基层社会治理模式的变迁与挑战
2020/11/18 13:05:30  点击率[19]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《学习与探索》2020年第9期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】取消农业税对基层组织行为模式和功能产生了很大影响。取消农业税之前,乡村组织因收取税费而与千家万户的小农几乎无遗漏地联系在一起;取消农业税后,乡村组织出现“悬浮”,对农民的偏好和需求越来越陌生。与此同时,基层社会进入利益和思想多元化时代,群众的权利和责任观念发生了巨大变化,越来越重权利、讲利益,而不重义务、不讲责任,乡村组织对此缺乏合法的制衡能力。面对新的工作任务,基层组织逐渐发展出网格化的技术治理模式,它以技术平台为支撑,以信息收集为基础,密切关注重点问题、重点隐患和重点人员。这种模式虽然有效,但与法治社会有紧张之处。从长远来看,应当建立均衡的权利和责任体系,帮助社会公众树立正确的权利和责任观念,实现权利与义务、责任的平衡。
    【中文关键字】基层社会治理;取消农业税;技术治理;权利和责任;乡村组织
    【全文】

      中国基层社会治理的模式,在过去十多年里发生了深刻的变迁,其起点应从取消农业税开始。2006年,我国全面取消农业税,宣告了在中国历史上沿袭了两千年之久的传统农业税收的终结。这是具有重大标志性的事件,对基层社会治理产生了极为重要的影响,为基层社会变迁起到了推波助澜的作用。取消农业税后,基层组织行为模式发生了深刻变化,功能发挥受到很大影响,县乡出现“悬浮”,对农民的偏好和需求越来越陌生,旧有的社会治理模式越来越难以回应乡村社会的问题。随着改革开放的深入,基层社会也进入利益和思想多元化时代,群众的权利和责任观念发生了巨大变化,越来越重权利、讲利益,而不重义务、不讲责任,乡村组织对此缺乏合法的制衡能力。然而,基层组织仍然面临繁重的工作任务,逐渐发展出网格化的技术治理模式,它以技术平台为支撑,以信息收集为基础,密切关注重点问题、重点隐患和重点人员。新的技术治理模式的出现有一定的必然性,但也面临一些挑战,基层治理需要有效应对。本文力图梳理基层社会治理模式的变迁,分析基层治理的挑战和未来走向。
     
      一、乡村组织体系的功能变化
     
      取消农业税,对基层组织行为模式和功能发挥带来了很大影响。基层组织不再与所有的农民都打交道,而只是与农民中的一部分人发生直接联系,组织体系的原有功能模式不能再如之前那样发挥作用。
     
      取消农业税之前,国家要将农业税费收上来,就必须与千家万户的小农打交道。在此过程中,基层组织与农民之间必然产生很多矛盾。乡村干部为了将农业税收上来,必然想出各种办法,有合法的也有非法的、灰色的,有合情理的也有不合情理的,各种方法的运用难免会增加国家与农民之间的矛盾。那时,收取农业税是基层政府和村级组织的中心任务,乡村组织必须从农民那里成功收取农业税费,才可能去做其他的事情,财政收入保障成为基层政府和村级组织运转的基础性问题,收取税费的能力成为衡量乡村组织、乡村干部工作能力的关键标准甚至唯一标准。为了收取税费,乡村组织几乎想尽一切办法。
     
      税费收取使得千家万户的小农都可以直接面对乡村组织甚至基层政府。为了使千家万户的小农能够主动和被动地缴纳税费,乡村组织必须费尽心思。在此过程中,千家万户的小农可以借助税费这一“武器”,向乡村组织提出差别各异的需求和一些合理或不合理的要求。为了税费收取,乡村组织会尽量满足农民的诉求。这一互动过程使得乡村组织与千家万户的小农,几乎无遗漏地联系在一起,乡村组织因此能够将所有的农民组织在一起。国家和农民之间可能有各种各样的矛盾,但基层政府和村级组织是熟悉农民的,知道他们的各种需求,甚至知晓每个农民的性格、家境、家庭生活周期、社会关系等各种信息。这些信息在基层治理过程中常常起着重要作用。例如,乡镇在经济发展方面需要为企业征地,征地就会牵涉到少则数户、多则数十户的农民,只有了解他们的性格、家境、社会关系等信息,才可能推动乡村组织与农民谈判,方便乡村干部动员各种资源与农民协商,从而有助于土地征收协议的签署,有利于房屋的拆迁等事务顺利进行。
     
