论全国人大“例会”的召集——从全国人大常委会推迟决定切入
2020/11/17 16:24:30  点击率[28]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《政治与法律》2020年第9期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】我国《宪法》第61条确立的全国人大的例会召集制度,是人大组织议事的基础性制度。“由全国人大常委会召集”具有权义复合的双重性质,常委会拥有决定何时召开、谁来主持和引导会议以及审议讨论哪些事项等组织程序权力,又拥有组织和促成会议召开以及高效审议之义务。全国人大组织法和议事规则对例会召集进行了具体化展开,形成了全国人大例会召集的制度框架,包括了召集的主体和客体、召集的次数和时间、召集的地点限制等。在这一规范内涵和制度框架之下,应当认识到基于突发疫情作出的推迟决定存在合法性瑕疵,而非常状态下政治运行受阻具有全国人大独特的制度性因素,因此必须通过制度化的程序设计为推迟提供合法性依据并作出限制,保障全国人大会议稳定、有序、及时的召开和有效地行使国家权力。全国人大会议召集的制度形成与实践有序来之不易,应当认真对待我国《宪法》第61条的规范价值并不断完善组织议事制度,以适应新时代下人大制度的发展。
    【中文关键字】宪法;全国人大例会;全国人大常委会召集;推迟决定;例外条款
    【全文】

      一、问题的提出
     
      我国《宪法》61条规定:“全国人民代表大会会议每年举行一次,由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要,或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议。”[1]该条的规定将全国人大会议区分为两种类型,即每年必须举行一次的“例行会议”和全国人大常委会认为必要召集的“临时会议”。该条的两句话则是分别针对两种会议类型的规范。例会是周期性召开的会议,临时会议则是在例会之外,为了处理特定的一项或多项事务而单独召开的会议,例会和临时会议共同构成了全国人大会议制度。该两种类型的区分被《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称:《全国人大组织法》)和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称:《全国人大议事规则》)进一步明确,《全国人大议事规则》2条和第6条使用“临时会议”的概念,将临时召集的会议作为特殊情形,与程序要求严格的全国人大例会进行区分对待,并根据这两种类型建构了不同的会议召集制度。然而,迄今为止,实践中全国人大每年只举行一次例会,临时会议的召集则一直处于“休眠”状态。
     
      2020年我国遭遇新冠肺炎疫情后,人们工作生活受到影响,国家机构的运行同样遭遇挑战。按照原定的计划安排,全国人大“例会”将于2020年3月5日在北京举行,但是基于防控新冠肺炎疫情的考量,2020年2月24日,全国人大常委会作出《关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》(以下简称:推迟决定),议程不定期后延。从原定议程和时间安排的惯例来看,这显然属于全国人大的例会被常委会推迟,笔者拟从此次推迟决定切入,研究全国人大“例会”的召集。
     
      召集会议是开会的前提,例会召集制度是人大组织、议事的基础性制度。人大是集体行使职权的代议机关,人民通过人大行使国家权力的主要方式就是举行会议,通过会议进行讨论和决策。全国人大通过每年一次的例会决策国家最为重大的问题,关系到国家的前途和命运,是维持国家稳定有序运转的根本民主政治制度。与此同时,全国人大作为非常设的国家机关,每年的“出场”机会有限且宝贵,如果会议无法如期召开,全国人大作为民主商谈的组织载体无法实现审议功能,作为最高国家权力机关和立法机关也无法正常地行使监督、立法等宪法职权,这将使得其行动能力被削弱。
     
      此次推迟决定,是全国人大自1979年以来首次推迟大会举行。其作为一个具有重大影响的政治实践,其中关涉到诸多宪法问题。推迟决定作出的权力依据是什么?该推迟是否符合我国《宪法》《全国人大组织法》《全国人大议事规则》确立的全国人大会议召集制度?在特殊情形下是否意味着全国人大会议可以不受时间、程序限制地被推迟?无法召开全国人大会议导致国家权力的缺位和对国家政治运行的影响如何评估,其又应如何应对?全国人大会议推迟后重新召集应当以何种程序展开?
     
