论行政备案的价值取向与适用边界
——基于深化放管服改革背景下实际监管需求的视角
2020/12/5 23:08:07  点击率[54]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】随着我国行政体制改革不断深入,特别是在国务院推进“简政放权、放管结合、优化服务”过程中,行政备案在行政管理领域得到了广泛运用,在转变政府职能、提高行政效率、推动经济社会发展方面起到了十分重要的作用。但也存在立法上缺乏统一规范、理论上尚未形成统一认识、实践中较为混乱等问题。本文旨在梳理行政备案的概念、类型、性质和特征,在当前行政备案制度尚不完善、缺乏上位法依据的情况下,基于深化放管服改革背景下实际监管需求的视角,探讨行政备案的价值取向和适用边界。
    【中文关键字】行政备案;行政法律制度;市场监管
    【全文】

        一、行政备案的概念、类型、性质和特征
     
        (一)行政备案的概念
     
        不同于行政许可、行政强制、行政确认、行政处罚等制度规范,行政备案在我国尚未形成明确的法律规定,目前国内唯一对行政备案作出明确界定的是2010年颁布的《广州市行政备案管理办法》这一地方政府规章。
     
        学界也尚未就行政备案制度形成统一的成熟理论。目前,学界对行政备案的概念主要有以下观点:1.认为行政备案是行政机关依法要求公民、法人或其他组织报送行政管理相关材料,并存档备查的外部行政行为;2.认为行政备案是指行政机关为了加强行政监督管理,依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料,并将报送材料存档备查的行为;3.认为行政备案是指行政机关基于公共管理的需要,依法要求公民、法人或其他组织在从事特定活动之后报送有关的资料,以便存档备查的行为;4.认为行政备案是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送,行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度;5.认为行政备案是行政相对人向有关管理部门提交材料,报告其从事法律许可的经营活动,以供监管或存档备查的行为。
     
        (二)行政备案的类型
     
        1.按发生主体不同,行政备案可分为广义的行政备案和狭义的行政备案。
     
        所谓狭义的行政备案,仅限于法人或其他组织从事特定活动的备案,主要发生在外部相对人和行政备案机关之间。
     
        所谓广义的行政备案,除包含狭义范畴外,还包括行政主体对自己做出的行为依照法定程序向有关国家机关报告的备案,分为立法备案和执法备案。
     
        2.按照功能不同,行政备案可分为告知性行政备案和监督性行政备案。
     
        所谓告知性行政备案,是以向有关行政主体提供相关信息为目的,由报送人报告相关事由、材料的一种备案形式。这种备案的目的在于向有关行政主体传递相关信息,为行政机关实施行政管理和服务、开展行政决策等提供信息基础。对这种告知性备案,行政机关实行的是形式审查,即对申请人提交材料的完整性、有效性进行审查,而不对备案事项的客观情况进行调查核实。也就是说,行政机关仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。
     
        所谓监督性行政备案,是指以实现有关行政主体监督检查为目的,报送人报告相关事由、材料,有关行政主体依法进行审查的一种备案形式。这类行政备案目的在于监督检查,即行政机关通过对公民、法人或其他组织的相关事务进行审查,排除其潜在危险或对不利后果进行补救。这类备案实行的是实质审查。
     
        3.按时间先后,行政备案分为事前行政备案和事后行政备案。
     
        所谓事前行政备案,是指行政相对人在实施某项活动前,将相关事由、材料报送有关行政主体备案。这种备案的目的在于使有关行政主体提前获取相关信息,以便采取应对措施。这是一种积极的、预防性的事前监督,具有防患未然的意义。
     
        所谓事后行政备案,是指行政相对人在实施某项活动后,将相关事由、材料报送有关行政主体备案。事后行政备案便于行政机关获得有关事项全面客观的信息。实践中的行政备案绝大多数都是事后备案。
     
        (三)行政备案的性质和特征
     
        1.行政备案的主体是行政主体
     
        行为主体是行政备案与其他类型备案区分开来的首要参数,行政备案代表着国家对特定领域的一种特殊行政管理,故必须由特定行政主体做出。这就意味着行政主体以外的组织或个人的备案行为不属于行政备案范畴。在我国现行法规范上,国家权力机关、国家司法机关、政党组织等也可以成为备案的主体。这种备案行为并不是一种行使行政职权的行为,而是行使立法权、司法权等其他权力的行为,其主体是国家权力机关、国家司法机关或其他组织,而不是行政主体,因而不是行政备案,而是立法备案、司法执法备案或政党组织管理备案。
     
        2.行政备案的对象是与行政管理有关的事务
     
        行政备案的主体是行政主体,但并非所有行政主体的备案行为都属于行政备案。例如,省、自治区、直辖市的人大常委会负有在地方性法规、自治州和自治县的自治条例、单行条例在公布之日起30日内,报国务院备案的义务。这种备案的对象是立法事务,而行政备案则主要针对特定的、具体的行政管理事务。
     
