资本下乡规模经营中的农民土地权益保障
2020/11/18 13:15:23  点击率[511]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第3期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】资本下乡实践通过资本强力和组织吸纳的方式迅速集中土地,实现规模经营。在此过程中,农民基于经济收入和家计模式产生了差异化的土地诉求。资本下乡的流转方式迎合了离土离乡农民的土地变现需求,而损害了部分农民的基本生活,更切断了小农依托土地实现的灵活生产模式和家庭自我循环,难以回应分化农民的土地诉求。同时,资本重构了土地利益空间,捆绑政府吸附大量的农业治理资源,普通农户无法以土地为载体分享国家农业投入,进而被农业治理资源体系边缘化。因而,在资本下乡的规模经营中应坚持土地集体所有,保证农民的基本土地需求,通过农地政策和村级民主制度限制和规范土地流转,并且调整农业资源分配体系,以实现农民土地权益的保障。
    【中文关键字】资本下乡;土地流转;农民分化;地权诉求
    【全文】

      随着工业化与城镇化的推进,农村青壮年劳动力大量外流,我国农村社会出现了农业兼业化、农村空心化、农民老龄化等问题。为保证农业的可持续发展,自2006年起,中央及地方政府采取多种措施鼓励新型农业经营主体进行规模经营。与此同时,农地政策也从两权分离转向三权分置,以实现经营权流转基础上的土地盘活。在农业和土地政策的双重推动下,工商资本大规模进入农业领域流转土地从事规模经营。据统计,2015年流入企业的农户承包地面积已达到4600万亩。在资本下乡的过程中,如何理解和保障农民的土地权益,成为推动规模经营过程中的重要问题。
     
      目前,学术界对资本下乡规模经营背景下的土地问题研究颇丰,社会学、法学、农业经济学均有涉及,也提出了诸多理论解释和制度设想。总的来说包含两种思路:
     
      一是将资本下乡作为农业经营主体,讨论其内在机理及其对农村社会产生的影响。有学者认为行政逻辑和市场逻辑是农业资本化“自上而下”生成的重要驱动力。在生产方式上,资本通过控制土地,形成了隐蔽的雇佣关系,小农生产体系被整合和改造。在资源流动中,资本正从根本上瓦解小农经济的农业生产格局,农民陷入“半无产者”的境地。在资本的裹挟下,农民卷入更具挑战和不确定性的风险社会中。在治理上,资本下乡后构造了“经营村庄”的治理结构,替代村庄成了基层治理的社会基础,村庄日益依附于资本。
     
      二是将资本下乡作为具体现象,围绕其进行政策性研究。有学者认为,规模经营过程中迫切需要进行农地地权明晰。如三权分置的设计可以使得经营权与土地承包经营权转变为可分离成立的用益物权,承包经营权可为权能充足的独立物权,经营权也可权利细分,将其与各主体相匹配,实现更大的土地权能。但也有部分学者认为农业生产的重心仍为小农户,农地问题的关键是农业公共品供给和组织生产,而非产权清晰化。农民土地诉求本身也存在差异化的表达结构,以集体发包为基础的现行土地制度是较为稳健的制度安排。
     
      上述成果为资本下乡规模经营背景下的农民土地权益保护提供了诸多思路,但均存在一定的不足。将资本作为农业经营主体的研究更强调其外来性和经营性,偏向对其生成、经营、嵌入村庄社会的机制做解读,而未将其对农民土地利益的影响做较深刻画。将资本作为具体现象的政策性研究更强调制度的建构,未能将农民地权保障放到规模经营的具体实践内考察。制度与具体实践之间存在着巨大的差异和张力,尤其是面对形态多样的资本下乡方式,仅在制度层面探讨制度改革,对策缺乏足够的现实立足点,也难以回应在土地流转过程中农民所面临的具体问题。因此,本研究将从资本下乡规模经营的实践展开,讨论大规模土地流转中农民土地诉求的具体意涵以及其对农民土地权益的影响机制,在此基础上作出相应的政策回应。
     
