我国反洗钱与反恐怖融资金融情报信息交换机制优化研究
基于国际标准的视角
2020/11/23 9:05:42  点击率[56]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】金融法
    【出处】《金融监管研究》2020年第10期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】作为反洗钱与反恐怖融资领域的主要国际标准,《金融行动特别工作组建议》在我国的全面实施既有利于我国快速推进国际反洗钱互评估后续整改工作,也有助于我国稳步加入金融情报机构埃格蒙特集团。通过分析、梳理金融情报信息交换与合作的国际标准,并与我国金融情报信息交换与共享的现实情况进行对照,剖析了当前存在的相关问题。参照金融情报信息交换国际标准,结合我国反洗钱与反恐怖融资的工作实际,建议重点从合理确定金融情报机构的法律地位、整合协调金融情报机构体系、扩大金融情报信息收集存储功能、改进部门间金融情报信息共享、加强金融情报信息交换国际合作以及突出反恐怖融资情报信息合作六方面入手,进一步推进我国的反洗钱与反恐怖融资金融情报信息交换工作的优化完善。
    【中文关键字】金融情报;金融情报机构;反恐怖融资;金融反恐;情报合作
    【全文】

      一、引言
     
      完善反洗钱、反恐怖融资和反逃税(以下统称“三反”)监管体制机制,既是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容,又是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障,也是我国积极参与全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段,更是贯彻实施总体国家安全观、维护国家安全和经济金融安全的必然要求。金融情报信息的交换与共享是“三反”监管体制机制得以高效运转的核心和关键,并已成为国际反洗钱与反恐怖融资工作的基石(Egmont Group of Financial Intelligence Units,2017)。作为全球反洗钱与反恐怖融资标准主要制定者,金融行动特别工作组认为,金融情报机构是一国反洗钱与反恐融资运行网络的核心组成部分,并为其他相关监管当局的工作开展提供有力支持(FATF,2012)。金融情报机构埃格蒙特集团②也指出,金融情报机构担负着支持其他监管当局的工作,以及促进金融信息和情报产品的国际交流的重要作用,正日益成为全球打击资助恐怖主义的重要工具(Egmont Group of financial Intelligence Units,2019)。《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(国办函〔2017〕84号)明确提出,要“探索建立以金融情报为纽带、以资金监测为手段、以数据信息共享为基础、符合国家治理需要的”三反“监管体制机制”。我国是金融行动特别工作组成员国,并于2019年4月通过了金融行动特别工作组第四轮国际反洗钱互评估,目前正在稳步推进加入金融情报机构埃格蒙特集团的相关工作。当前,我国在金融情报信息交换与共享方面,与相关国际标准的要求仍存在一定差距,既影响对洗钱、恐怖融资、逃税等金融犯罪,以及毒品、走私、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、贪污贿赂、金融诈骗、破坏金融管理秩序罪等上游犯罪的有效治理,也有碍于我国深度参与全球金融情报治理。
     
      我国理论界和实务界对金融情报信息问题进行了较为全面、深入的研究,取得了不少高质量成果。这些成果总体上分为三类:第一类是关于金融情报信息国内交换与共享方面的研究,主要从经济学、法学等视角,采取比较研究等方法,围绕金融情报机构的历史沿革、功能价值、成果经验、本土化借鉴等展开探讨,并重点结合相关国际法律与惯例以及美国、英国、加拿大等国家的做法,对我国相关工作的完善提出政策建议(欧阳卫民,2005;欧阳卫民,2005;刘凡,2014;张立光等,2019);第二类主要从情报学、管理学等视角,采用比较研究、社会网络分析等方法,对国内外金融情报应用与研究的发展、金融情报学科的建立与发展等进行系统性梳理(彭靖里等,2009;彭靖里和陆家康,20111;丁晓蔚和苏新宁,2020;王沙骋,2018;王延伟等,2016);第三类主要从参与和加强金融情报国际合作的视角,对国际金融情报体系(如埃格蒙特集团金融情报机制、上海合作组织框架内下的金融情报合作)、双边金融情报合作等的历史沿革、现状、问题与启示进行研究(侯合心,2015;侯合心和冯乾,2016;兰立宏,2018)。总体而言,这些研究可以为我国建立和完善金融情报机制,推进金融情报国际的分享与合作,提供一定的借鉴与参考。然而,现有文献鲜有对《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准:金融行动特别工作组建议》关于金融情报信息交换与共享方面的具体内容进行全面深入的研究。可能原因是,国际反洗钱与反恐怖融资金融情报信息交换与共享标准及其国内实施问题,尚未引起学界应有的重视。
     
      鉴此,本文拟对以下两方面进行探索:一是结合国际反洗钱与反恐怖融资标准的变化趋势,对金融情报信息交换与共享的国际标准进行梳理。二是对照金融情报信息交换与共享的国际标准,结合金融行动特别工作组于2019年4月通过的《中华人民共和国反洗钱与反恐怖融资措施——互评估报告》,分析我国金融情报信息交换与共享存在的问题和差距,并结合我国实际情况,提出具有针对性的改善建议。
     