      取消农业税后,国家不用再向农民征收农业税,基层政府、乡村干部与农民因为征税的各种矛盾也消失了,农村似乎突然变得和谐。但是,这种和谐的前提是,农民与基层政府和组织的关系日益疏离。基层组织不用找农民收取税费,自然与农民的接触少了,距离远了;同时,由于不再“有求于”农民,基层政府也可以不再那么顾及农民的需求,可以不直面农民的诉求,也不再对与农民相关的“鸡零狗碎”的信息感兴趣。如此一来,乡村组织不再着力于将所有农民组织在一起,对千家万户的小农各不相同的偏好和需求不再感兴趣,不再关注和汇集关于农民的各种信息,因而对农民变得越来越陌生。同时,由于乡村组织不再需要农民缴纳税费,不再“有求于”农民,农民也丧失了对乡村干部的制约手段,缺乏寻求乡镇干部帮助的底气。在不少地区村庄调研发现,农民碰到水利供给方面的困难时,都不再主动找乡村干部寻求帮助。在农民看来,乡村组织现不再收取农业税和水费,农民也就没有强理由再找干部解决用水问题。
     
      当然,基层政府和村级组织还有很多自上而下的任务,比如维护社会稳定、协助执行各种法律和政策,争取各种项目并将项目在基层落地,以及党建任务、群众工作任务,等等。这些工作让基层政府和组织仍然很忙碌,不过这些忙碌的工作与过去的农业税费收取有着明显的不同,他们要么是政府组织体系内部的自我循环,工作限于组织体系内部的党员干部;要么只与一些群众打交道,只需要顾及一部分农民的需求和诉求。而这些工作中的大部分变得越来越形式主义,乡村治理中“办事留痕”“形象工程”“文山会海”等形式主义越来越普遍。具体工作如听取农民的诉求、解决农民的问题都不那么重要,而关于工作的文书、档案、痕迹等越来越重要。
     
      最近十多年,项目制在农村基层治理中逐渐兴起。项目制是具有统摄力的国家治理模式,目前越来越多的征地被用在各级政府各行各业中,“项目进村”越来越成为中西部农村的现实,国家涉农资源以项目的形式投入到具体村庄中,项目下乡越来越成为基层治理的常态。与此相应的乡村组织运转,呈现出财权虚空、事权缩限与行政事务密集的悖论性特征。科层制外衣加身的一线行政体制与行政化村级组织的制度性结合,成为当前基层政权的普遍组织形态。这种基层治理模式难以充分回应乡村社会的治理需求。项目在基层社会的实施,会遇到很多问题,但这些问题及其解决,几乎都只与少数人打交道。利用社会关系去上级部门争取各种项目,牵涉到的是有丰富关系资源的极少数人;在项目实施的阶段,需要基层政府或村级组织治理的是少数“钉子户”,需要参与协助的是少数有能耐的能人或“混混”;项目的整个流程能否顺利运转很大程度上也取决于少数乡村干部的工作能力。在项目下乡的各个阶段,不需要与广大的农民群众发生普遍的联系,基层政府和组织也就相应地难以在此工作过程中将农民组织起来,获取与他们相关的足够信息。
     
      由于村级组织的工作重心不在于与所有的农民发生关联,不能聚集所有的农民,不能收集足够的信息,组织体系的原有功能模式不能再如期发挥作用。当基层政府不再有硬性压力,不必如同税费收取时那样面对每一位农民,乡村组织就更不会有动力去面对每一位农民,更不会费力去将所有农民组织起来,乡村组织体系因此发生松弛。目前,这已经导致了一些负面的后果。
     
      有媒体曾报道2018年发生在南充市仪陇县仪辖区的一个极端事例:一村民摔倒致头部出血,救护车出诊却被同村民拦住不允许通过。原因是村里3户村民自筹27万余元资金修路,修路占用其他村民的土地,就拿自家的土地去补偿;砍的树,也是他们3户给树的主人抬回去的;而未出资的另外9户村民,按约定不能开车进村。
     
      这个案例因为极端而特别引人注意。一是修路的方式极端性,这3户少数派村民依靠个体的力量真的把路给修好了;二是冲突的方式极端,这3户少数派村民“见危不救”,坚持所谓的约定。在此过程中,看不到乡村组织发挥任何作用。修路过程中,全体村民无法达成合作,乡村组织没有从中起到有效协调作用,更不可能从中起到强制作用。当3户修路的村民坚决“见危不救”时,乡村组织同样没有出来协调,乡村组织似乎在农民最重要的日常生活中消失了,村庄生活中的重要事务由农民自我协调、自我执行。
     