      本文的经验材料来源于笔者 2017年5月对湖北省粮食主产区S县的田野调查,期间对S县经管部门、资本下乡经营主体和流转农户等主体进行了结构和半结构式访谈。S县位于江汉平原西北部,全县人口65万,耕地面积173万亩,农业条件优越,以双季水稻种植为主,粮食亩产较高。近年来,S县通过国家基本农田建设和农业综合开发项目的集中推进,实现了土地按户集中连片。土地连片后,S县采取行政措施推进农业转型,鼓励村级组织通过招商引资或吸纳股东的方式进行土地流转和规模经营。2017年,全县土地流转面积达74. 1万亩,流转率为40%,资本下乡可谓遍地开花

      一、资本下乡规模经营的流转实践
     
      工商资本下乡作为一种自上而下的政策安排是资本和政府双重驱动的结果。其外生于村庄社会,但又必须在村庄内部实现生产和经营,在其实践过程中资本以何种方式迅速集中土地并组织生产?在此,笔者将通过具体案例来考察和分析。
     
      2016年,S县政府通过招商引资,引入大型农业企业安仓集团项目,一期投入2000万。经过与县政府商讨,安仓集团计划以H镇为中心向外整合流转土地2万亩。之所以选在H镇,一是因为其地理优势较为明显,为农业发展的重点区域,拥有2000亩左右连片且水源较好的土地,将其初步流转后能够建成基地,向周边辐散。同时,H镇也是易地扶贫搬迁项目的重点区域,其部分村庄的农民集中搬迁至统一规划的小区中,农民上楼后距离农田较远,生产管理成本增加,流转工作难度较小。
     
      2016年初,H镇将流转的任务向村级传达,由村委会同村民协商,协商后公司与村民签订最后的合同。H镇下辖11村子,1800户,23000亩土地,其中13000亩流转给安仓集团,基本达到按组连片,整组流转。按照土地二轮延包的年限,合同约定流转期为12年,地租为 667 元/亩,通过经管局下发,由乡镇财政所统一核算后划拨到农民惠农卡。土地流转后安仓集团将田界推平,建设成符合机械化种植的整片田,并投入 400 多万建设 200 亩的育秧工厂。基地建成后,依托育秧工厂将 2 万多亩耕地改种为再生稻,同时向周边 4-5 万亩农户供秧。
     
      (一)资本强力
     
      从案例中我们可以看出,安仓集团作为外来资本,其进行规模经营的过程具有明显的强势特征,能够有效整合资源迅速进入村庄,并对村庄改造和吸纳,是政府推动和资本下乡双重动力的结果。一方面,在国家直接或间接的政策引导下,地方政府迫切需要在农业转型的“政治锦标赛”中抢占先机,如果仅依赖小农的自我发展,难以快速转变经营方式。在农业政策的具体执行中,对接小规模农户的治理成本又极高,扶持规模经营主体成为国家农业政策执行的对象则是国家和各级政府的理性选择。规模经营的培育过程呈现出“亲资本,轻小农”的特点。另一方面,从资本的逻辑上看,资本的目的是逐利。农业生产领域内,小农通过投入劳动力获得农业利润,其收益虽然与耕种面积有关,但以劳动力水平为边界。而资本在生产环节中的投入均以货币的形式发生,其更依赖于市场和政策利益,因而在利润获取上更大程度上取决于规模效益。
     
      在政府和资本两种结构型因素的影响下,资本下乡进行土地流转具有较高的要求:一方面,其以大规模流转为主要形式,以获取规模效益,且需要整村或整组的连片土地,以降低农业生产的成本;另一方面,其对土地质量要求高,资本下乡流转时通常会划定明确的目标地块,选择村庄中农业基础条件较好,靠近水源且平坦的大型农田。从流转方式上看,资本下乡通过高额地租强势进入,个体农户难以与之抗衡。在安仓集团进入前,H镇的土地流转主要发生在乡土社会内部,村民间依赖于亲缘关系网络,以无偿或低价的方式耕种他人土地。安仓集团进入后流转价格为 667元/亩(一平方一元),一方面高额地租能吸引了农民,松动当地土地流转市场结构,迅速实现土地集中;另一方面,则是为了维持较长的流转关系,获得更大的土地权利。
     
      在高额地租的基础上,安仓集团通过和农户签订正式合同的方式以保障稳定的经营,流转期限约定为12年,以此实现在二轮承包期内土地经营权的“买断”,并且推平了农户原本的田界,按照自身生产的需要对土地进行改造。在资本强力下,土地流转突破了原本高度嵌入在乡土社会中的自发流转利益结构,农民纷纷和安仓集团签订流转合同,土地实现了迅速地集中。
     
