“农村宅基地制度改革”法治保障论坛会议侧记
2021/1/10 14:27:20  点击率[47]  评论[0]
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    【学科类别】其他
    【出处】本网首发
    【写作时间】2021年
    【中文摘要】在宅基地制度形成的过程中逐渐凸显的制度逻辑是,在高强度公法管制的前提下赋予农民最低限度的民事权利。按照最初预设的制度逻辑,农户享有宅基地使用权但并不具有流转以获取收益的权利。在超占宅基地、一户多宅、城镇亲属继承农房所有权的情况下,所使用的农村集体土地性质已经自动转变为私人应当付费使用的集体建设用地。尽管由于历史惯性等原因,各地农村集体经济组织并未对使用集体建设用地的私人收取费用,但这并不妨碍采取以奖励的方式鼓励私人退出这部分名为“宅基地”的相应集体建设用地的举措推广。在集体经济组织运转有序的条件下,农民的权益可以通过集体经济组织内部分红的方式得到维护。
    【中文关键字】宅基地;集体土地所有制;公法管制;宅基地使用权;集体建设用地使用权
    【全文】

      11月21日,中国“土地法之光”发展创新论坛2020年年会暨“农村宅基地制度改革”法治保障论坛在杭州市临安区召开,来自山东省法学会土地法研究会、浙江大学、宁波大学、南京农业大学、嘉兴学院、陕西学前师范学院以及遂昌县人民法院、禹城市自然资源局、上海协力律师事务所、山东康桥律师事务所等单位的30余位参会者分别在会场或腾讯会议视频端发言。
     
      该论坛由山东省法学会土地法学研究会、江苏省法学会农业与农村法治研究会、浙江省法学会三农法治研究会共同主办,遂昌县人民法院、浙江农林大学文法学院、浙江天目书院承办,杭州龙门秘境旅游发展有限公司、浙江农林大学乡村振兴法治研究所协办。在浙江省法学会三农法治研究会会长马永双教授主持的开幕式上,山东省法学会土地法学研究会会长石凤友教授、江苏省法学会农业与农村法治研究会张浩副会长、浙江省法学会三农法治研究会副会长欧阳仁根教授分别致辞。
     
      一、主旨发言
     
      在主旨发言阶段,丁关良教授做了《“三权分置"政策下宅基地流转方式运行机理的剖析和思考》的主旨报告,石凤友教授的报告题目是《宅基地——我说爱你却不容易!宅基地纠纷血案引发的关于改革的思考》。
     
      丁教授主要以中央政策之宅基地 “三权分置”内容为背景,重点剖析在宅基地“三权分置”政策下之转让、互换、出租、赠与、入股、抵押等流转方式运行遇到的尴尬问题,指出对宅基地使用权双重性认知存在误区问题、宅基地使用权无法被分解为宅基地资格权和“宅基地使用权”、宅基地使用权上设立另一用益物权其理论依据不足或创新法理未成就、在宅基地“三权分置”格局下房屋财产权和房屋使用权这新两权界定之困惑,并依据法理和良法界定宅基地使用权物权变动和债权产生法则,针对为宅基地使用权流转创造条件等宅基地使用权流转的若干理论与现实问题提出个人观点。
     
      石教授指出,尽管中央文件和部门法规一再强调保障宅基地用益物权和住房财产权等财产属性,但在宅基地制度改革顶层设计中仅涉及到两项:一是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。这一探索仅以“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”纳入2019年修订的《土地管理法》,而意在显化宅基地财产价值的有偿使用并未被纳入。二是农村住房财产权抵押。2015年8月24日公布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,要求“盘活农民土地用益物权的财产属性”。但目前农房抵押试点进展缓慢,尚未形成可供修法的经验。
     
      二、第一阶段的报告
     
      第一阶段的报告由嘉兴学院文法学院院长欧阳仁根教授主持,石凤友教授评议。山东省禹城市农改办主任王炳刚的报告题目是《平原地区农村宅基地制度改革浅析——以山东省禹城市为例》,嘉兴学院向勇教授的报告题目是《宅基地权利结构优化研究》,宁波大学硕士生黎楚鑫的报告题目是《村庄能人推动宅基地退出的行动逻辑及机制构建》,遂昌县人民法院审管办副主任朱伟的报告题目是《对宅基地退出的法律思考》。
     
