Benjamin Liebman:美国大选过渡期的法律问题
2020/12/22 11:26:06  点击率[5]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】外国宪法
    【出处】对外事务办公室
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】美国大选
    【全文】

      2020年12月16日,北京大学法学院全球教席学者、美国哥伦比亚大学Robert L. Lieff讲席法学教授、中国法中心主任Benjamin Liebman与北京大学法学院教授、北京大学法治与发展研究院执行院长、北京大学宪法与行政法研究中心主任、《中外法学》主编王锡锌以“美国大选过渡期的法律问题”为主题开展了一场线上学术对话。校内外百余名学生参与讨论,反响热烈。
     
      Benjamin Liebman 教授的研究主要集中在中国法院、中国侵权法、中国刑事诉讼法、舆论对中国法制的影响上。他的著作包括《威权的正义:存在中国模式吗?》(剑桥大学出版社,2017)和《看得见的手:中国国家资本主义的制度意涵》(牛津大学出版社,2016)。他曾任 Sullivan & Cromwell 律师事务所伦敦和北京办事处合伙人、David Souter 大法官和美国第一巡回法院 Sandra Lynch 大法官的法官助理。
     
      本文以文字实录的方式呈现学者之间的交流与对话。
     
      Benjamin Liebman:距离美国总统拜登就职还有一个多月的时间,人们的关注焦点已经从选举转向了另一组法律问题,即拜登政府能以多快的速度逆转特朗普政府的关键政策。今天我们主要来关注行政权力、行政法,以及拜登政府在试图修改或逆转特朗普政府在气候变化、移民和经济这三方面的政策时的所需步骤和将面临的挑战等关键问题。
     
      王锡锌:在美国三权分立的体制之下,既然三权之间是相互制约的关系,为什么行政权尤其是总统行政权仍是如此重要呢?
     
      Benjamin Liebman:这半个多世纪以来,行政权确实在不断强化。一方面是因为美国的行政部门扩大了,另一方面的原因来自于总统自身。行政法的主要问题是行政部门在颁布规章时需要遵守何种程序,也就是我们常说的联邦政府行政规章的制定(federal rulemaking);但除此之外,总统还可以通过宪法所赋予的行政权颁布总统行政命令(presidential executive orders)。这些行政命令具有法律约束力,却不需要严格地遵守行政程序法,因此具有很强的灵活性,特别是总统行政命令极大地凸显了总统的行政权力。
     
      王锡锌:既然总统可以通过行政权来发布总统行政命令,那么新任总统上台以后,是不是也容易通过颁布新的总统行政命令来推翻或者替代前任总统所发布的行政命令呢?
     
      Benjamin Liebman:确实如此,这类总统行政命令具有极大的不稳定性。拜登在2021年1月20日宣誓就职之后,可以立即将所有现行的总统行政命令推翻,而且这一推翻行为能够立刻生效。一个总统行政命令的通过如果经过了公告和评议的制定程序(notice-and-comment rulemaking),若要对其进行修改就得遵循同样的程序。当然这并非意味着该命令无法被推翻,只是通常需要耗费更长的时间。
     
      在气候变化方面,虽然特朗普政府退出了《巴黎气候协定》(下称“《巴黎协定》”),但拜登于今年12月12日即《巴黎协定》签署五周年的当天承诺,在其就任总统的第一天,美国将重新加入《巴黎协定》。拜登的重新加入与特朗普的退出一样,都可以立即生效。
     
      在移民政策方面,拜登政府对于特朗普政府最近一年所颁布的政策基本可以完全修改。然而,能否修改和是否立即修改实际上是两回事。因为这涉及到政治问题而不是纯粹的法律问题。以旅行禁令(travel ban)为例,其是美国总统根据《美国移民和国籍法案》(Federal Immigration and Nationality Act)所作出的总统声明。该法极大地赋予了总统限制非美国公民进入美国的权力。美国总统可以以危害“国家安全(national security)”为由限制非美国公民入境。特朗普政府通过发布行政命令对于美国签证的颁发和外国学生入境进行了诸多限制。例如,美国移民局在今年7月发布通告,要求持F-1和M-1签证的国际学生必须在2020秋季学期修读至少一门面授课程(in-person course)。若所有课程都是网上授课,学生将不会获批新的F-1签证,也就无法通过持有有效F-1签证通过海关进入美国境内。对于这些命令,拜登上台之后可以立即进行修改,但是否会修改仍然是个问题。
     