      (二)组织吸纳
     
      资本下乡始终面临着一种结构性的矛盾,即资本的“外来”属性与乡土社会的“社会性”之间的矛盾。具体来说,在资本下乡型规模经营的过程中,土地流转的谈判成本极高是第一重困境。由于资本的外来属性,其缺乏村庄基础,同农户谈判的资源和方式皆受到限制,且土地流转的面积较大,需要谈判的农户较多,情况较为复杂。因而,资本下乡型规模经营通常采取两种方式规避与农户的直接谈判,一是直接与作为土地发包方的村集体签订整体流转的合同,村级组织再同农户签订流转合同;二是由村级组织和农户谈判,谈判完成后,企业与农户签订流转合同。除土地流转外,在农业生产经营中,监督管理问题是第二重困境。在雇工方面,由于土地的整组流转,村庄空余出大量的劳动力,资本虽然能够较为便利地获得本地劳动力,但难以组织雇工和选择雇工(雇工的选择不仅影响生产效率,更关系到村庄的稳定和利益平衡)。在生产监督上,由于农业生产的特殊性质,难以对农业劳动质量进行量化和评价,因而偷懒问题普遍存在。安仓集团深知外来资本嵌入村庄生产的难度,因而在生产经营中利用村委会的组织基础,将村干部聘任为生产片长,以“技术上不负责,管理上负责”的方式,管理某一范围内的雇工和生产监督。资本之所以选择村委会作为以代理人基于两方面考虑:首先,村委会对村庄具有绝对的信息优势,可作为资本在村庄中的信息中介。在大规模的土地流转中整体性和连片性的要求较高,流转具有较为明确的范围和目标。但农户的情况存在较大的差异,资本在流转中难以迅速获得有效信息进行目标瞄准。村委会作为村庄社会中的管理组织,对农户的农业生产和家庭情况具有天然信息优势,能够迅速筛选出关键农户,以其作为中心,快速扩大流转的范围,同时也能准确将雇工、用水等需求传递到村庄中,迅速组织生产。其次,村委具有组织能力和治理资源,能够运用一定的土地调控权,通过调整土地方式解决钉子户问题,同时利用乡土社会内的治理资源同农户进行协商,组织生产与雇工等。
     
      总体上说,资本下乡型规模经营是在政府和资本的双重驱动下,大规模吸纳村庄土地,进行整村或整组流转,通过高水平地租迅速实现土地的集中。其流转通过正式约确定了较长的流转期限,且对土地进行了相应的改造,以此“买断”土地经营权,农民无法随时要回土地。在规模经营的过程中,通过村委会为代理人的方式,利用村委会的信息优势与组织基础,将同农户的交易成本转移到村庄内部,从而解决“外来”属性问题。因而,在资本下乡型规模经营能够较为顺利地进入村庄,甚至能够强势改造村庄的种植模式和生活模式。
     
      二、资本下乡中的农民地权诉求分化
     
      在资本强势进入村庄进行规模流转和经营的过程中,农户的流转态度并不统一,农民的流转态度反映出其分化的地权诉求,基于分化地权诉求,我们可以理解土地的具体功能和地权意涵,即理解土地之于不同的农民到底意味着什么。
     
      (一)家计模式与流转态度
     
      在农民普遍外出务工的背景下,农户家庭间的生产经营方式存在较大差异,农户在家计模式的基础上理性核算土地经营效益,以此产生了不同的流转意愿,主要包括积极主动流转、消极被动流转(经过村委会的多次动员)和坚决反对流转三种方式。在此,笔者对W村十五组14户农户家庭生产情况和土地流转态度做了统计,见表 1。
     
      总体上看,当前我国农民并非铁板一块,其在家庭生产模式上已产生了较大的分化。学界对于农民分化的讨论主要从两个面向上展开:一是以职业为主的水平分化,如陆学艺按职业将农民分为八大阶层。二是以经济收入为主的垂直分化。如贺雪峰从农民家庭对农业收入依赖程度角度对农民阶层的讨论。在此,笔者依据既有研究,按照农民家庭生产模式将农户划分为进城离土阶层、脱离农业阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、村庄贫弱阶层,讨论其生产特点及土地诉求。
     