      王炳刚主任指出,禹城市地处鲁西北平原地区,宅基地管理具有“大、闲、空、私、乱”的特点。一是宅基地总量较大,“一户一宅”保障度较高。二是宅基地闲置多、利用率低。三是村庄空心化日趋严重。四是农户对宅基地权属不清。五是农村人居环境较乱。禹城市农村宅基地制度改革主要成效包括,一是明晰了宅基地集体产权。二是促进了土地集约、节约利用。借助“宅改”,通过编制统一规划,探索废弃宅基地和空闲地收回整治,优化了农村建设用地布局。当前农村宅基地制度改革存在主要问题包括,一是农村宅基地有偿退出问题。二是宅基地抵押贷款难问题。三是新增宅基地空间不足的问题。四是新型农村社区建设中部分村民的宅基地资格权落实缺乏有效路径。五是增减挂钩结余指标交易不规范。六是零星分散农村集体建设用地复垦调整入市问题。
     
      向勇教授指出,升级农户宅地权利意在激活宅地财产价值,保障农户的土地利益,符合宅基地“三权分置”的政治逻辑;可激发农户节约、集约利用宅地的积极性,符合土地要素市场化配置的经济逻辑;可加快农民市民化进程,符合城乡融合发展的治理逻辑;可回应农民利用土地的现实需求,符合乡村振兴建设的法治逻辑。农户宅地权利的升级应维系公法和私法双重调整的立法模式。公法中的土地集体所有权是土地利用的管理权,私法中的土地集体所有权是土地集中使用、收益和依法处分的权利。宅地农户资格权是融集体成员身份权与土地财产权于一体的公法权利。宅地用益物权应是无身份限制的纯粹土地财产利用权。
     
      硕士生黎楚鑫认为,宅基地退出改革中由于退出机制不健全、保障不充分等问题,导致了农户退出积极性不高。如何提高农户退出闲置宅基地积极性,是宅基地制度改革的关键一步。通过对江西省余江县宅基地制度退出中村庄能人推动效应进行研究,可以提炼出能人推动宅基地退出的行动逻辑。能人参与到宅基地退出,基于能人、政府与农户之间依赖关系,在乡村振兴的客观环境与政府宅基地制度改革的共同助力下,能人依托熟人的社会基础行动,在农村宅基地退出中,通过信用机制、规训机制、激励机制和压力机制四个机制发挥作用,影响农户退出宅基地。这一机制对推动宅基地退出改革具有一定的经验和启示性作用。
     
      朱伟副主任认为,宅基地退出仍然面临着一些客观的、不可避免的艰难处境。一是我国的现行法律并没有关于宅基地退出的任何规定。二是宅基地退出工作在操作层面有失规范。在缺少法律规范、缺乏动力机制、补偿机制不合理的现实条件下,需要明确奖惩机制、调整补偿机制。
     
      在第二阶段由浙江农林大学文法学院贾爱玲教授主持,张浩律师评议。南京农业大学硕士生吴桂珊报告的题目是《基于扎根理论和Nvivo的宅基地使用权继承多案例研究》,遂昌县人民法院法官助理候风果报告的题目是《宅基地“三权分置”中房屋抵押权实现路径探析》,南京农业大学硕士生徐文静报告的题目是《常州市武进区农村宅基地“三权分置”的实践探索调研报告》,山东康桥律师事务所律师马飞报告的题目是《宅基地改革中的几个问题》。
     
      硕士生吴桂珊认为,新修订的《土地管理法》中修改、完善了宅基地管理制度,宅基地制度改革取得一定突破,但是在宅基地继承问题上相关规定仍较为模糊,甚至有互相冲突的地方,导致宅基地继承的司法实践标准各异。在梳理宅基地继承案例的基础上,运用Nvivo11软件分析宅基地继承司法实践中的矛盾焦点,剖析关于宅基地继承的需求和困境,可以为解决宅基地使用权继承问题奠定基础。允许符合条件的社会主体继承宅基地符合宅基地使用权流转的现实需要。坚持宅基地使用权继承的从属性是协调宅基地使用权和房屋所有权的必然要求。合理处理“一户一宅”原则下宅基地继承问题保障农民财产权利的应然选择。
     
      法官助理侯风果认为,从我国当前的法律、法规中可以了解到,农民在兴建房屋的过程中,可以行使国家给予的宅基地使用权,并且掌握将要建成房屋的所有权,但要注意宅基地本身的所有权属于国家。农民在实际生活很难行使相关权利,由于宅基地和上面落成的房屋不可分割,但是两者的所有权不属于同一个主体,所以在抵押农村宅基地房屋上碰到了很多问题。但是为了促进农村经济的发展,就必须解决这一问题。目前在我国,一些已经完成的交易,也仅是在农民内部进行,由于宅基地的特殊性质,规定只有农民才能够参与买卖、抵押等交易,这也就造成了目前抵押市场利润少、空间小,前景不明朗等缺陷。多种原因导致农民在农村中融资困难,宅基地抵押试点的探索并不顺利。
     
