行政处罚法第三次修正:规范行政处罚更进一步
2020/11/23 8:52:02  点击率[57]  评论[0]
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    【学科类别】行政法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】本次行政处罚法修改,从一审到二审,为规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,得到了进一步补充调整和细化规范,亮点多多。
    【中文关键字】行政处罚法修改
    【全文】

      现行《中华人民共和国行政处罚法》(简称“行政处罚法”)由八届全国人大第四次会议于1996年3月17日通过,自1996年10月1日起施行,之后于2009年和2017年先后两次作了个别条款的修正。今年是第三次修正,修改调整补充增加的条款和内容相对较多,可以说是大修。本次行政处罚法修改,于6月28日召开的十三届全国人大常委会第二十次会议首次审议,草案对行政处罚的定义和种类,地方性法规设定行政处罚的权限,行政处罚实施主体,行政处罚的适用、程序、执行和执法监督等内容进行了修改完善。10月13日,十三届全国人大常委会召开第二十二次会议,对行政处罚法进行了第二次审议,草案二审稿适当调整了行政处罚种类,对行政法规补充设定行政处罚作出相应规定,明确下放行政处罚权的条件和情形,完善了行政处罚程序等。目前,修订草案二次审议稿,正在中国人大网公开征求意见。
     
      本次行政处罚法修改,从一审到二审,为规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,得到了进一步补充调整和细化规范,亮点多多。
     
      (一)定义行政处罚行为。新增条款规定,“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”(草案二次审议稿第二条)对行政处罚行为依法进行明确界定。
     
      (二)补充行政处罚种类。在行政处罚法第八条所列明的“警告”“罚款”“没收违法所得、没收非法财物”“责令停产停业”“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”“行政拘留”“法律、行政法规规定的其他行政处罚”等行政处罚种类基础上,增加“通报批评”“降低资质等级”“责令关闭”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等行政处罚种类,删除了“暂扣或者吊销执照”(草案二次审议稿第九条)。所增加的行政处罚种类,是现行单行法律、法规中已经有明确规定,行政执法实践中常用的行政处罚种类。至于删除“暂扣或者吊销执照”,并不是说“暂扣或者吊销执照”不属于行政处罚种类,实际上已包含在相关处罚种类之中。吊销执照就是法人资格或经营资格被取消,一切经营活动都必须终止;因此,“暂扣或者吊销执照”应该包含在“限制从业”“限制开展生产经营活动”等限制处罚类别之中。
     
      (三)补充设定行政处罚。在行政处罚法第十一条所规定的“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。”(第一款)“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”(第二款)基础上,增加一款补充规定,“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定,地方性法规为实施法律、行政法规,可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的,应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见,并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时,应当说明补充设定行政处罚的情况。”(草案二次审议稿第十二条第三款)一定程度上扩大了地方性法规的行政处罚设定权限,可以充分发挥地方性法规在地方治理中的积极作用。
     
      (四)实行综合行政执法。将行政处罚法第十六条“决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的权限,由“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府”直接赋予到“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府”(草案二次审议稿第十八条第二款);同时,增加一款补充规定,“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。”(草案二次审议稿第十八条第一款)明确了综合行政执法的法律地位,符合党和国家机构改革和行政执法体制改革的要求。
     
      (五)补充完善管辖协助。在行政处罚法第二十一条所规定的“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的基础上,增加条款规定,“两个以上行政机关都有管辖权,由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的,应当协商解决,协商不成的,报请共同的上一级行政机关指定管辖;也可以由共同的上一级行政机关直接指定管辖。”(草案二次审议稿第二十四条)“行政机关因实施行政处罚的需要,可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的,应当依法予以协助。”(草案二次审议稿第二十五条)
     
      (六)下放镇街执法权限。在行政处罚法第二十条所规定的县级以上人民政府才有行政处罚管辖权的基础上,增加一款补充规定,“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接且符合条件的乡镇人民政府、街道办事处行使。”(草案二次审议稿第二十三条第二款)推进了行政执法权限和力量向基层镇街延伸和下沉,符合基层整合审批服务执法力量改革要求。
     