      1.进城离土阶层。该阶层经济社会地位相对优越,从事非农业生产,在城市或乡镇有稳定可观的收入,主要为中青年群体,生产能力较强,多在城镇购买住房或定居,与农业生产和村庄生活联系较少。土地对于该阶层而言几乎没有耕种价值,因而,该阶层的农户希望能够长期或永久将土地流转出去,其不关心土地是否被改造,不在意流转方式,更倾向于资本下乡规模经营的高额地价,希望土地按照市场逻辑资本化,获得资本增值效益。
     
      2.脱离农业阶层。该阶层举家长年外出务工或做小生意,家庭劳动力充足,能够维持在城镇的生活开支,但收入有限,无法购买住房定居。其家庭一般有中青两代劳动力,生产能力较强,在劳动年龄里拼命挣钱,积攒家庭财富,直至父代劳动力被市场排斥,重回到村庄从事农业生产。因而,该阶层在家庭收入上虽不依靠农业生产,但难以脱离土地。其希望通过土地高价流转获得可观的地租收入补贴城市生活,但也会考虑流转的风险和形式,不允许转入方对土地做较大的改造。
     
      3.半工半农阶层。该阶层以打工收入为主,农业收入为辅,依赖土地收益节省家庭日常开支。一般而言,该阶层农户有着明确的家庭或代际分工,老人或妇女从事农业生产,通过粮食、蔬菜等种植保障家庭基本生活,青壮年劳动力外出务工获得货币收益。通过家庭分工,农户既可节省家庭生活的货币开支,又能获得可观的打工收益,维持稳定体面的村庄生活。尤其在农业机械化和社会化服务水平提高的情况下,农业生产对劳动力投入的要求较少,因而这部分农户不愿轻易流转出土地。
     
      4.小农兼业阶层。该阶层以农业收入为主,打工收入为辅,通过务工获得少量货币收入维持家庭的支出,以40-60岁的中老年农民家庭居多。在农业生产上,一般为夫妻共同管理并投入大量劳动时间,对种子化肥等生产资料精打细算,积极参与村庄公共基础设施建设和农业生产合作,与村庄关系紧密。在耕种自家土地的基础上,通常会代耕或流转同村不种地农户的土地,以增加农业收益。在务工生产上,该阶层一般不具有手艺,农闲时从事零工或季节性雇工,务工收入为非稳定性收入。因此,该阶层强烈反对土地流转,更担心资本下乡打破原本村民间的自发流转,直接损害其农业利益。
     
      5.村庄贫弱阶层。该阶层单纯从事农业耕种,无外出务工或经商收入来源,经济水平较差。主要为老人家庭或因疾病、残疾等原因无法进入劳动力市场的农民,他们依靠种植获得口粮和蔬菜,维持最基本的生活水平。在家庭经济和劳动能力的限制下,这部分农户也无法扩大规模或开展副业,而被迫依附于农业生产,对土地有着极强的功能需求和价值依赖。该阶层农户反对土地流转,流转使其丧失口粮和唯一的就业途径。只有部分彻底丧失耕种能力的老年群体才会选择流转土地获得货币收入。
     
      (二)分化的农民地权诉求
     
      土地作为重要的生产要素,具有农民所需的多重功能,主要包括生产性功能、保障功能和财产功能。其中,生产是基础功能,农户通过土地与劳动力的结合,在农业生产活动中获得收益。依托生产功能,土地兼具保障功能,且保障功能日渐重于生产功能。一方面土地能为农民(尤其是无法在劳动力市场上获得就业机会的弱势农民)提供直接的就业渠道和稳定的生活来源;另一方面,非农就业具有不稳定,农民应对市场风险的能力也较弱,土地能够保证农民从市场顺利退回农村,具有风险兜底作用。此外,土地还具有财产功能,作为财产的土地产生收益主要通过两种途径,一是以流转的方式获得地租收益;二是在城镇化进程中,农地非农使用(如征地、股份化)产生土地增值。
     
      在土地流转和三权分置制度建立前,农地商品化属性不明显,土地利用方式以农民耕种为主,在此基础上延伸出保障和财产的功能,且土地保障、财产功能的实现往往以耕种为前提,依附于农民的农业生产活动,难以单独从土地中分离出来。二轮延包后,国家为提高农业经济效率,通过赋权的方式建构起一整套服务于土地承包经营权流转和土地商品化的正式制度,农地的商品属性显现。通过土地商品化的多种方式,隐含在农地中的多重土地功能得以独立实现,因而农民依据家庭所需表达出更加差异化的土地需求,见表 2。
     