      二、金融情报信息交换与共享的国际标准
     
      当前,《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准:金融行动特别工作组建议》(2019)(以下简称“《金融行动特别工作建议》”)已取代了《金融行动特别工作组40条建议》(2003),成为反洗钱、反恐怖融资与反扩散融资的主要国际标准。《金融行动特别工作建议》第29条(金融情报机构)从国家金融情报机构的功能、信息的获取、信息安全与保密、运行独立性、不正当的影响或干涉、加入埃格蒙特集团、大额现金交易报告等方面,对国家金融情报机构的相关工作机制提出了明确要求;《金融行动特别工作建议》第40条(其他形式的国际合作)及其解释性注释③,从适用于所有形式的国际情报信息合作(各种同行间或非同行间的金融情报信息国际合作,如金融情报机构间的情报信息合作、金融监管部门间的情报信息合作、执法机构间的情报信息合作、非同行间的情报信息合作)的原则(请求方的义务、非正当限制性措施、所交换信息的保护、信息搜集权)和适用于特定形式的国际合作的原则(即分别适用于金融情报机构间的信息交换、金融监管部门间的信息交换、执法机构间的信息交换、非同行间信息交换的国际合作原则)两方面,对金融情报信息国际交换与合作提出了具体要求。
     
      (一)金融情报机构的设立与运行标准
     
      根据《金融行动特别工作组建议》第29条,一国应设立一个“国家中心”级的金融情报机构,接收和分析可疑交易报告以及与洗钱、相关上游犯罪和资助恐怖主义有关的其他信息,并将分析结果有关部门。金融情报机构应当能够从报告义务主体(以下简称“报告主体”)获取足够的信息,包括适当履行职责所需的相关金融、行政和执法信息。该条建议适用于所有形式的金融情报机构。相比《金融行动特别工作组40条建议》第26条,其进一步明确扩大了金融情报机构接收、分析和移送情报信息的范围,将原来规定的作为金融情报信息的可疑交易报告及与潜在的洗钱或恐怖融资有关的信息,明确扩大为可疑交易报告、与洗钱、相关上游犯罪和恐怖融资有关的其他信息,以及将这些报告和信息进行分析所得到的结果等金融情报信息。
     
      (二)金融情报信息的国际合作
     
      《金融行动特别工作组建议》第40条对国际司法协助(第37条)、引渡(第39条)、冻结与没收(第38条)之外的其他形式的国际合作,对一国政府与相关主管机关提出了具体要求。对一国政府而言,应确保其主管机关有能力快速、建设性、高效地开展与恐怖融资有关的尽可能广泛的国际合作;应主动开展国际合作或者应他国请求开展国际合作,并形成开展国际合作的法律基础;应授权其主管机关以最有效的方式开展国际合作;如果主管机关需要做出双边或多边法律安排(如谅解备忘录),应及时与尽可能广泛的外国主管机关谈判并签署相关法律文件。对主管机关而言,应使用明确的渠道或机制,有效传送和执行信息协助请求及其他类型的协助请求;应建立明确高效的程序,以优先及时地执行协助请求,并保护收到的信息。《金融行动特别工作组40条建议》(2003)的第40条(其他形式的合作),则仅笼统地规定了国家应确保其主管机关与外国同行之间开展尽可能广泛的国际合作,将广泛的国际合作局限于同行之间,且仅规定在与外国同行间交换有关洗钱及其上游犯罪的信息时采取快速、建设性与高效的方式,并未提及关于恐怖融资的信息交换问题。相比之下,《金融行动特别工作组建议》的规定拓展了国家间快捷、建设性、高效地交换金融情报信息的主体(由同行间交换拓展为主管机构间的交换)和相关内容(由与洗钱及其上游犯罪有关的信息拓展至与洗钱、有关上游犯罪及恐怖融资有关的信息)。此外,《金融行动特别工作建议》第40条的解释性注释还从以下两个方面对该条进行了解释:一是适用于所有形式的国际合作的原则;二是适用于特定形式的国际合作的原则。前者从合作请求方义务、非正当限制措施、所交换信息的保护、信息搜集权等四个方面,对适用于各种形式的金融情报信息国际合作的原则与要求进行了阐释与细化;后者则从金融情报机构间的信息交换、金融监管部门间的信息交换、执法机构间的信息交换、非同行间的信息交换等四个方面,对分别适用于这四种形式的金融情报信息国际合作的原则与要求进行了阐释与细化。
     
      综上,与《金融行动特别工作组40条建议》相关规定相比,《金融行动特别工作建议》第29条和第40条及其解释性注释关于金融情报信息交换的规定,更加全面、详细,更具有操作性。虽然《金融行动特别工作组建议》本质上属于国际组织的决议,不具有法律约束力,但由于世界上主要经济体均加入了金融行动特别工作组(其成员范围还在不断地扩大),且该组织还通过互评估程序,将存在反洗钱和反恐怖融资战略瑕疵的国家或地区列入高风险国家或地区名单,因此,《金融行动特别工作建议》的影响力不容小觑。特别是联合国安理会于2019年3月28日通过了具有国际公约性质的《联合国安理会第2462号决议》,明确联合国会员国有遵守《金融行动特别工作组建议》的法律义务,从而将该建议的适用范围从金融行动特别工作组成员国扩展至所有联合国会员国,实施《金融行动特别工作组建议》成为所有联合国会员国的一项正式国际义务。此外,埃格蒙特金融情报制度将《金融行动特别工作组建议》关于金融情报机构方面的标准全部纳入其中,而《埃格蒙特集团金融情报机构间交换情报原则》的内容,也完全被吸纳入《金融行动特别工作组建议》之中。可以说,《金融行动特别工作组建议》不仅是国际反洗钱与反恐怖融资领域最权威的国际标准,而且已成为金融情报信息交换与共享领域最权威的国际标准。因此,对照其相关内容,结合我国防控洗钱、恐怖融资等犯罪的现实与需求,对我国金融融情报信息交换与共享机制进行深入研究,既具有重要的理论意义,也具有重要的实践价值。
     