      二、群众权责观念的变化
     
      基层组织体系功能发挥的弱化,除了取消农业税这一因素之外,还有群众权利与责任观念自身的变化。中国基层社会已经进入了利益和思想多元化的时代,群众的权利和责任观念发生了很大的变化,这种变化是多因素导致的。
     
      改革开放以来,我国经济运行模式由计划经济逐步转向市场经济,市场取向的改革打破了传统利益格局及其得以维系的教条主义意识形态,国家承认社会成员个体的物质利益及利益分配上的不均等,调动了劳动者的积极性、创造性。经济模式的转型带来了经济总量的大幅度增长。社会成员在转型中都不同程度有所获益,但在转型中受益程度则存在着较大差异。这种差异不仅使社会成员间的生活水准及生存质量拉开了距离,而且进一步造成了社会阶层与群体的利益分化。农民工群体日益庞大,旧体制下的工人规模不断减少,不断被农民工所替代;同时,包括民营科技企业的创业人员和技术人员、企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、自由职业者等在内的各种新职业阶层不断兴起。利益格局的变化,产生了种种消极影响,导致贫富差别进一步拉大,社会的公平公正受到挑战,不同阶层的利益矛盾加剧。
     
      伴随着社会利益格局的多元化,相应的思想意识也逐渐多元化,思想意识的一致性日益被打破,呈现出多元化态势。不同经济地位、社会阶层的人,会对不同的思想意识表现出不同的态度。西方各种思潮的涌入以及在中国的演绎,又为不同阶层的选择提供了现实可能性。目前,传统中国的各种思想、新中国成立以来的各种主流思想以及西方流行的各种思潮,都可能在中国找到发展版本和拥护者。各种与主流思想意识不同甚至冲突的思想意识都在社会中存在,并对主流思想意识构成支持、补充或竞争、挑战。
     
      思想意识多元化是社会多元化在思想意识层面的体现。思想意识并不是独立存在的,它反映了社会阶层或社会主体的某些需要。不同的社会主体和社会阶层处于社会结构中的不同位置,有着不同的生活条件和诉求,从而会自觉或不自觉地拥护、选择不同的思想意识。说到底,思想意识作为上层建筑,是由经济基础决定的。无论利益主体如何分化演变,都必然从自身需要和利益出发,秉持相应的思想意识,从而造就了思想意识多元化局面。
     
      由于智能手机的普及,即使最基层的农民也可以接触到各种各样的思想,并从中选择对自己有利的思想作为理论武器。在智能手机普及之前,农村几乎没有图书报刊,一般农民除了看主流的电视节目之外,几乎没有机会接触不同的思想理论,即使基于自身利益的表达,也没有达到必要的理论高度。而智能手机的普及,让他们有机会使用微信、微博,看到其中传播的大量文章,并可以选择运用理论和材料来支持自己的诉求。
     
      在乡村组织功能瓦解,人们利益多元化的背景下,又有各种多元的思想观念作为支撑基础,这直接导致基层人们权利与职责观念的变化,实践中更是出现各种匪夷所思的事情。2016年,湖北应城市民政局干部邓文明参加防汛抗洪,归来后写总结时困惑未解:党员干部一把手日夜抗洪排险,村民老百姓却打牌观望。一个刚参加工作的小伙子,整整一天,没有吃饭喝水,讨开水喝,群众打麻将,没有人倒开水!对比1998年防汛抗洪军民团结一家亲的感人画面,俨然不同的世界。网上报道类似的事情很多。
     
      基层社会一些群众只讲权利、不讲义务、不讲责任,动辄向政府要求利益。加之社会治理中乡村组织缺乏权威,对不讲道德、义务、责任的群众没有任何合法的制衡。老百姓不怕官,却怕黑社会、“混混”、地痞,基层治理似乎变成丛林状态。对于那些不讲责任不讲道理的群众,只有乡村“混混”才能对付。这些群众碰到经常滋扰的流氓,即使拆屋挖坟,也不敢抗议。不少群众碰到利益蜂拥而上,遇上责任和义务却退避三舍。干部跟一些群众讲道理,群众也有“道理”回敬,而且使用的还是一整套现代话语,都是不作为、政府义务、维权等词汇。只不过,他们可能基于自己的片面理解,甚至歪曲理解来讲一套自私自利、不顾公益的“道理”。
     