      其中长期从事农业生产,以农业收益为唯一或重要的家庭收入来源,且对土地依赖程度相对较高的农户,较为重视土地的生产功能。他们强调土地的基本耕种权利,通过自我耕种获得口粮和货币,因而希望获得稳定的地权,且认为国家或集体应当保障较好的农业基础设施建设和稳定的农业生产环境。在保障功能上,除进城离土的农民外,其他农民都倾向于以土地兜底,尤其是缺乏劳动能力的村庄贫弱阶层和无法立足城市的脱离农业阶层。农村社会缺乏完善的社会保障制度以替代土地的保障功能,对于外出务工的农民来说,一旦非农就业机会减少或务工收入低,都有可能陷入贫弱,因而农民普遍重视土地的保障性功能。而对土地财产功能最为重视则是进城离土的农户,他们是村庄中最有能力的强势群体,已从土地中 彻底转移出去,对土地不再有生产和保障性需求,希望通过流转、征地、转卖等方式变现土地利益。总体上看,大部分农户还是更为重视土地的农业生产功能、劳动就业功能和风险兜底等基本功能,倾向通过土地维持生活,多一份保障,只有少部分进城离土农户依靠经济。
     
      上述分析可以看出,农户在家庭生产方式和收入来源方面的差异,直接影响了流转偏好和土地需求,分化的农民形成了土地流转的社会基础。一些农民进城扎根,他们只期待变现地权,获得财产性收益。一些农民举家进城,希望通过地租补贴生活,或在必要时将土地变现帮助其立足城市。大部分农民仍依托土地生产获取生活来源和养老资源,因而重视土地稳定的生产和保障作用,在劳动力允许的情况下甚至希望租种他人土地获得更高的农业收益。总体上说,大多数农民在生产生活上仍与土地保持强烈的关联和依赖,少部分农民与土地则为财产性关系。
     
      三、资本下乡对农民家庭生计的影响
     
      资本下乡规模经营以市场化的方式进行土地流转,通过相对高额的地租迅速活跃了农村土地市场。优势将土地看做资本,可投入市场实现增值的需求由于市场化流转具有长期性、大规模和一刀切式的特点,而不同农民阶层对土地的需求和依赖程度不同,农民分化的情况下,其对农民家庭生产方式和家庭资源配置产生不同影响。
     
      (一)不同阶层农民的流转后果
     
      离土离乡阶层:以地租食利。在外来资本流转土地前,这部分农户一般将土地无偿或低价交给亲属或同组村民耕种。在较高地租的诱导下,这部分农户积极推动大规模土地流转,他们无需任何生产投入即可依托土地市场将闲置的土地资本转换为可观的地租收入,成为土地食利阶层。在生活上,其与土地和村庄联系微弱,也不需土地提供生活保障,因而并不在意流转方式,只期待锦上添花的可观地租收入。
     
      脱离农业阶层:失去风险保障。脱离农业阶层的农民家庭劳动力充足,且全部进入劳动力市场,以家庭共居的方式节省租房、吃饭等生活成本,维持最低水平的城市生活。但农民务工呈现极不稳定的特点,一方面务工高收入通过青壮年时期重体力劳动实现,农民进入老年阶段则被迫退出劳动力市场,面临着返乡的宿命;另一方面,农民始终处于城市经济体系的边缘,当市场形势较差时则会被抛弃和驱逐。资本下乡的土地流转的货币收入一定程度上补贴了高成本的城市生活,但其长期合约打破了流转的灵活性,难以发挥土地的保障性功能。一旦出现老年劳动力被淘汰或劳动力市场不稳定、家庭成员出现伤病等情况,农民家庭无法依托土地耕种平稳过渡风险期,再次进入劳动市场。
     
      半工半农阶层:丧失口粮,卷入劳动力市场。对于这部分农户而言,农业收入是对日常生活的保障,务工收入则可以应对家庭建房、结婚等重大事件,参与村庄人情等公共事务以及形成家庭储蓄。由于其家庭存在部分次级劳动力,而选择半工半农的生产方式,灵活合理地配置家庭劳动力资源,保证农业收益和货币收益。土地被流转后,务工为主的农户在家庭货币收入上变化并不明显,但农业发挥的补充性作用无法实现。其家庭次级劳动力可能被迫进入劳动力市场,从事机会有限的低收入工作,或者闲赋在家,家庭生活水平因缺乏农业收益的补给而大幅降低。
     