      三、我国金融情报信息交换与共享存在的问题
     
      对照国际标准,结合我国反洗钱与反恐怖融资工作实际,本文认为,我国金融情报信息交换与共享主要存在四方面的问题。
     
      (一)未建立具有国家中心地位的金融情报机构
     
      我国在人民银行系统内建立了由三部分组成的金融情报机构,即中国反洗钱监测分析中心、中国人民银行反洗钱局和中国人民银行36个省级分支机构的反洗钱机构。这些组成部分在很大程度上相互独立,彼此之间的协调配合有限,难以发挥“国家中心”级的金融情报机构的作用。
     
      反洗钱监测分析中心是在中央层面建立的金融情报机构,主要负责接收和分析常规的可疑交易(与洗钱、上游犯罪、恐怖融资犯罪有关的交易)和大额交易报告,并将所有重点可疑交易报告中的相关信息直接转报给人民银行省级分支机构。反洗钱监测分析中心既可将分析结果报告给中央执法机构或其他主管机构,也可将信息移送人民银行反洗钱局或人民银行省级分支机构,用于行政调查。反洗钱监测分析中心和反洗钱局对人民银行省级分支机构发现并移交的复杂案件进行联合分析。反洗钱局有权对反洗钱监测分析中心发现的可疑交易报告进行行政调查,并在向中央或地方执法机构和其他主管部门移交信息方面做出独立决定。此外,反洗钱局负责协调和指导由人民银行省级分行开展的跨地区行政调查。
     
      人民银行省级分支机构主要接收各地方金融机构发现的重点可疑交易报告以及举报报告。除了对这些报告进行分析调查外,省级分支机构还负责对反洗钱监测分析中心分析发现并转交给省级分支机构的可疑交易活动进行行政调查。但是,其将分析和行政调查的结果移交给地方执法机构,既无法直接获取中央或地方一级其他金融情报机构组成部分收集、分析和移交的信息,也缺乏与金融情报机构其他组成部分的系统协调。人民银行各省级分支机构各自将分析、调查过程中收集的信息以及随后的移交情况记录在一个独立的数据库中,而该数据库在该分支机构之外不可访问。它们也会把地方执法机构提出的信息请求记录在这些独立的数据库中。而反洗钱监测分支中心和其他省级分支机构无法获得这些直接提交给省级分支机构的信息请求,因而不掌握向省级分支机构提交信息请求的情况及信息请求的内容。反洗钱监测分析中心可以通过向省级分支机构提出分享此种信息的请求来获得这种信息,并将其纳入自身的数据库中。
     
      总之,反洗钱监测分析中心集中登记了其自身及人民银行36个省级分支机构所收到的所有类型报告(可疑交易报告、重点可疑交易报告和大额交易报告)的详细信息,以及三个金融情报机构组成部分所移交的信息的详细信息。但36个省级分支机构在分析金融情报、进行行政调查的过程中,对反洗钱监测分析中心数据库的直接访问仅限于在其所在省执行的交易,如需要获取其他信息,需要事先向反洗钱监测分析中心提出申请。因此,我国在金融情报机构方面做法只是部分符合《金融行动特别工作组建议》第29条建议的要求要求。这也是我国自2004以来一直在申请加入金融情报机构埃格蒙特集团但至今未果的一个重要原因(侯合心和冯乾,2016):金融情报机构的组成部分无法获取现有的和可获得的所有相关信息用于业务分析和战略分析,无法有效地查明具体目标(如个人、资产、犯罪网络和团伙),跟踪特定活动或交易的轨迹,并确定这些目标与可能的犯罪所得、洗钱、上游犯罪或恐怖主义融资的联系。
     
      (二)反洗钱监测分析中心的功能亟待加强
     
      反洗钱监测分析中心接收的外国情报信息合作请求远多于其向外国同行提出的请求。据统计,自2012年以来,截至2018年7月,反洗钱监测分析中心接收并予以协助的外国同行请求共1244个,而同期向外国同行提出的情报信息合作请求仅有63个(包含在2017年提出的29个),其中,59个请求涉及洗钱,4个涉及洗钱的上游犯罪或恐怖融资犯罪(FATF,2019)。中央和地方两级金融情报机构尚未将向外国同行(通过总部)提出情报信息请求作为金融情报机构流程的常规部分。
     