        3.行政备案属于程序性的事实行为
     
        从法律性质上而言,行政备案应该属于行政事实行为。行政事实行为是与行政法中的法律行为相对的行为。行政事实行为并不以追求某种法律效果为目的,即并不从法律上追求产生、变更或消灭公民、法人或其他组织的权利或义务,只是在事实上产生了某种结果。行政备案只是为了信息收集、信息披露,因而要求相对人把相关资料存档备查以便为行政机关后续的监督、检查服务。对于行政相对人而言,这种行政备案只是一种程序性行为,行为的结果并不对相对人权利、义务产生直接影响。
     
        (四)区分行政备案与其它行政行为
     
        1.行政备案与行政许可
     
        依据《行政许可法》的规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其行为。即对于法律一般禁止的领域,如果不经过个别批准、认可或资质确认就不能从事相关活动,否则要承担不利的法律后果。行政备案与行政许可存在着本质区别:
     
        从行为对象来看,行政许可是对尚未获得某种权利、资格资质的行政相对人的请求作出授益行为;行政备案大多是对已经存在的某些经济、社会、行政事务的情况作出的事实行为。
     
        从法律效果来看,行政许可行为本身直接影响行政相对人的权利义务;行政备案行为不以产生特定法律效果为目的,其本身并不直接影响行政相对人的权益。
     
        从法律责任来看,行政相对人未经许可从事禁止性活动将构成违法,需要承担相应的法律责任;行政备案与否并不影响行政相对人从事有关活动,行政机关不能仅仅因为行政相对人没有备案即从事某种行为而限制其行为,但可以依法对行为中的违法现象以及不备案行为本身进行处罚。
     
        从制度功能来看,行政许可具有风险防范、合理配置资源、提供公信力证明、维护秩序等作用;行政备案的主要作用是信息收集和存档备查。
     
        2.行政备案与行政确认
     
        行政确认,是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。其表现形式主要有鉴定结论、公证文书、证明文书、登记文书等。行政备案与行政确认的主要区别有:
     
        从法律效果来看,行政确认主要是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认,使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确,这在一定程度上会影响行政相对人的权利义务;行政备案不以产生特定法律效果为目的,其本身并不直接影响行政相对人的权益。
     
        从法律效力来看,行政确认涉及的行为在效力上处于待定状态,未被认可的行为或地位将发生无效的结果;行政备案与否并不影响行政相对人从事该行为。
     
        从制度功能来看,行政确认的功能在于提供公信力证明;行政备案的功能主要在于信息收集和存档备查。
     
        二、行政备案的价值取向与功能
     
        (一)行政备案的价值取向
     
        行政备案是推进行政审批改革,转变政府职能,减少政府干预的结果,故放松政府监管、减轻相对人管制负担是行政备案首要的价值指向。行政备案作为行政审批制度改革下的替代措施,有其自身存在的价值意义,形成了行政备案独特的价值取向,主要表现于以下四个方面 :一是服务于发展市场经济的要求。市场经济的快速发展和经济体制的改革要求更为宽松的市场准入模式;二是促进行政体制改革,转变政府职能。政府 职能应定位于弥补市场的缺陷,注重公共服务职能;三是适应了经济全球化和贸易自由化进程;四是便于政府在取消审批后及时准确地获取相关信息。比较来看,在价值取向上, 首先行政备案不涉及到政府需要特别管制的事项,行政备案 较于行政审批能更好地拓宽市场准入鼓励市场参与;其次,在行政审批之下,政府被赋予较多审批权限,其职能的重点也放在了监管市场且更多为事前监督上,而行政备案制度则是政府简政放权、优化职能的良好举措;最后,行政审批是严格控制的模式,着重于国内的经济安全,而采取行政备案制度则是考虑到了经济全球化的过程和要求。
     
        (二)行政备案的主要功能
     
        行政备案作为一种行政事实行为,其本身并没有法律效果,因而其作用的发挥主要体现为检查、监督、决策等提供资料和信息,为事后监管行为打下基础。行政备案的主要功能是信息收集。在信息收集功能之下,有三项子功能:
     
        一是为行政决策提供信息支撑。掌握行政相对人的必要信息是行政决策的基础。行政主体通过行政备案,可以获取行政管理相关事务的具体信息,为该领域的科学决策奠定基础。
     
        二是为事后监管提供信息线索。行政主体对行政相对人备案的信息,可以通过抽查等方式,发现其中可能存在的问题,并根据这一线索开展事后的监督检查,排除其对社会、他人可能带来的危险或者对已产生的不利后果进行补救,从而提高事后监管的针对性。
     