      小农兼业阶层:失去低价土地。务农为主的兼业家庭是村庄农业生产的主力,具有一定的农业生产经验和小型机械,通过低价或无偿耕种他人土地获得相对可观的农业收益。在资本下乡流转土地的高价地租挤压下,这部分农户难寻低价土地。甚至,周边村庄的高价流转也会产生溢出效应,使得区域地租水平不断提升,压缩这部分农户的耕种收益空间。在资本强势流转的过程中,其处于弱势地位,不管自身流转意愿如何,他们无法阻拦村民转向大资本。因而,这部分农户将被资本下乡直接消解和分化,被迫放弃原有的家庭生产模式,到外村承包土地或进入劳动力市场。
     
      村庄贫弱阶层:生存家计的剥夺。村庄贫弱阶层将土地作为唯一的生活来源,土地流转后,其生存家计模式被打破,原本能够自我生产的口粮、蔬菜和家禽等均需购买,且作为弱势劳动力,也难以通过务工获得补充性收入。因而,这部分农户在流转土地后被迫寻找边角地继续从事农业生产以维持日常生活。在部分贫弱农户难以单纯依靠地租生存的情况下,基层政府甚至通过低保或贫困户等保障性方式“置换”土地,推进流转。
     
      总体上说,资本下乡规模经营以相对较高的流转价格迅速活跃了农村土地市场。在土地市场被激活的情况下,离土离乡农民能够待价而沽,将闲置的土地资本变现为一定的财产性收入。举家进城务工的农民也希望通过地租补贴其城市生活。他们积极主动地流转行为使得乡土社会原本的土地结构被迅速松动。在这部分农户“推波助澜”的带动作用下,以农业生产为家庭重要生活来源的大多数农民难以形成强有力的共同体,以对抗资本流转趋势,其家庭基本生活和次级劳动力的就业受到了巨大的影响。因而,资本下乡规模经营以租金置换土地的市场行为亲和了离土离乡农民的土地变现需求,而损害了大部分农民尤其是村庄贫弱农民的基本生活保障需求,使得农村社会因非农收入产生的阶层分化愈加固化。
     
      (二)农民家庭生计灵活性的丧失
     
      在工业化和城镇化背景下,大部分农户家庭的主要收入来源已不再是农业收入,而是在劳动力市场中获得的务工收入。但总体上看,农户仍依据家庭现有劳动力状况,安排农业生产和外出务工,共同维持家庭生计模式。村庄中直接从事土地种植的通常是老人和妇女,年龄集中于40-70岁,属于次级劳动力,相对而言,青壮年最佳的生产方式则是寻求农业之外的高效率务工收入。因家庭次级劳动力的存在,真正需要将土地全部流转出去的农户非常少。另一方面,从农民家庭的特性来看,其主要家庭功能(如娶妻生子、赡养老人等)的实现大部分仍在村社内部完成的。其在家庭生计的安排上,并不仅仅追求经济收入的最大化,还需考虑家庭福利的最大化,即对子女抚养、老人赡养等功能的良好实现。处于不同生命周期的家庭其福利最大化有着不同的功能和任务:核心家庭阶段中最重要的任务是子代的抚养和教育问题,此时农民家庭通常是男劳动力外出,女劳动力在家务农并照顾孩子。当孩子已经成年或进入劳动力市场后,家庭的核心任务是为子代的婚姻做准备,全部劳动力进入市场获取货币收入,同时变现土地收益,以迅速积累家庭财富。当子代娶妻生子后,年轻夫妻在外务工获得货币收入负担家庭重大开销,老人则通过土地耕种降低家庭日常生活成本。
     
      根据农民家庭劳动力配置和家庭福利的特点,农民依托土地能够较为灵活地实现其家庭不同阶段的需求,以家庭分工为基础的半工半耕能较好地实现自体循环。资本下乡大规模流转土地不仅削减了农民家庭农业收益,更重要的是破坏了农民家庭生计的自体循环,使得农户无法实现家庭劳动力的合理配置,通过务工收入和务农收入两根拐杖支撑家庭生活,更无法发挥土地稳定器和蓄水池的作用,从而影响农户家庭的持续发展,破坏了农村社会稳定的基础。
     