      与此同时,反洗钱监测分析中心应国内执法机构的请求而进行的可疑交易报告分析较多,但通过向外国同行提出请求为其可疑交易报告分析提供支撑的对角合作较少。一方面,执法机构可以通过国际刑事司法协助或警务合作直接从外国同行获取犯罪情报信息;另一方面,这在很大程度上也与反洗钱监测分析中心在功能与独立性方面存在缺陷有关。尽管反洗钱监测分析中心具有与境外金融情报机构的交流合作的法定授权,负责反洗钱与反恐怖融资情报的国际互协查,但该中心并没有集中我国金融情报机构的所有金融情报信息,且无法直接访问中国人民银行省级分支机构的数据库(除非省级分支机构向其披露将重点交易报告移交执法机构调查的详细信息,否则反洗钱监测分析中心无从掌握省级分支机构处理重点可疑交易报告的具体情况以及答复执法机构信息请求的情况等),也无法直接向报告义务主体索要相关金融情报信息,而是需要转交人民银行反洗钱局或其省级分支机构通过行政调查获取相关信息。
     
      此外,反洗钱监测分析中心从海关等主管部门能够获取的信息也十分有限,特别是未掌握关于法人与法律安排的受益所有权信息。尚不具备金融情报国家信息中心的地位(王延伟等,2016)。再者,由于我国尚未加入金融情报机构埃格蒙特集团,无法利用该多边框架,特别是埃格蒙特集团安全网开展相关情报信息交流,再加上反洗钱监测分析中心与外国签署的双边金融情报信息合作备忘录或类似的协议数量有限,因此,该中心很难在金融情报信息国际合作方面发挥更大的作用。
     
      (三)金融情报机构与其他主管部门之间的信息共享有待改进
     
      为促进金融情报机构和执法机构之间的信息交流,目前已经签订了相关合作协议。例如,2015年,反洗钱监测分析中心与公安部经济犯罪侦查局签署了《电子化交换平台合作备忘录》,实现了通过专线查询和在线反馈金融情报数据提高侦查和协查的工作效率。按照现行规定,反洗钱监测分析中心、人民银行反洗钱局及其省级分支机构可直接访问警方数据库,获取护照和其他身份信息,并且可以通过请求获得护照和身份资料之外的其他警方信息。
     
      公安部是主要的执法机构和负责侦查洗钱、上游犯罪及恐怖融资犯罪的主管部门。省、市、县三级公安机关的经济犯罪侦查部门负责调查大多数的洗钱、上游犯罪和恐怖融资犯罪。中央、省级及地方公安机关能获取并使用金融情报信息,用于查明和追踪犯罪收益,为侦查和起诉上游犯罪或恐怖活动犯罪提供支撑。但目前,金融情报信息在洗钱和恐怖融资犯罪侦查中的使用十分有限。尽管执法机构已认识到“追踪资金”的价值,但将搜集证据、追踪犯罪收益的重心放在了国内上游犯罪和恐怖活动犯罪的侦查与起诉上,而非独立的洗钱与恐怖融资犯罪的侦查上。尽管目前执法机构对金融情报信息的使用可以用于有效粉碎犯罪团伙或恐怖组织,但无法用于有效地查明洗钱行为和恐怖主义融资行为。而与具体实施上游犯罪或恐怖活动犯罪的犯罪分子相比,通过洗钱获取巨额经济利润的幕后分子或者为恐怖主义提供资助的幕后分子更值得警惕。
     
      根据《反洗钱法》)第12条和《反恐怖主义法》(2015)第26条,反洗钱监测分析中心还可以接收海关通报的个人出入境携带的现金、无记名有价证券超过规定金额或涉嫌恐怖主义融资的信息。但海关所提供的信息侧重于严重违反出入境携带现金申报规定的案件,而非更广泛的违反申报规定的案件或出入境携带现金的申报信息;并且,海关收集和存储这些信息的方式主要以纸质文件为主,使得海关与反洗钱监测分析中心的信息共享不够快捷、高效。中国人民银行反洗钱局及其省级分支机构无法直接获取这些信息,只能通过向反洗钱监测分析中心申请而获得。
     
      (四)金融情报信息国际交换与合作有待进一步加强
     
      目前,我国政府定期开展其他形式的国际合作,与外国同行交流金融情报、执法、监管和其他信息,包括用于反洗钱与反恐融资目的。这种信息交流是在业务层面上进行的,并取得了一些切实的成果。反洗钱监测分析中心负责接收、分析和移送金融情报,与外国同行签署关于反洗钱和反恐怖融资情报交换与合作的双边谅解备忘录或类似形式的合作协议。我国并非金融情报机构埃格蒙特集团的成员国,因此无法利用该多边金融情报合作平台开展多边金融情报合作。目前,反洗钱监测分析中心已与56个国家的金融情报机构签署了反洗钱和反恐怖融资金融情报交流合作谅解备忘录或类似的合作协议。据统计,2012年至2016年,反洗钱监测分析中心向其他法域提出金融情报信息合作请求34项,而同期接收的外法域金融情报信息合作请求次数(1244项,其中,涉及洗钱1229项,涉及恐怖融资15项)是上述次数的30倍到40倍。在上述34项请求中,有23项是向中国香港特别行政区金融情报机构提出的,向新加坡和美国分别提出3项,向中国澳门特别行政区、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、尼泊尔和加拿大各提出1项(FATF,2019)。在上述反洗钱监测分析中心收到的1244项域外金融情报信息合作请求中,来自中国澳门特别行政区378项,新加坡85项、比利时77项、日本72项、法国70项、中国香港特别行政区63项、俄罗斯44项、韩国44项、美国23项、土库曼斯坦8项、其他法域77项(FATF,2019)。对于收到的境外金融情报请求,反洗钱监测分析中心会评估请求的紧迫性,核查请求是否可能与正在调查的其他案件或涉及恐怖主义的案件有关。2016年,对于标记为紧急的请求,答复时间平均需要6至8个工作日,对于非紧急请求的答复平均在2个月内。反洗钱监测分析中心接收外国的金融情报信息请求较多,向外国提出的金融情报信息请求较少。而且向外国同行提供的相关信息仅限于其数据库中的已有的信息。
     