      而在基层治理过程中,政府似乎背上了“枷锁”,有着无穷无尽的义务和责任,在各种话语体系中都是如此。在法治话语中,他们被要求尊重权利、履行义务,动辄面对基层民众的维权。而且作为人民政权,基层政府和组织还必须遵循党的政治伦理,对人民群众有着近乎无限度的责任。而当群众面对基层政府和组织时,就可以在各种话语中游走选择,哪种话语对自己有利就选择哪种。最终,导致的是一种权利与责任极为不匹配的实践,这种实践反过来又不断“教育”群众不讲责任和义务,只讲权利和利益,这使基层的社会治理面临巨大的压力和难题。
     
      三、技术治理模式的形成
     
      基层组织的原有功能发生弱化,针对全体农民的动员已经很困难。但是,基层组织还有许多工作需要应对,包括有效执行各种政策、维护社会治安、处理突发事件、保证各种项目落地等,这些都需要收集各种信息。这些工作的核心是面对“钉子户”,维护社会稳定,相关制度建设也围绕此展开。在既有村级组织功能日益弱化、社会安全和稳定需求日益增长的背景下,城乡基层发展出了新的技术治理模式,其中最典型的是所谓的网格化管理。
     
      网格化管理涉及的工作主要包括三个方面。其一,综治维稳,需要面对矛盾纠纷化解、社会治安、群防群治、社区矫正监管等工作,落实重点人群、社会组织等重点领域管理服务,发现影响社会稳定重大隐患及时上报,使信访案件、群体性事件、刑事案件总量、严重刑事犯罪得到有效控制。其二,公共安全,监督相应的安全生产、道路交通、消防、食品药品安全等方面工作,发现问题及时上报处理,最大限度防止重大公共安全事故发生。其三,具体政策执行,例如生态环保,及时了解、上报、协助处理影响环境、破坏生态的行为;再如卫生计生,经常性开展计划生育、合作医疗、公共卫生等工作,发现问题及时上报。
     
      网格化管理将城乡基层划分为不同层次的网格,在网格基础上进行信息收集和管理。首先,按照“无盲区、无重叠”的原则,在乡镇—村社区的基础上,将基层按照行政区划、属地管理、管理重点、人口数量等标准逐级划分网格。基层管理范围被划分若干个单元网格组成的网格结构。在乡镇建立“网格化综合管理中心”,在最基层的村和社区建立“网格化管理工作站”,形成乡镇、村、网格员几级联动的社会综合管理与服务体系。以村、社区为单位,综合考虑房屋楼栋构成差异、人口密度以及常住人口和流动人口混居等因素,按一定的人口划分一个网格的标准,建立具体网格,并为每个网格配备网格管理员,实现了“地上有格、格中有人、人能管事”的城乡管理格局。在进行网格划分时,会将辖区内的管理对象,包括小区、企事业单位、公共场所以及治安状况等纳入参考因素中。城市、郊区以及农村中心镇所在地等管理对象数量较多、情况较复杂的村(社区)会在村社级单元网格的基础上,下设划分若干个小网格,作为单元网格的延伸与拓展,从而使基层治理方方面面便于在“网格”中展开。
     
      信息采集是网格化管理的基础工作。划分网格后开展工作,主要就是进行信息采集。通过对网格内的人、地、物、事、组织等要素进行全面的信息采集管理,进而发现处置各类矛盾隐患,及时响应群众诉求。在较为落后的中西部农村地区,这类工作可能流于形式,不过好在这些地方问题相对单一,社会稳定风险通过传统方式尚能艰难应对。在财政能力较为宽裕的东部地区和城市地区,新技术的投入使得网格化管理确实形成了一种全新的技术治理模式。这种治理模式以技术系统的建立、升级与改造为基础,需要雄厚的财政基础。
     