      王锡锌:既然总统通过颁布行政命令的方式可以很容易地影响法制的连续性和稳定性,那么法律是如何控制总统颁布行政命令的权力呢?
     
      Benjamin Liebman:法律的控制体现在两方面,一是总统颁布行政命令必须要有法律依据,二是在命令颁布之后要接受司法审查(judicial review)。特朗普政府的一个问题就是,他们往往是在颁布了一项法令之后才去寻找合法依据,这样就很容易导致命令被诉至法院并被法院推翻,于是政府又在很短的时间内将该命令撤回。
     
      当下法院受理了很多起起诉总统行政命令的案件。例如,哈佛大学与麻省理工学院在今年7月就上述要求外国学生选修面授课程的命令向法院联合起诉美国移民局,并指出在疫情十分严重的背景下更加凸显出这一命令的不合理性;特朗普对奥巴马政府时期所颁布的“童年抵美者暂缓遣返”政策(Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA)的废止也被诉至美国联邦最高法院;同样被起诉的还有特朗普对微信、Tik Tok等应用程序的禁令。对于微信的禁止,有法院认为该禁令可能侵犯微信使用者尤其是美籍华人的言论自由;对于Tik Tok的禁止,特朗普援引的是《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》,但其中最重要的一项豁免就是对于信息和信息材料(information and informational materials)的豁免,即总统对于信息和信息材料的进出口管制与施加禁令的权力受到限制。有的法院就认为Tik Tok属于“信息材料”的范畴。
     
      王锡锌:中国有句话叫做“新官不理旧账”,体现的是政府不信守承诺的问题。例如,对于“童年抵美者暂缓遣返”这一法令,受益者在法律上具有基于诚实信用原则所产生的合理预期,因为奥巴马政府显然没有宣称这一承诺的有效期限于奥巴马总统的任期,但特朗普却废止了这一法令。这里出现的问题就是,当总统换届之后,新任总统推翻了前任总统的命令,在法律上会不会对个人的信赖利益、对政府的合理预期原则产生影响?
     
      Benjamin Liebman:事实上,美国联邦最高法院在今年6月18日判决支持“童年抵美者暂缓遣返”法令并阻止了特朗普政府试图废除该法令的计划,其判决理由正是基于对受益者信赖利益的保护。
     
      王锡锌:虽然总统行政命令的颁布和废除会更多地考量政治因素,但这些行为不能过度破坏法律规则的稳定性和可预测性,也不应与保护信赖利益的行政法基本原则相悖。同样地,在政治性色彩更强的移民法领域,美国对于中国共产党党员及其直系亲属的赴美限制,在行政法上也有违反信赖保护的嫌疑。在此之前,中国共产党党员和其他中国公民一样可以获得最长10年的赴美旅游签证,正是因为有长期有效的签证,一些中国公民可能会在美国购买不动产、进行投资,现在突然缩短签证有效期,是否违反了信赖保护?
     
      Benjamin Liebman:这个问题比较复杂,关键是要找到法律依据。美国宪法并不保护在美国境外的非美国公民。而移民法赋予了美国总统极大的权力空间,这一问题在特朗普政府时期尤为明显。拜登政府对移民政策是否会进行变动以及会进行怎样的变动?对在美受众广泛的Tik Tok禁止令和在中美企业间发挥联络作用的微信的禁止令会发生什么变化?这些答案只能在两个月之后才能得以揭晓。

    【作者简介】
    雷雨鑫,北京大学法学院。

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