      执法机构在打击洗钱上游犯罪的过程中会开展广泛的非正式国际合作,尤其在腐败案件中更是如此。除了通常的司法协助外,执法机构还利用国际刑警组织、警务联络官机制,通过联合行动开展国际合作。特别是在跨国追逃、追赃的过程中,会利用这些非正式的国际合作渠道。目前,公安部已与113个国家建立了密切的合作关系,建立了129个双边和多边合作机制,96条联络热线,向35个国家派出了72名警务联络官,与70多个国家的警察部门签署了近400份合作文件。公安部通常会直接通过这些渠道和警务联络官收集信息,信息收集十分高效和迅速。然而,这些机制运用于反洗钱和反恐怖融资的情况非常有限。省级执法机构会按照中央部门的指示执行外国合作请求。据统计,2012年至2017年,我国通过警务合作渠道向外国提出的情报信息请求案件有1506起。其中,涉及洗钱犯罪的有127起,约占所有案件的9%;而涉及恐怖融资的仅有1起。我国通过国际刑警组织渠道交换信息的案件数是通过司法协助途径交换信息的案件数的数倍,而且我国通过国际刑警组织渠道向外国提出信息请求的案件数约占我国通过相同渠道接收的外国信息合作请求案件数的15%(FATF,2019)。我国警务合作请求,大多涉及洗钱罪的上游犯罪,而涉及洗钱或恐怖融资案件的国际合作并非国际警务合作的重点。2012年至2017年,我国通过警务合作渠道接收的外国调查请求案件有13946起,其中,洗钱案件1827起,恐怖融资案件18起;每年从美国、加拿大、澳大利亚接收到的调查请求案件分别平均为230起、100起、80起(FATF,2019)。
     
      值得注意的是,根据《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》,银保监会有权开展跨境反洗钱与反恐怖融资监管合作,指导银行业金融机构应对境外协助执行案件、跨境信息提供等相关工作。此外,国家税务总局、海关总署、银保监会、证监会等也在部门职责范围内与外国同行开展国际合作,进行相关的信息交流。
     
      四、我国金融情报信息交换机制的优化路径
     
      (一)进一步明确反洗钱监测分析中心的法律地位
     
      尽管《反洗钱法》第10条规定了反洗钱监测分析中心接收和分析可疑交易报告和大额交易报告、并向中国人民银行报告分析结果的职责,并授权人民银行对其他职责做出规定,但未明确反洗钱监测分析中心的法律性质与地位(刘凡,2011)。事实上,反洗钱监测分析中心并非真正的行政型金融情报机构(欧阳卫民,2005),而是事业单位型金融情报机构。这与金融情报机构埃格蒙特集团规定的行政型、执法型、司法型与混合型四类金融情报机构都存在差异。
     
      根据2019年发布的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》,作为人民银行反洗钱局负责收集分析监测相关部门提供的大额和可疑交易信息,并开展反洗钱和反恐怖融资调查,协助相关部门调查涉嫌洗钱、恐怖融资及相关犯罪案件,承担反洗钱和反恐怖融资国际合作工作等。国家事业单位管理局登记信息显示,反洗钱监测分析中心是中国人民银行组建的事业单位法人,其宗旨为开展洗钱情报监测分析,维护市场经济秩序,其业务范围包括洗钱情报监测、洗钱情报分析、洗钱情报国际交流与技术合作。反洗钱监测分析中心根据《反洗钱法》和人民银行相关部门规章的授权,承担了接收、分析、移交大额交易报告、可疑交易报告及相关调查、案件信息,并协助调查,开展跨境信息交流与合作等职责。反洗钱监测分析中心实际上承担了本应该由人民银行反洗钱局承担的反洗钱与反恐怖融资信息收集、分析与监测职能。
     