      例如,在武汉市某区,整合资源、统一规划,充分利用已有系统数据和基础进行改造、升级、整合,在市级平台的基础上建立区、街道、社区、网格四级联动的社会综合管理与服务数字化信息系统,为网格化服务管理提供信息支撑。增设服务器7台、网闸1台、存储器1台,搭建起区级社会综合管理与服务网格化信息系统平台,新建视频指挥室。在各街建立街道网格化管理中心,做到有网格地图,有专用网络,有大显示器。为各社区统一采购配备网格化专用电脑1台,共145台,按照《社区网格化建设规范指南》,建立社区网格工作站,投入400多万元,为网格员配备1000部手机采集端,实现移动端数据采集、录入及案(事)件上报、处置、回馈。在此基础上,采取租用运营商线路的方式,将街道、社区平台通过光纤联入区政务网,实现数据的采集上报。完善社会服务与管理基础信息资源池建设,对社会管理系统、公共事务服务系统、城管系统进行整合,为社会服务管理工作智慧决策提供真实可靠和准确权威信息支撑。同时,加强网格化信息录入工作,全区共录入人口、房屋、社区矛盾等信息分别达80余万条、24.8万条、5.5万条,社区律师、民族宗教、防范邪教及低保人员、精神障碍患者、吸毒人员、残疾人、社区矫正等特殊人群信息也完成录入工作。信息数据平台的建设,不仅涵盖了网格辖区内的基础信息资料,而且强化了政府各类信息系统的互联互通,从而促进问题处置向规范化、专业化发展。
     
      在网格化管理平台上,具体的做法主要有三类:一是定期巡查与信息上报。执法人员或委托网格信息员对其责任网格开展综合巡查,摸清和掌握本网格内的基本情况。发现问题时,信息员就会将信息传递到“数字城管”指挥中心。二是责任界定与交办督办。对于网格信息员发现的问题,指挥中心核实后会分派到具体责任单位,再由责任单位在规定时间内处理,指挥中心会核实考评。三是网格“三定”责任体系。进行人员定责,明确网格内每个人的工作职责;进行培训定岗,对网格长、网格信息员、网格巡查员等开展业务培训;实现信息定时,汇总网格内各项信息,及时上报问题或隐患。网格化管理形成了一种新的技术治理模式,它以技术平台为基础,以信息收集为基础,针对的是重点问题、重点隐患和重点人员。通过技术方式,在组织体系内部安排专人对这些问题和人进行监控。例如,对于某些重点人员,一旦相关信息进入网格管理系统,其很多社会行为的记录可能在技术系统内自动提示,提醒管理人员进行研判。这种管理模式是在非传统安全和社会稳定问题日益凸显、旧有社会组织模式功能日益弱化的背景下形成的。
     
      随着经济社会的不断发展,近年来出现大量非传统安全问题,社会稳定需求也越来越高,传统的手段和措施已难以应对。国家安全过去主要指军事、政治和外交等领域的传统安全问题。非传统安全指的是近些年逐渐突出的、发生在军事、政治和外交之外的安全威胁,包括恐怖主义、跨国犯罪、网络安全、严重自然灾害、能源资源安全、粮食安全、公共卫生安全等,这些都威胁到了人类生存和经济社会的可持续发展,其中不少问题与社会治理密切相关。由于这些问题对国家安全的巨大威胁,因而在社会治安实践中就有强化管理的需求,同时对社会公众也会强调服从管理需要。在管理模式上,往往强调网络式管理,各种防范督查要求社会单位自主查、人民群众协助查等多种形式排查,既查大隐患,又查小问题,确保横向到边、纵向到底、不留死角、不留空白,可以说,管理非常细密深入。网格化管理正是这样的技术治理模式。
     
      技术治理模式已经成为基层治理的重要依托。在中西部农村地区,在财政转移支持下,网格化管理模式日趋完整。以湖北咸宁农村为例,建立网格信息平台,实现市、区、镇、村(社区)联动,“一个网格一本台账、一项工作一组一组数据”,使网格内各类数据信息科学、直观。网格内的社会治安、矛盾纠纷、居住房屋、租赁、社保、医保、低保、就业、生计、消防、交通,以及村民诉求、建议等社会事务,及时录入网格信息管理平台。网格员定期排查所辖网格重点服务对象,加强对留守家庭、重症精神病人、困难群众等服务管理,严防重点人群漏管失控。各类信息网格、各个环节都会进行实际分析研判,分级处置。
     
