改。
     
      专家评析
     
      主题演讲之后,三名教授就上述演讲进行了评析和提问。
     
      北京大学法学院傅郁林教授特别提到了原告胜诉所面临的程序及实体上的障碍。她还询问了州法院在处理这些新冠疫情诉讼所涉及的法律问题时是否会采取不同的方式,以及不同的联邦法院在适用相关法律时是否也存在差异。Dias律师表示,目前所有的因新冠疫情起诉中国的案件均是向美国联邦法院提出申请,而且他预计未来的类似诉讼也会如此,但是由于各联邦法院位处不同的联邦巡回区,在有些情况下,不同联邦巡回区会对联邦法律做出不同的解读。Gauch律师充分肯定了傅教授提出的一个绝佳观点:如果被告不出庭提出主权豁免抗辩,也就无法再就不利判决提出上诉。这种情况意味着案件只会由原告起诉法院所在地的单独一名联邦法官作出判决,而不是提交给来自不同地区的多名法官组成的上诉合议庭处理。
     
      北京大学法学院何其生教授谈论了新冠疫情起诉背后的动机以及修改主权豁免法所可能带来的潜在后果。他提出的问题包括美国的不同机构行动方——包括各个州、法官、国会以及行政机构——是否会考虑相应的对等后果,以及这种情况会对被告的应诉策略有何影响。王智平律师就何教授提出的私人起诉中国案和州诉中国案背后的不同动机的相关洞见进行了评议。他表示,私人原告的动机可能更多是为取得缺席判决,从而能够没收美国境内的相关中国资产,而州原告则可能更希望通过诉讼达到政治目的或引起关注。Dias律师补充指出,他认为这两个州已意识到它们正在通过提起新冠疫情诉讼打破中美之间的平衡。但它们可能也感到需要以团体的形式,尝试为其在疫情中遭受的损失争取一些财务补偿。Dias律师预计,即使法律不会做出修改,相关州也可能会利用诉讼、施压国会和运用调查能力等组合手段,以期迫使中国拿出一些解决方案。在进一步谈论何教授提出的对等后果的观点时,Gauch律师提出,奥巴马总统也曾在否决《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》时提出了相同的顾虑,但国会却压倒性地推翻了总统的否决意见。政客们有时可能会非常缺乏远见,而美国政府行政机构则通常更加在意外交后果。
     
      香港大学法律学院张湖月副教授设想了诉讼程序的不同阶段以及中国被告在各个阶段面临的风险和后果。当前的情况已经属于第一阶段。她尝试性地提出,国家被告很可能不会出庭,但中国有可能可以借助其巨大的经济影响力,参与有关可能性立法修改的游说活动。一旦美国国会修改法律,为针对中国提起新冠疫情追责诉讼提供便利,中国也许会做出类似回应,此时便会进入第二阶段。而到了第三阶段,中美两国之间的关系则会进一步恶化。对此,Dias律师回应称,未来将会出现大量以不同途径开展的疫情相关调查活动。中国已经表示会配合世卫组织以及目前所讨论的其它国家的调查活动,而这是一个具有重要意义的决定。中国可以考虑参与制定相关调查活动的管理规则,因为无论如何调查活动都会开展。Gauch律师强调了密切关注拟议立法对于中国的重要性,但鉴于当前美国国会的反中国情绪较为普遍,游说活动还是存在难度。
     
      随后,陈若英副教授对相关观点进行了总结,然后开始讨论与会观众提出的问题。她表示,中国目前需要在回应美国诉讼和保持沉默之间做出决定,同时她还就相关决定将会如何影响人们对于法治和全球化的看法提出疑问。关于如何决定,王智平律师表示,虽然参与诉讼会需要承担资金及其它方面的成本,但出庭应诉还是更佳选择,原因之一便是主权被告可以明确提出主权豁免的抗辩理论。他还提出,当前案件进入深入的美国证据开示程序的风险较低,因为以主权豁免为由提出异议不会导致管辖权问题的相关证据开示。
     
      与会者的提问涉及众多方面的问题。一位与会者提出的问题是褫夺中国主权豁免的新立法是否可追溯适用于正在进行中的诉讼。对此,Gauch律师表示,沙特阿拉伯曾就当时的《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》提出这一论点,这是一个非常复杂的问题,但法院最终还是毫不犹豫地采取了回溯适用。此外,会议还围绕美国的跨区诉讼展开了诸多讨论。如同911恐袭诉讼一样,在美国,多个司法辖区的案件有时会合并交由单独一个法院处理。对此陈若英副教授提到了整个案件交由一名法官裁决的相关风险,但Gauch律师却表示,多个法院作出不一致裁决往往会带来更大的风险,尤其是考虑到原告通常会利用在某一处法院的单独的胜诉结果而在其它法院争取同样的救济,从而使得每一起单独的诉讼均会成为原告的突破机会。Dias律师将此与美国目前正在进行之中的阿片类药物诉讼案进行了比较。在随后的相关讨论中,王智平律师分析了以集体诉讼的形式起诉中国的案件和宾夕法尼亚州的那一起非集体诉讼案之间的区别。Dias律师提到,代表所属州人民提起诉讼的州检察长不必像私人原告一样取得集体诉讼资格。此外,与会嘉宾们还讨论了法律文书送达的问题。Gauch律师表示,按照《海牙公约》,原告可通过中央机关实施送达。然而,中国通过相关中央机关送达起诉书的行动速度一直以来都非常缓慢,而且有时还拒绝按照公约第13条执行送达。在这种情况下,有些法院曾认定自身不具备审查该等决定的管辖权。目前已有一些法院允许以电子邮件替代常规邮寄的形式实施送达,但其它一些法院并不允许,与之相关的法律仍有争议。
     
      最后,Dias律师回顾总结了本次研讨会,并提出了一个更广义的问题:面对个别州提起的诉讼,一个国家该如何行事?他表示,州检察长们手中拥有多种不同的工具来追求实现自身目的。他们可以针对与被告国家有关系往来的企业启动调查;他们可以将资金的源头归结至涉及过该笔资金的任何一家实体。找寻一种针对这些原告州的回击方法符合新冠疫情诉讼所有被告方的利益。共和党派的州检察长们拥有自己的法治基础,并且还批评民主党不遵守法治原则。被告国家可以借应诉提醒共和党派的州检察长们:他们并没有在鼓励法治精神,而是在超出自己的权限,试图强迫国际法做出修改。被告需要决定的并不仅仅是该否出庭的问题。有些情况下,被告还需要从更为广义的战略角度,对是否需要发声做出判断。

    【作者简介】
    北京大学

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