      为了实现金融情报信息的一体化收集、储存、分析与利用,避免机构职能交叉,确保金融情报机构的功能完备性、运行独立性和作用有效性,建议进一步明确反洗钱监测分析中心的法律地位。从长远来看,可以考虑通过国家机构改革文件,将反洗钱监测分析中心与人民银行反洗钱局合并(刘凡,2014),一体承担反洗钱与反恐怖融资监督管理、行政调查、情报信息收集、分析与交换等功能。从当前来看,可通过人民银行部门规章,进一步明确反洗钱监测分析中心在国家金融情报机构体系中的信息中枢地位,同时,明确人民银行反洗钱局和省级分支机构向中国反洗钱监测中心移送反洗钱和反恐怖融资情报信息的法律义务,使反洗钱监测分析中心能掌握其他金融情报机构所拥有的一切情报信息,进而为反洗钱和反恐怖融资监管、行政调查、刑事侦查、起诉等提供全面、权威、有效的支撑信息,真正发挥国家金融情报机构金融情报信息中枢的作用(张立光等,2019)。
     
      (二)强化金融情报机构构成要素间的协调与信息共享
     
      加强国家金融情报机构现有构成要素间的协调与信息共享,是解决目前现实问题的快捷之道。为此,一方面要确保反洗钱监测分析中心能接收到其他金融情报机构保存的所有信息;另一方面,也要确保中国人民银行省级分支机构能够访问反洗钱监测分析中心的所有信息。
     
      反思我国金融情报机构的运行机制,确保三个组成部分能够接收、分析和移交所有相关金融情报信息,而且在中央层面和省级层面均能够获取和访问这些信息非常重要。鉴此,有必要建立一个集中统一的数据库,将中央和省级层面现有相对独立的数据库予以统一和集中。建议对反洗钱监测分析中心数据库予以扩充完善,作为中央层面的金融情报信息数据库。通过中国人民银行部门规章,明确中国人民银行反洗钱局及其36个省级分支机构向反洗钱监测分析中心报送所有相关信息数据的义务,涵盖重点可疑交易报告及对重点可疑交易报告、举报报告的分析结果,以及行政调查结果,分析、调查过程中收集的信息,和将分析、调查结果移交执法机构等信息。同时,宜明确36个省级分支机构在分析金融情报、进行行政调查的过程中,可以根据授权直接访问反洗钱监测分析中心数据库。另外,宜明确反洗钱监测分析中心在进行信息分析和交换合作过程中,有权通过中国人民银行反洗钱局及其省级分支机构开展行政调查,收集、补充、完善相关金融信息。
     
      (三)扩大报告义务主体范围和信息收集存储功能
     
      我国目前已将金融机构、非银行支付机构、互联网金融从业机构等金融行业主体,以及会计师事务所、律师事务所、公证机构、公司服务提供商、房地产开发企业、房地产中介机构、社会组织、贵金属交易场所及其交易商等特定非金融机构与职业,纳入了反洗钱和反恐怖融资义务主体范围。这些义务主体有义务向反洗钱监测分析中心报告大额交易、可疑交易等情报信息。但《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知(银办发【2018】120号)》等以人民银行办公厅通知的形式笼统地规定特定非金融机构的反洗钱和反恐怖融资义务,缺乏具体性与可操作性。律师事务所、公证机构、公司服务提供商等应该如何履行反洗钱与反恐怖融资义务,如何向反洗钱监测分析中心报告相关大额交易或可疑交易等,也缺乏明确而具体的法律指引。另外,尽管诸如比特币、以太坊等去中心化虚拟货币已成为洗钱和恐怖融资的新手段,并且作为比特币底层技术的区块链技术日益向非货币金融领域及其他社会领域拓展应用,但是由于我国目前对虚拟货币交易商和钱包提供商采取了禁止政策,尚未将其纳入反洗钱与反恐怖融资义务主体范围(兰立宏,2019),所以无法全面、完整地收集关于虚拟货币交易的数据与信息,导致利用虚拟货币实施洗钱、恐怖融资等犯罪有禁无止。
     
      为提升反洗钱监测分析中心收集、储存信息的功能,可结合我国的反洗钱与反恐怖融资实际,在时机成熟时将虚拟货币交易商、虚拟货币钱包提供商等特定非金融机构纳入反洗钱与反恐怖融资义务主体范围,同时根据各行业实际,分别制定针对性的非金融机构反洗钱与反恐怖融资监督管理办法,特别是要明确相关非金融机构的信息数据保存及大额交易、可疑交易报告义务与具体要求,以加强对金融机构和特定非金融机构的反洗钱与反恐怖融资监管,不断提升金融情报信息报告的数量与质量。此外,应加强反洗钱监测中心与海关的情报信息共享机制建设,更加全面、自动地收集海关相关情报信息。随着《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》(银发〔2018〕164号)的实施,我国识别非自然人客户(法人和法律安排)的受益所有人身份工作进一步深化,义务主体有义务识别非自然人客户的受益所有人身份;但我国尚未建立统一的非自然人客户受益所有人身份信息数据库。对此,建议人民银行尽快制定受益所有人登记查询办法,明确义务主体向反洗钱监测分析中心报告登记受益所有人信息的义务,由反洗钱监测分析中心负责建立全国统一的受益所有人身份信息数据库,为受益所有人信息的登记和查询提供技术支撑,以适当地分析并分享准确而及时的金融情报。
     