      (七)明确行政执法资格。增加条款规定,“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人,法律另有规定的除外。”(草案二次审议稿第四十条第一款)“执法人员应当文明执法,尊重和保护当事人合法权益。”(第二款)在行政处罚法第三十七条所规定的“应当向当事人或者有关人员出示证件”基础上,补充规定:“当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”(草案二次审议稿第五十二条)
     
      (八)补充完善适用规则。经过多年的执法实践,行政处罚的适用规则也不断发展完善。本次行政处罚法修改,在总结实践经验基础上,进一步补充完善了行政处罚的适用规则。
     
      一是补充明确了违法所得予以没收。新增条款补充规定,“当事人因违法行为获取的违法所得,除依法应当退赔的外, 应当予以没收。”(草案二次审议稿第二十七条第二款)
     
      二是补充完善了行政处罚自由裁量权行使。在行政处罚法第二十七条所列举的应当从轻或者减轻行政处罚的法定情形基础上,补充列举被“诱骗”、“主动供述行政机关尚未掌握”的法定情形,即:“(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的; (二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的; (三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的; (四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的; (五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”(草案二次审议稿第三十一条第一款)重申“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”(草案二次审议稿第三十一条第二款)补充完善了应当从轻或者减轻行政处罚的法定情形;同时,新增条款规定,“当事人有证据证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”(草案二次审议稿第三十一条第三款)明确了不予行政处罚情形;新增条款规定,“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准,规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”(草案二次审议稿第三十二条)明确了行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准。
     
      三是调整加大了重点领域执法力度。将“二年”期限,调整为“五年”。在行政处罚法第二十九条所规定的“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚”的基础上,调整补充规定,“对涉及公民生命健康安全的违法行为,在五年内未被有关机关发现的,不再给予行政处罚。”(草案二次审议稿第三十四条第一款)。
     
      四是增加了“从旧兼从轻”适用规则。新增条款规定,“行政处罚的依据适用违法行为发生时的法律、法规和规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规和规章已被修改或者废止,且新的法律、法规和规章不认为是违法行为或者处罚较轻的,适用新的法律、法规和规章。”(草案二次审议稿第三十五条)
     
      五是完善了行政处罚决定无效制度。新增条款规定,“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的,行政处罚无效。”(草案二次审议稿第三十六条第一款)“违反法定程序构成重大且明显违法的,行政处罚无效。”(第二款)
     
      六是明确了行政处罚证据种类和适用规则。新增条款规定,“证据包括: (一)书证; (二)物证; (三)视听资料; (四)电子数据; (五)证人证言; (六)当事人的陈述; (七)鉴定意见; (八)勘验笔录、现场笔录。”(草案二次审议稿第四十四条第一款)“证据必须经查证属实,方可作为认定案件事实的根据。”(第二款)“以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。”(第三款)
     
      七是进一步明确了行政处罚的适用范围。新增条款规定,“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为,应当给予行政处罚的,适用本法,法律另有规定的除外。”(草案二次审议稿第八十二条)
     
      (九)完善行政处罚程序。为推进严格规范公正文明执法,巩固行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革成果,本次行政处罚法修改,进一步完善了行政处罚程序。
     
      一是明确了明确公示公开程序。新增条款规定,“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”(草案二次审议稿第三十七条)“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开。”(草案第四十六条第一款)“公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定相关信息并说明理由。”(第二款)
     
      二是规定了全程记录归档。新增条款规定,“行政机关应当依法以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,归档保存。”(草案二次审议稿第四十五条)
     
      三是细化了法制审核程序。在行政处罚法第三十八条所原则规定的“在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核”基础上,补充细化规定,“有下列情形之一,在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定:(一)涉及重大公共利益的;(二)直接关系当事人或者第三人重大权益,经过听证程序的;(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”(草案二次审议稿第五十六条)列明了法制审核适用情形,明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出行政处罚决定。
     
      四是规范利用电子技术非现场执法程序。新增条款规定,“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核,确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显,设置地点应当向社会公布。”(草案二次审议稿第三十九条第一款)“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准 确。行政机关应当对记录内容进行审核,未经审核的,不得作为证据。”(第二款)“行政机关应当及时通知当事人违法事实,并采取适当措施, 方便当事人查询、陈述和申辩。”(第三款)
     