        三是为政府服务提供信息指引。行政主体通过对备案信息的梳理、分析,可以掌握某些领域的特点和规律,并根据这些特点和规律,制定更完善的方案和措施,为社会提供更优质的公共服务。
     
        三、行政备案的适用范围和制度完善
     
        (一)行政备案的适用范围
     
        首先,我们来看看行政许可的边界范围如何确定。《行政许可法》第十二条将可以设定行政许可的事项分为五大类,实际上五大类许可事项若以其功能与作用为标准可归类为三项:其中,第(一)、(四) 项为危害控制类许可事项第,第(二)项为资源配置类许可事项,第(三)、(五) 项为市场进人类许可事项。其中,危害控制类的审批则是有利于消除和控制危害公共安全的隐患,维护公共安全和公众利益;资源配置类的审批主要是出于保护自然资源的需要,使有限的自然资源能有计划有节制有保护的进行开发利用,在促进经济社会的可持续发展的同时,保护生态环境的自我调节和自我更新;市场进入类的审批是为了维护国家经济安全和公共利益,对涉及国民经济命脉、国计民生和公共安全的行业和领域进行层层的监督和管控。《行政许可法》第十三条反面列举了四类不需要设定行政许可的情形:一是依法由公民、法人或者其他组织自主决定的事项;二是市场机制能够有效调节的事项;三是行业组织或者中介机构能够自律管理的事项;四是事后监督等其他方式能够解决的事项。
     
        根据《行政许可法》反面列举事项可得出行政备案制度主要适用于:1.涉及为保护生态环境、加强公共管理的事项;2.涉及实现公共服务职能,保护公民、法人和其他组织合法权益的事项;3.涉及开展行业引导、制定产业政策的需要的事项;4.涉及为了更好开展事中事后监管的事项;5.涉及建立生产经营者网上信息公开公示需要的事项;6.涉及维护国家安全、公共安全、社会秩序、人身健康、生命财产安全的事项。并作出排除性规定,即能够通过其他渠道比如行政许可、行政确认等其他行政管理行为和通过行政机关之间的信息资源共享机制就能获取行政相对人信息的,则不需要备案。在此基础上,建议下列事项不得设定行政备案:1.与公共利益无关,可以由个人和组织自主决定,不致损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法的自由和权利的事项;2.行政机关通过日常行政管理获得信息比行政备案更为准确、便捷、高效的事项;3.行政机关能够通过国家机关资源共享机制获取相关信息的事项。
     
        (二)行政备案的制度完善
     
        针对当前行政备案的设定不规范、程序不健全等问题,理论界提出了较为统一的建议:
     
        1.健全行政备案法律规范。法律规范不健全是影响和制约行政备案功能发挥的主要原因。当前,各地制定的行政备案规章或者办法存在着位阶低、适用范围不明确等问题。为适应行政审批制度改革的需要,可通过立法明确行政备案法律地位,根本解决行政备案无法可依的问题。
     
        2.规范行政备案的设定。行政备案的设定属于立法行为,应当符合我国的立法体制和依法行政的要求,行政备案的设定只能由全国人大及其常委会、国务院、有权制定地方性法规的省(市)人大及其常委会、有权制定地方政府规章的省(市)人民政府行使,其他任何国家机关都不得行使行政备案的设定权。对于行政备案的规范设定权应该限于法律、法规和规章,把规章以下的行政规范性文件排除在规范设定之外。
     
        3.明确行政备案的程序。从某种意义上讲,行政备案就是一个信息披露、存档备查,具有程序性特征的行为。只有具备了完善的正当程序,才能使行政备案在正当程序的框架内有序地进行,防止其随意性和制度的扭曲。按照行政程序基本理论,其程序主要包括四个方面的内容,即提出备案申请或发出备案通知、报送备案资料信息、受理和审查、做出备案决定。因此,针对我国目前行政备案程序的现状,应从上述四个方面分别加以规范。
     
        总之,行政备案是行政机关对经济和社会领域进行管理和服务的重要手段之一。笔者认为,可结合深化放管服改革要求,对不需要行政机关通过行政许可方式进行监管,或未完全纳入行政许可范畴但又亟需规范的相关市场或行业领域,可通过行政备案的方式加强事中事后监管。

    【作者简介】
    商焱明(1985- ),男,法律硕士,湖北武汉,工作单位武汉市商务局。
    【参考文献】
    {1}朱最新,曹延亮.行政备案的法理界说[J].法学杂志,2010(4).
    {2}梁光晨,廖军.行政备案的误区与矫正[J].成都行政学院学报,2009(1).
    {3}行政备案的概念及法律属性分析[D].北京:中国政法大学,2011:6-7.
    {4}张红.论行政备案的边界[J].国家行政学院学报,2016(3):25-29. 

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