      硕士生徐文静认为,2019年中央一号文件对宅基地“三权分置”,农村土地制度改革做出了具体阐述和路径指导,在此背景下,各地展开了多种形式的宅基地制度改革的试点探索,尤其是在宅基地使用权的盘活方面。基于常州市武进区宅基地盘活利用的实践情况,对盘活宅基地多元模式进行分析,可以发现目前武进区宅基地“三权分置”改革中存在的问题。一是成员资格认定固化,动态调整机制未建立。二是盘活方式单一,农民资产无法显化。三是资源条件受限,乡村旅游发展困难。四是租赁备案有隐患,租赁到期无保证。具体建议如下,一是资格认定灵活应变,解决空挂户问题。二是盘活方式因地制宜,显化农民闲置资产。三是发展公共租赁住房,壮大集体经济。四是完善租赁备案模式,解决租赁到期隐患。
     
      马飞律师认为,《民法典》第三百六十二条规定,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。这与一般意义上的用益物权不同。农民几乎不可能分享宅基地的土地增值收益部分。根据《继承法》的有关规定,被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承。因房地无法分离,继承人继承房屋取得房屋所有权后,可以依法使用宅基地,但并不取得用益物权性质的宅基地使用权,继承人取得的是集体建设用地使用权。根据2020年实施的《土地管理法》和部门“三定”方案,农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作,负责起草农村宅基地管理和使用相关法律、法规草案及政策,指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处,指导闲置宅基地和闲置农房利用。自然资源部门负责村庄规划、土地利用年度计划、乡村建设规划许可、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证等工作。虽然已经有了法律规定,但是实际情况是,两部门之间并没有进行关于宅基地方面的交接工作,农业农村部门相关的岗位、人员及职责并没有配置到位,这造成了2020年1月1日以来的相关执法工作无法有效开展,农业农村部门与自然资源部门关于相互之间的执法边界、执法时间的界限划分相互理解、认识不一。突出表现在对《土地管理法》第75条和78条的执法问题。构建宅基地纠纷的多元化解决机制,特别是建立、健全并完善调解、仲裁、诉讼的三级纠纷解决机制体系,这是当前关于宅基地制度改革所必须要解决的一个紧迫问题。
     
      在第三阶段由嘉兴学院文法学院向勇教授主持,朱伟副主任评议。陕西学前师范学院教师周黎报告的题目是《宅基地制度改革与促进乡村经济建设》,遂昌县人民法院法官助理金洋洋报告的题目是《农村宅基地使用权流转纠纷多元化处置机制探析》,浙江农林大学硕士生吕志雯报告的题目是《我国宅基地制度的历史变迁研究》,黄超报告的题目是《关于盘活宅基地改革的探究》。
     
      周黎认为宅基地制度的改革和完善直接影响到农村土地资源的优化配置和农村土地资产红利的释放,在尊重农民的权益和意愿的条件下,通过制度改革使农民获得更多财产性收入;盘活闲置宅基地,让宅基地的功能得到充分发挥将对城乡融合发展起到重要的推动作用。大量闲置的宅基地流转出来形成集中连片的产业用地,将为村集体的招商引资和产业落地提供重要支撑和保障。土地确权和拆违重建,释放增量建设空间;宅基地的退出和流转,可以推动农民集中居住;同时对农村居民点进行科学规划,合理配置公共基础设施,优化居住环境,有效提升农民的居住品质和生活质量。可以有效盘活宅基地资源,壮大村集体经济组织的经济实力,从而为提升村集体的治理能力奠定经济基础。实现宅基地与国有建设用地同等入市、同权同价,构建城乡统一的土地要素市场,不仅可以有效增加农民的财产性收入,而且将极大地推动城乡一体化的进程。
     
      金洋洋认为,当前农村宅基地使用权流转中存在着一些问题,如农村宅基地使用权流转规范不完善、司法救济途径效率较低,解决效果不理想等。建议从农村宅基地使用权流转纠纷产生及处置难的历史性、区域性等原因入手,综合各地频发的流转纠纷暴露出的规范不完善、缺少明确指导、登记制度缺失、流转与确权难度大等问题,逐步完善农村宅基地使用权流转规范、充分结合诉讼与非诉解决纠纷等措施,多元化、多方面地解决因宅基地使用权流转而产生的纠纷问题。
     
      硕士生吕志雯认为,梳理建国以来宅基地制度的变迁不难发现,宅基地问题主要关乎两个方面:一是宅基地的所有制度,二是宅基地的流转制度。而《宪法》明确规定,宅基地属于集体所有,所以,宅基地改革的重点就是以集体所有为基础的宅基地流转问题。宅基地“三权分置”的改革效果关系着乡村振兴战略目标的实现,如何更好地发挥宅基地的财产属性以激活土地资源更高的价值是宅基地改革的重点。在深入推进宅基地改革的过程中,地方政府继续主导宅基地改革的相关工作,容易利用其优势地位侵害农民权益。所以,要清醒地认识到宅基地对于农民的意义,既要充分发挥主观能动性拓展改革途径、激活土地价值,也要确保集体特别是农民的利益免受侵害。
     