      而在东部农村地区,由于基层政府财政能力较强,村集体也有公共资源,技术治理模式已经十分强大。以无锡农村为例,已经建成了依赖于技术平台的社会保障系统、安全生产系统、城乡管理系统、举报监督系统、工作考核系统等。在社会保障系统中,民政工作的各个环节都被纳入网络化的工作平台当中,各项信息都必须输入数据库当中,并在系统内根据规范标准自动核对,其中包括城乡低保、三无五保、深度救助、临时救助、医疗救助、残疾救助、低收入人员等。在安全生产系统中,企业的安全生产隐患情况纳入网络化的管理体系中,企业安全生产管理包括基础管理(台账记录)和现场管理(系统填报)。每个企业都有唯一识别的标志,每个月都要进行自查自报隐患登记,包括隐患分类、隐患级别、问题描述、整改措施等;系统内记录包括企业自查、专家检查、企业联防互查、政府执法检查等。上述系统大同小异,都强调全面掌握信息、及时反馈、及时处置以及留下痕迹。
     
      四、重构权利与责任意识
     
      技术治理模式的兴起,显然有其独特背景下的合理性:利益的多元化、思想的多元化以及权利与责任观念的变化。在这种社会背景下,依赖原有的治理方式是行不通的,不可能简单通过行政手段解决基层社会出现的问题。无论是在城市还是在农村,单位或村集体对人的约束和管制能力都不断下降,人们的日常生活、工作发展、社会福利更多地来自市场、社会和国家去除身份的机制。身份社会的瓦解是一个长期的过程,延续至今仍未完全消失。例如,城市里还存在一些对个人生活和工作各方面影响仍然巨大的单位,农村集体组织在某些村民的生活中仍然发挥着重要作用。但毫无疑问,身份社会已经松弛,人们有更多的机会挣脱其束缚,而寻求更广阔的发展机会。在此背景下,社会事务不可能再如过去一样,由单位或村级组织予以解决,因为人们生活在更广阔的空间中,与更广大地域的人发生联系,人们之间关系的变化使村庄集体越发难以发挥协调作用。
     
      与此同时,政府职能也逐渐转变。政府的非国家职能不断弱化,越来越成为行使公共权威、提供公共产品的机构。政府行使公共权威的方式也从过去依赖行政命令,变得更加多元,更多依赖公共财政投入来实现社会控制和社会引导。同时,单位(村集体)职能也在转化,村集体已经成为村民自治单位,虽然仍然承担一定实质意义上的协助行政管理职能,但由于土地实行承包制度,集体的经济职能逐渐丧失。城市中的单位,逐渐被剥离了提供生活公共品的职能,不再承担教育、社会福利的供给职能,转而成为单纯的经济或社会实体,不再承担全能主义政治基层组织的职能。社会治理不能再依靠过去那种单一的行政管理方式,而是将一些社会事务交由自治、合作来解决。
     
      在这样的背景下,无论是利益多元化还是思想多元化,很多问题都不可能通过政府管理或集体来统一解决,传统的管理模式肯定是行不通的。而目前应对安全和稳定事务的社会管理,以及在此基础上形成的技术治理模式,虽然能够起到很大的作用,但在某种程度上与法治社会建设还存在张力。这种社会治理模式,在权利和义务、权力与职责的划分上,容易导致不对等、不平衡的问题。这种管理模式强调管理而不是治理,对民众造成很大压力。它可能进入了公民隐私领域,挤压社会主体的自主空间,与当前法治社会的需求形成张力。例如,为了防止上访人在“敏感时期”赴京非正常上访,一些地方政府安排干部对上访人进行24小时盯守、跟踪,以便掌握其行踪。虽然这种方式不是非法限制人身自由,但还是会让人感受到不适。在社会稳定和社会安全压力很大的今天,技术监管模式当然需要,但是其与法治不相协调的问题还是需要解决。而且,不能长期依赖对重点问题和重点人员的监管来解决问题,从长远来看,应对问题还是应该建立均衡的权利和责任体系,帮助社会公众树立正确的权利和责任观念。
     
      因此,需要强调社会治理的法治化。全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。“推进国家治理体系和治理能力现代化”的最重要内涵就是“国家治理体系和治理能力”的“法治化”,离开了“法治化”的评价尺度和标准,“国家治理体系和治理能力现代化”就是空中楼阁。社会治理的变革,需要将国家与个人之间从传统的“统治关系”转变为“治理关系”,需要有效调动国家、社会、市场各种机制发挥作用,调动一切社会主体的主动性和积极性。社会治理的法治化建设,需要在法治框架下增强法治观念,树立符合法治精神的权责观念,明确社会治理的根本依据和手段是法治,主要依据法律、依靠法治来进行社会治理。只有如此,才可能使一个多元化的社会保持稳定、拥有共识,从而让经济社会发展惠及各个社会阶层,让社会治理维护最大多数人的根本利益,满足全体人民各不相同的多样化利益诉求。
     