      (四)改进主管部门之间的金融情报信息共享机制
     
      为有效打击相关金融犯罪,银保监会、证监会、国家税务总局、海关总署,以及公安部、国家安全部等,需要将履行职责过程中掌握的关于洗钱、上游犯罪及恐怖融资有关的情报信息及时与反洗钱监测分析中心分享,以便反洗钱监测分析中心掌握我国与洗钱、上游犯罪及恐怖融资有关的所有信息,成为真正的反洗钱与反恐怖融资情报信息中心。为此,一方面,反洗钱行政主管部门、税务机关、公安机关要深入贯彻实施《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(2017),切实履职,国务院银行业、证券、保险监督管理机构及其他相关单位也要发挥工作积极性,形成“三反”合力;另一方面,要以反洗钱工作部际联席会议为依托,强化部门间“三反”工作组织协调机制,制定整体战略、重要政策和措施,推动贯彻落实。特别是要加强反洗钱监测分析中心与其他主管部门间的情报信息共享,最终建立起以金融情报为纽带、以资金监测为手段、以数据信息共享为基础、符合国家治理需要的“三反”监管体制机制。
     
      金融情报机构与公安机关之间的合作尤其重要。目前,金融情报机构可以通过直接访问警方数据库,获取护照和其他身份信息,但获取其他警方信息则需要事先申请。公安部经济犯罪侦查局是金融情报机构移交的金融情报信息的主要接收者,与反洗钱监测分析中心实现了专线查询和在线反馈金融情报数据,在侦查期间可以直接或通过请求间接获取和使用广泛的金融情报。经济犯罪侦查局还自建了全国经济案件管理系统、违法犯罪资金查控平台等,正全力推进数据化。为了打造真正的国家金融情报中心平台,更加有力地支撑对经济犯罪的有效防控,建议进一步加强金融情报机构与公安经侦部门的合作。加强可疑交易线索核查合作,及时反馈可疑交易线索核查结果或协助调查结果。一方面,可授权公安部经济犯罪侦查局直接访问反洗钱监测分析中心数据库,公安部经济犯罪侦查局也可向反洗钱监测分析中心派驻联络官;另一方面,公安部经济犯罪侦查局可在不影响经济犯罪案件侦查的情况下,及时或定期向反洗钱监测分析中心移交已结案的案件信息及相关资金查控信息,使反洗钱监测分析中心能更全面此掌握关于洗钱、上游犯罪、恐怖融资等方面的违法犯罪信息。
     
      (五)加强金融情报信息交换的国际合作
     
      要努力与更多法域的金融情报机构签署金融情报信息交换双边谅解备忘录或类似的合作协议,不断扩大金融情报合作对象范围。其次,可考虑突破目前以国际协议为基础开展金融情报信息合作的做法,探讨在平等互惠原则的基础上对外开展金融情报信息合作。再次,充分利用我国加入的金融行动特别工作组等全球性反洗钱组织,以及欧亚反洗钱和反恐怖融资组织、亚太反洗钱组织等区域性反洗钱国际组织,通过参与国际组织治理、反洗钱互评估等活动,推动更多国家与我国缔结金融情报信息合作双边协议,甚至推动地区范围内的多边金融情报信息合作。在反恐怖融资情报信息合作方面,我国可以上海合作组织反恐怖主义合作的框架下,强化与上海合作组织成员国间的反恐情报信息合作,包括反恐怖融资情报信息合作,重点推动我国与上海合作组织成员国间的双边或多边金融情报信息合作(兰立宏,2018)。另外,稳步推进加入金融情报机构埃格蒙特集团,逐步实现与埃格蒙特集团成员国的多边与双边金融情报合作。为此,一方面,要进一步协调完善我国的金融情报机构体系,推动建立真正的行政型国家金融情报机构;另一方面,要继续深入研究加入埃格蒙特集团的条件与程序,了解埃格蒙特集团的议事特点,掌握加入埃格蒙特集团的时机,积极稳妥地推进加入进程。
     
      值得注意的是,加入埃格蒙特集团,既是《金融行动特别工作组建议》第29条及其解释性注释的明确要求,也是《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(2017)规定的明确目标,更是我国积极融入国际金融情报机构合作体系、拓展国际金融情报信息合作渠道、有效防控洗钱与恐怖融资风险的必然要求。于2018年7月修订的《金融情报机构埃格蒙特集团宪章》在界定“金融情报机构”时完全使用了《金融行动特别工作建议》第29条及其解释性注释的界定,而且将《金融行动特别工作建议》第29条建议解释性注释的全文作为该宪章的附件,明确规定该解释性注释同样具有法律约束力。《金融行动特别工作组建议》第40条及其解释性注释,涵盖了《埃格蒙特集团金融情报机构间交换情报原则》的主要内容。因此,对照金融行动特别工作组确立的金融情报信息交换标准,完善协调我国金融情报机构体系,打造真正的行政型国家金融情报机构,既是我国全力推进国际反洗钱互评估后续整改工作的重要举措,又是我国稳步推进加入埃格蒙特集团的务实之举。
     