      四、资本下乡对农民利益获取的影响
     
      在资本下乡规模经营中,土地流转往往以市场交易行为为表征,但土地并非是完全意义上的商品,其流转不仅受到市场逻辑的影响,还内嵌到乡土社会的治理体系当中。分税制改革后,地方财政主要依托经营土地和土地项目获取资源。农业条件相对较好的产粮区则受到农业转型和耕地红线的双重限制,地方政府资源获取的方式更依赖于各类农业农口项目。因而,地方政府在规模经营和农业转型的“政治锦标赛”中具有强烈动力,结合市场资本,迅速形成土地集中效应,分食农业效益。
     
      另一方面,税费改革后基层政权的“悬浮”导致小农经营公共物品供给陷入危机,小农经营体系从外部开始瓦解,基层政府和村级组织在治理能力弱化的情况下,为卸去小农治理责任,倾向于推动大规模土地流转。
     
      (一)被重构的农业利益空间
     
      在政府推动下的资本下乡规模经营中,资本直接进入农业生产环节始终面临“高投入、高风险、低效益”的经营困境,无法获得预期的回报。虽然受到政府的激励和扶持,但其作为经营组织仍受到市场运行规则的限制,面临低收益率的结构性约束因而,资本下乡规模经营退出农业生产环节,从而脱离农业生产结构的底层环节,维持和重构土地利益空间。
     
      返包经营:资本流转土地后。以土地转包或分级承包的方式将土地再次“盘活”,在不直接参与土地经营的情况下获取收益。以S县的楚鱼集团流转土地为例。2016年下半年楚鱼在Z村以1元/平方的价格流转了2000亩土地,并利用土地平整项目改造为虾稻田,在尝试养殖后,发现成本高且管理困难。2017年3月,楚鱼将土地返包给Z村农户,返包价格为1. 1元/平方,0. 1元为基础建设费。返包后,楚鱼以统购统销的方式控制返包户的龙虾生产行为。
     
      从流转到返包,农户重新成为土地经营者,但实质却被资本整合进新的生产体系。资本通过“土地返包+统购统销”的方式,对农业生产的品种、方式形成了控制,农户作为实际生产者仍处于生产末端,资本通过对土地的控制实现统一收购直接进入市场环节,获得更高的利润。更重要的是,在流转和返包两次交易行为后,资本反成为“地主”,农户需支付高于流转价格的地租重新取得土地经营权,并受困于资本重构的生产体系限制,被迫接受和分担资本经营的市场风险和管理成本。
     
      产业转移:除返包土地外,资本也会直接利用土地从事农业生产上游或下游的产业,以实现较高的利润。如安仓集团在传统作物种植效益不佳后,扩大育秧规模且将秧苗品种更换为高端再生稻,向周边区域提供高价秧苗和机插秧服务。受安仓集团影响,农户普遍改变种植模式,购买270元/亩(包括种子、育秧、耕地和插秧的全套服务) 的机插秧服务,同时改种再生稻。资本通过“服务 + 收购”的方式,分割了大量农业收益,且改变了周边农户的家庭种植方式,形成了以服务为基础的新“剥削”。
     
      (二)被捕获的农业治理资源
     
      在我们对资本下乡规模经营的考察中,无论是单纯从事种植环节的生产方式,还是通过返包或调整产业链等退出生产环节的经营方式,其生产效率和经营风险相对小农为单位的家庭生产而言均处劣势。但地方政府基于农业治理的逻辑,同资本形成了强有力的“合作关系”,资本汲取了大量的农业治理资源,见表3。
     
      表3为 2013-2017年S县某资本下乡规模经营的蔬菜专业合作社获得补贴情况。以 2017 年为例,湖北省财政厅对 S 县所在的市拨付 1283 万元农业转移支付资金,其中资本下乡规模经营主体的承接资金为900万,集中于大户补贴、信贷贴息、基础建设以及农业担保补偿等方面。对于地方政府而言,虽然资本下乡的规模经营的生产效益并不明显,相对于分散的小农家庭经营而言,其更能契合地方农业治理的需求:一方面,资本下乡规模经营便于亮点打造。在行政治理中,树典型或打造亮点是一种重要的工作机制,政绩是政策实施的必要结果。在治理资源有限的情况下,通过典型能高度呈现政绩结果,是治理绩效最大化和治理风险最小化的有效途径。尤其是在农业转型的政治锦标赛中,地方政府能够通过资本下乡的大规模典型,迅速回应国家的农业现代化的治理要求。
     