      黄超认为,宅基地问题涉及到三方面的权利,一是宅基地集体所有权,二是集体给成员设立的宅基地使用权,三是个人所有的地上房产。宅基地改革的矛盾在于,宅基地使用权的社会保障属性和宅基地上个人所有房产的经济属性之间的冲突,个人房产依附于宅基地使用权,因此如何盘活宅基地使用权是实现地上房产财产转化的关键。如果农民不再需要宅基地作为住房保障而将宅基地上的房屋连同宅基地一同处分,则侵害的是农村集体共有的权益,因此法律和政策都否认了宅基地的收益属性。盘活宅基地使用权,实现农民房屋财产价值又不损害集体成员的住房保障是宅基地制度改革发展的方向。
     
      论坛的闭幕式由浙江省法学会三农法治研究会会长马永双教授主持,遂昌县人民法院副院长李红群做总结发言。此次会议还有一些未能到会的作者提交了文章,例如,徐凤真教授提交了论文《十八大以来宅基地法律、政策演进与改革建议》,丁琳琳研究员提交了《以宅改为切入点促进乡村治理的余江样本》的调研报告,郑青蓝法官提交了论文《三权分置视野下宅基地及农村房屋分割审判实务探讨》,盛伶萍法官助理提交了论文《权益保障视域下宅基地退出的困境与出路》。总而言之,在宅基地制度形成的过程中逐渐凸显的制度逻辑是,在高强度公法管制的前提下赋予农民最低限度的民事权利。按照最初预设的制度逻辑,农户享有宅基地使用权但并不具有流转以获取收益的权利。在超占宅基地、一户多宅、城镇亲属继承农房所有权的情况下,所使用的农村集体土地性质已经自动转变为私人应当付费使用的集体建设用地。尽管由于历史惯性等原因,各地农村集体经济组织并未对使用集体建设用地的私人收取费用,但这并不妨碍采取以奖励的方式鼓励私人退出这部分名为“宅基地”的相应集体建设用地的举措推广。在集体经济组织运转有序的条件下,农民的权益可以通过集体经济组织内部分红的方式得到维护。私人付费使用集体建设用地的情形需要被严格控制,但势必在一定阶段持续存在。按照这一制度逻辑分析宅基地与集体建设用地的关系,似乎就不必空耗心力去设计叠床架屋的新型权利制度。

    【作者简介】

    刘辉,讲师。

    【参考文献】
    [1]曹泮天:《宅基地使用权流转法律问题研究》,法律出版社2012年版。
    [2]陈小君:《农村土地法律制度的现实考察与研究:中国十省调研报告书》,法律出版社2010年版。
    [3]楚德江:《农地承包权与宅基地使用权退出机制创新研究》,中国出版集团、世界图书出版公司2016年版。
    [4]冯双生著:《中国农村宅基地置换中农民权益保护问题研究》,哈尔滨工业大学出版社2017年版。
    [5]桂华著:《中国土地制度的宪法秩序》,法律出版社2017年版。
    [6]韩清怀著:《农村宅基地使用权制度研究》,中国政法大学出版社2015年版。
    [7]蒋晓玲、李慧英、张建著:《农村土地使用权流转法律问题研究》,法律出版社2011年版。
    [8]蒋省三、刘守英:《防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向》,中国发展出版社2007年版。
    [9]刘彦随等:《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》,科学出版社2011年版。
    [10]吕军书:《我国农村宅基地流转制度创新研究》,新华出版社2014年版。
    [11]吕军书等著:《中国农村宅基地退出立法问题研究》,法律出版社2019年版。
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    [13]王崇敏著:《宅基地使用权制度现代化构建》,法律出版社2016年版。
    [14]王旭东:《中国农村宅基地制度研究》,中国建筑工业出版社2011年版。
    [15]吴远来:《农村宅基地产权制度研究》,湖南人民出版社2010年版。
    [16]向勇:《中国宅基地立法基本问题研究》,中国政法大学出版社2015年版。
    [17]喻文莉:《转型期宅基地使用权制度研究》,法律出版社2011年版。
    [18]袁锦秀:《农村宅基地使用权法律问题研究》,中国商务出版社2013年版。
    [19]张群:《居有其屋——中国住房权历史研究》,社会科学文献出版社2009年版。
    [20]张云华:《完善与改革农村宅基地制度研究》,中国农业出版社2011年版。

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