      今天,在权利与义务的关系上,居主流地位的还是权利本位论。权利本位论认为,权利和义务是法的基本范畴,在这对范畴中,权利是本位。法学应当是权利之学,把权利作为法学最根本的范畴,以权利论为法学的理论基石,有助于克服重刑轻民,即重义务轻权利的法律传统,适应民主政治和法制需要,有助于全民族树立强烈的权利意识和主体意识,有助于政府及其工作人员认真对待公民的权利。以权利论为纲的法学之所以发展迅速,正是适应了上述社会发展需要。确实,从20世纪80年代起,权利本位论就与当时的社会需要相辅相成,互相促进。
     
      在新的历史条件下,全民族的权利意识和主体意识已经高涨,政府、司法及其工作人员已经不敢不认真对待公民的权利,以至于司法系统和社会治理体系应对能力稍显不足,“案多人少”是司法系统需要面对的现实,也是社会治理需要面对的困境。在社会现实中,政府不但受到法学上的权利话语的压力,还受到政党伦理中的责任担当话语的巨大制约。与之相反,民众再也不是过去那种被束缚在义务之下、缺乏权利意识、面对政府甚至基层组织体系不敢谈权利的社会群体了,他们不但敢于面对政府和干部,主张自己合法的权利,甚至常常从理论出发,主张法律上尚没有明确规定的权利;更重要的是,他们只乐于谈论权利,而缺乏责任和义务意识,在道德层面、法律层面、政治层面,都不谈作为一个人、一个法律主体、一位公民所应当承担的义务和责任。这给基层治理带来巨大的挑战。
     
      在这种挑战下,需要正确对待权利本位论,重新强调权利与义务、责任的平衡。也就是说,面对挑战,我们需要一种权利与义务、权力与责任平衡的政治和法律理论。十九大报告提出,要健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系。无论是自治、法治还是德治,都必须以权利为基础,强调义务和责任,从而走向权利与义务、权力与责任的平衡。
     
      当前的现实条件,正是这种平衡的政治和法律理论的前提背景和社会基础。过去,权利与义务、权力与责任虽然在理论上可以赋予其平衡性,但由于维权意识的缺乏,可用的维权手段不够,可能使权利与义务的平衡流于空言。在权力与责任的关系上就更容易如此,由于实践中信息不透明,对权力难以进行制约,即使有制约的制度也难以保障制度有效运行。伴随着社会的发展,这种状况正在扭转,不但相关的制度建设有很大进展,而且由于技术手段的发展,使得权力的恣意越来越困难。智能手机自带照相功能,任何权力恣意都可以被记录下来,微博、微信等自媒体使得任何权力恣意可以被广泛传播,严格的党纪国法使得权力恣意可能立即受到惩罚。现在,基层治理所要面对的问题,不但有权力恣意的问题,更有民众责任缺乏的问题,只讲权利不讲义务、缺乏责任意识等问题在基层治理尚无有效解决办法。相反,对于基层政府而言,权力小、责任大,法治、政党伦理的双层压力加在身上。因此,在现实条件下基层治理强调权利与义务、权力与责任的一致性和平衡性就十分必要。
     
      在社会治理中强调权利的同时,强调义务和责任有很强的必要性。对于具体的社会治理对象而言,在强调各种权利的同时,需要强调他们在自治中的义务,在道德上的责任,在法治体系中的义务和责任,如此,才能将个人真正融入社会治理体系。如果没有对个人的义务和责任约束,自治的决议就无法有效执行,以个人为基础的自治体系就会崩溃;道德秩序也将不存,道德治理变得不可能;法治同样会异化,成为一些人的话语策略和谋利工具。对于基层政府和组织而言,在明确其权力和职权的同时,也应当明确其责任和义务,尤其应当强调责任和义务的有限性。否则,如同目前存在的一些不良现象,基层政府在治理过程中处于法治和政党伦理的多重压力下,承担无限的责任,治理问题却只能被捂住压住,不能建立良好的治理秩序。

    【作者简介】
    陈柏峰,法学博士,中南财经政法大学人才工作办公室主任、法学院教授、博士生导师,教育部“青年长江学者”,国家“万人计划”青年拔尖人才。

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