      (六)突出反恐怖融资情报的信息交换合作
     
      目前,我国的金融情报信息合作,无论是国内交流,还是国际合作,主要围绕洗钱罪上游犯罪,而针对洗钱和恐怖融资的情报信息合作较少,其中涉及恐怖融资的情报信息合作更少。这一方面是由于我国未将上游犯罪主体纳入洗钱罪主体范围,实施上游犯罪前合谋洗钱不构成洗钱罪,导致洗钱罪侦查、起诉或定罪的案件较少;另一方面,则是因为我国长期以来反恐问题不突出,重视通过反洗钱工作发现和查处毒品犯罪、走私犯罪、黑社会性质组织犯罪、贪污贿赂犯罪等上游犯罪,不重视反恐怖工作包括反恐怖融资工作。因此,我国在金融情报信息交流合作中较少涉及反恐怖融资情报合作。这与国际上较为重视反恐怖融资情报合作形成反差。近年来,随着恐怖主义从边疆向全国的蔓延以及外国恐怖主义战斗人员回流与转移的加剧,“三股势力”和外国恐怖主义战斗人员的恐怖主义融资问题日益突出。由于恐怖融资与洗钱在资金来源、资金数额、资金的转移与使用等方面存在较大差异,传统的大额交易报告机制失灵,可疑交易识别更加困难,金融情报信息交流对于识别和冻结涉恐交易更加重要。有效预防和打击恐怖主义,亟需加强金融情报信息交流。《反恐怖主义法》为加强反恐怖主义情报信息工作和反恐怖融资情报国际合作提供了法律依据。有必要从打造国家金融情报信息中心的目标出发,促进反恐情报与金融情报的有机结合。
     
      首先,要提升金融情报机构在国家反恐怖主义体系中的地位与作用。《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(2017)和《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》(2019),明确了人民银行反洗钱局在国家反恐怖融资工作的协调组织、监督管理、涉恐资金监测等方面的核心地位。建议将人民银行纳入国家反恐怖工作领导小组副组长成员单位范围。同时,在国家反洗钱与反恐怖融资工作体系改革中,进一步提升反洗钱监测分析中心的地位,促进反洗钱监测分析中心与国家反恐怖主义情报中心的密切合作,授权两个国家情报中心在情报分析过程中直接访问对方数据库或者向对方派驻联络官,以获取对方的信息,在情报信息的分析、使用及恐怖融资风险评估中紧密合作。其次,要不断提升涉恐交易报告的质量。金融情报机构宜在总结现有恐怖融资案例、把握恐怖融资规律的基础上,进一步细化、明确涉恐交易的特点、指标,帮助报告主体更加精准地识别涉恐交易,不断提升涉恐交易报告的质量、及时性与相关性(报告内容具有相关的国家恐怖融资风险)。最后,要积极参加反恐怖融资情报国际合作,既要积极回馈外国金融情报合作请求,也要向外国同行主动披露涉恐交易信息,特别是要在涉恐交易分析过程中更多地向外国提出情报信息合作请求,或者更多地应国内反恐怖部门请求而向外国同行提出情报信息请求。随着“一带一路”倡议的深入贯彻落实和中国金融业“走出去”步伐的加快,要在加强与“一带一路”国家的反恐怖合作中不断地深化反恐怖融资情报合作。特别是要深化在上海合作组织和澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心框架下的反恐怖融资情报信息的合作。
     
      五、结论
     
      金融情报信息的交换与共享是“三反”监管体制机制得以高效运转的核心和关键,已成为国际反洗钱与反恐怖融资工作的基石,对于贯彻实施总体国家安全观、维护国家安全和经济金融安全至关重要。《金融行动特别工作建议》取代了《金融行动特别工作组40条建议》(2003),成为反洗钱、反恐怖融资与反扩散融资的主要国际标准,其确立的金融情报信息交换与共享标准是目前最权威的金融情报信息交换与共享国际标准。该国际标准从金融情报机构的设立与运行和金融情报信息国际合作两个方面,对反洗钱和反恐怖融资金融情报信息交换的要求作出了全面系统的规定,涵盖了《埃格蒙特集团金融情报机构间交换情报原则》主要内容。全面实施该国际标准,优化完善我国反洗钱与反恐怖融资金融情报信息交换机制,既有利于我国快速推进国际反洗钱互评估后续整改工作,又有助于我国稳步加入金融情报机构埃格蒙特集团,更有助于对洗钱、恐怖融资、逃税等金融犯罪及毒品、走私、恐怖活动、黑社会性质的组织犯罪、贪污贿赂、金融诈骗、破坏金融管理秩序罪等上游犯罪进行有效防控。与上述国际标准相比,我国的反洗钱与反恐怖融资情报信息交换机制存在未建立具有国家中心地位的金融情报机构、反洗钱监测分析中心的功能亟待加强、金融情报机构与其他主管部门之间的信息共享有待改进、金融情报信息国际交换与合作有待进一步加强等不足。建议参照金融情报信息交换国际标准,结合我国反洗钱与反恐怖融资工作实际,重点从合理确定金融情报机构法律地位、整合协调金融情报机构体系、扩大金融情报信息收集存储功能、改进部门间金融情报信息共享、加强金融情报信息交换国际合作、突出反恐怖融资情报信息合作六个方面入手,作为优化我国反洗钱与反恐怖融资金融情报信息交换机制的突破口。

    【作者简介】
    兰立宏,法学博士,教授,公安部铁道警察学院跨国犯罪与恐怖主义研究中心。

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