      另一方面,资本下乡规模经营便于农业资源的承接。国家农业资源主要通过各类农口项目的方式分配,且资金落地遵循着“集中投放”的原则。因而,具有自利性的基层政府将资本下乡作为资源引入的重要中介:其既可作为承接实体,保证资源自上而下地落地;又可作为典型,自上而下地逐级上升和扩大,争取更多资源。最重要地是,“小而散”的农户在规模和构成上较为复杂,农业治理成本极高,且难以迅速回应国家农业现代化转型的需求,农口部门和基层政府基于治理便利化的逻辑,更倾向于通过扶持龙头企业、合作社、家庭农场等规模经营主体以降低政策执行成本,普通农户成为了农业利益结构调整过程中“被遗忘的大多数”。虽然农民可获得土地租金,但与土地生产脱离关联后,普通农户无法以土地为载体分享国家在农业生产上的优惠、项目、资金补贴等,小农被农业资源体系边缘化,难以获得地租以外的土地收益。
     
      五、总结与讨论
     
      S县的经验表明,资本下乡通过资本强力和组织吸纳的方式能够迅速集中土地,实现规模经营。在资本进入中,农民基于经济收入和家计模式的差异产生了不同的土地需求,土地流转的态度也具有差异。资本下乡规模经营迅速活跃了农村土地市场,但却忽视了农民分化的土地诉求,土地转换为租金的方式迎合了离土离乡农民的土地变现需求,而损害了部分农民尤其是村庄贫弱农民的基本生活保障需求,使得农村社会因非农收入产生的阶层分化愈加固化。长期固定的流转方式也切断了小农家庭依托土地实现的生产模式灵活调整和农民家庭自我循环。同时,在地方政府自利性治理的逻辑下,资本能够捆绑政府吸附了大量的农业资源,普通农户无法以土地为载体分享国家农业投入,进而被农业资源体系边缘化。
     
      总的来说,农地制度不仅是生产制度,更是福利制度,因而应从公平分配角度出发,保证农民家庭次级劳动力就业和生活等土地需求,尤其对村庄贫弱基层而言,土地的基本生产功能和保障功能的实现更加重要。土地福利制度的实现需坚持集体享有土地所有权,农民享有承包经营权,一旦集体所有制出现松动,出现了所谓的土地完全私有化,则难以在土地市场迅速发育的背景下实现对农民,尤其是弱势农民基本土地需求的保障,原本作为生活兜底的土地可能会在资本的裹挟下抛弃弱势农民,从而引发巨大的农村社会危机。
     
      资本下乡具有资本和政府双重动力机制,单个农户的土地流转意愿难以与被吸纳进资本的村级组织抗衡。因而,相关的法律制度需要明确资本下乡土地流转的合同主体和权利义务,严格限制其流转的具体方式、规模和期限等,防止“不可逆”的流转行为。村民民主制度也应对涉及集体土地决策的问题进行相应的程序规定,尤其是涉及土地经营权的内容需经村民会议民主讨论协商,以限制村级组织违背大部分农民土地诉求而“代行”流转的行为。
     
      在农村劳动力大量外流的背景下,规模经营有其必要性和合理性,因此国家通过“垒大户”的方式将大量资源投入到资本下乡主体以推动规模经营。垒大户”虽能节省农业治理成本,迅速回应农业转型的要求,但其后果是资本捆绑政府吸附农业资源,以及普通农户被农业资源体系边缘化。因而,在规模经营的必然前提下,国家在农地政策和农业治理资源的分配中应当尊重农民家庭生产的客观规律,不可激进推动土地大规模流转。同时,调整农业资源分配方式,鼓励和培养以农民大户为主的村庄内生型规模经营,从而实现温和地吸纳村庄“剩余土地”。

    【作者简介】
    陈柏峰,中南财经政法大学法学院教授、博士生导师;孙明扬,中南财经政法大学法学院博士研究生。

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