      五是进一步完善了回避制度。在行政处罚法第三十七条第三款所原则规定的“执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避”基础上,补充细化规定,“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,应当回避。”(草案二次审议稿第四十一条第一款)“当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,有权申请回避。”(第二款)“当事人提出回避申请的,行政机关应当依法审查,由行政机关负责人决定。决定作出前,不停止调查。”(第三款)细化了回避情形,明确了对回避申请应当依法审查,但不停止调查或者实施行政处罚。
     
      六是增加规定突发事件应对程序。新增条款规定,“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。”(草案二次审议稿第四十七条)
     
      七是调整适用简易程序的罚款数额。在行政处罚法第三十三条所规定的“公民五十元以下”“法人或者其他组织处以一千元以下”行政处罚额度的基础上,上调规定,“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。”并补充规定“法律另有规定的,从其规定。”(草案二次审议稿第四十八条)适应了行政执法的实际需要。
     
      八是增加了立案程序。在行政处罚法第三十六条规定的基础上,新增条款规定,“符合立案标准的,行政机关应当及时立案。”(草案二次审议稿第五十一条第二款)锚点明确了除当场作出的行政处罚外,行政机关认为符合立案标准的,应当立案。
     
      九是明确了行政处罚期限。新增条款规定,“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的,从其规定。”(草案二次审议稿第五十八条)
     
      十是进一步完善了听证程序。在行政处罚法第四十二条所规定的“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前”基础上,进一步明确列明了“行政机关拟作出下列行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应当组织听证: (一)较大数额罚款; (二)没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物; (三)降低资质等级、吊销许可证件; (四)责令关闭、责令停产停业、限制从业; (五)法律、法规和规章规定的其他情形。”(草案二次审议稿第六十一条)扩大了听证适用范围;在第四十二条所规定的基础上,将行政机关告知当事人回复要求听证的限期由“三日”放宽到“五日”,适当延长了听证申请期限,并补充规定:“当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的,视为放弃听证权利,行政机关应当终止听证;”“当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的,由听证主持人在笔录中注明。”(草案二次审议稿第六十二条);在第四十三条所规定的依法作出决定的基础上,进一步补充规定,“听证结束后,行政机关应当根据听证笔录,依照本法第五十五条的规定,作出决定。”(草案二次审议稿第六十三条)明确了行政机关应当结合听证笔录作出决定。
     
      (十)补充完善执行制度。为保障行政处罚决定的依法履行,补充行政处罚法修改,补充完善了以下执行制度。
     
      一是上调了当场收缴的罚款数额。将行政处罚法第四十七条所规定的行政机关当场收缴的罚款数额由“二十元以下”提高至“一百元以下”(草案二次审议稿第六十六条),适应了行政执法的实际需要。
     
      二是完善了行政处罚的强制执行程序。在行政处罚法第五十一条所规定的逾期处罚执行措施的基础上,补充规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,“根据法律规定,采取其他行政强制执行方式”;与行政强制法相衔接,明确规定“依照《中华人民共和国行政强制法》规定申请人民法院强制执行。”(草案二次审议稿第七十条第一款)
     
      三是明确了准予延期、缓期、分期缴纳罚款的期限计算。新增条款规定,“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的,申请人民法院强制执行的期限,自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。”(草案二次审议稿第七十条第二款)。
     
      四是明确了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼期间不计算加处罚款数额。新增条款规定,“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。”(草案二次审议稿第七十一条第一款)“当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的,加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。”(第二款)
     
      (十一)强化执法监督检查。在行政处罚法第五十三条所规定的罚没款项处置基础上,补充规定,“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。”(草案二次审议稿第七十二条第三款)在行政处罚法第五十四条所规定的“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查”基础上,进一步补充规定,“县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核,”“规范和保障行政处罚的实施。”(草案二次审议稿第七十三条第一款)贯彻落实了行政执法责任制和责任追究制度,强化了对行政处罚行为的监督。
     
      (十二)组织行政执法评估。增加条款规定,“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性,对不适当的行政处罚事项,应当提出修改或者废止的建议。”(草案二次审议稿第十五条)可以减少不必要的行政处罚事项,简政放权,优化营商环境。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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