      宪法学对这些问题的关切有利于进一步发展我国人民代表大会制度的理论内涵,为政治实践问题的解决和制度完善提供学术预备。党的十九届四中全会报告提出要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,并提出“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”。“宪法学对国家机构的研究相对薄弱”, [2]在国家机构的研究中,又以职权研究为主,对组织议事制度的研究较少。自恢复全国人大会议以来,历次会议都如期召开,而召集临时会议自1954年我国《宪法》颁行以来就未曾有过,政治实践的有限性使得学界对我国《宪法》61条规定的全国人大会议召集制度缺乏关注,反而是全国人大的工作者对此进行了较多历史性和经验性的描述。[3]“召集”与“开会”是唇齿关系,召集制度的研究对全国人大会议制度的完善具有促进作用,是一项值得认真对待的宪法程序制度,全国人大常委会2020年立法工作计划也将修改《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》作为本年度法律案审议工作的重点内容。在此次推迟决定的背景之下,笔者尝试对我国《宪法》61条规定的全国人大例会召集制度展开规范化和理论体系化阐释,并对当前的推迟召开全国人大会议例会的实践进行制度反思,这是坚持和完善人民当家做主制度体系、推进国家治理能力现代化的应有之义。
     
      二、“由全国人大常委会召集”的双重性质
     
      我国《宪法》61条确立的例会召集规范,既是一种组织程序权力,又具有命令性规范的特征。权义复合的双重性质的界定,对召集规范内涵的形成和制度框架的展开具有重要意义,亦是对当前的召集制度进行宪法解释和进一步制度完善的理论基础。
     
      (一)召集例会作为组织程序权力
     
      会议召开可以初步地分为两个阶段即“召集”与“开会”,召集是开会的前置环节。现代汉语词典对“召集”的定义是“通知人们聚集起来”。[4]美国议事百科全书《罗伯特议事规则》则认为召集应当包含“会议召开的时间、地点、目的、受邀者要符合的条件,还可以表明发起人的身份”, “并选择最有效的传播手段发出召集函”。[5]如果仅仅将我国《宪法》61条规定的“召集”在上述定义下进行描述,即由全国人大常委会通知全国人大代表在确定的时间和地点召开全国人大会议,那么在此意义上,“召集”的确难以称之为一种权力,还不如称其为组织性事务。然而,“由全国人大常委会召集”这一条款隐含的不仅仅是一项组织人大代表聚集开会之职,在《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》对我国《宪法》61条进行具体化后,召集包括了由全国人大常委会“确定开会时间”、“提出大会议程草案”、“提出大会主席团和秘书长名单草案”、“将提请大会审议的基本法律案草案公布和征求意见”、“决定列席会议的人员名单”等职权,这使召集成为了一项重要的组织程序权力。
     
      在审视国家权力的行使时,人们总是习惯性地关注决策的发生过程,却往往忽略了一个重要问题:那些被决策的问题应当由谁决定在何时以何种方式选择哪些事项被提上议事日程?换言之,一个集体决策机构在行使决策权力之前,总是会存在如何启动与展开的问题,这个程序性权力不只是影响实体性权力能否实现,还在一定程度上影响决策的内容和结果。这被称之为议程设置权,是进行筛选信息、分配议事资源(公众注意力)和优先选择认为更重要的问题进行处理的过程。[6]因此有政治学研究者称:“能否影响决策过程固然是权力的一方面,而能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。”[7]全国人大常委会的召集就属于“权力更重要的另一面”。
     
      笔者拟从三个方面来做进一步阐述。其一,常委会提出议程草案是一项实质性的议程设置权。尽管法律上明确议案在大会期间和大会前都可提出,是否列入议程最终由主席团会议决定,主席团和秘书长名单由预备会议决定,但实践中,预备会议和主席团会议时间在大会前一天召开,时间极为短促,几乎无暇对新提出的议案是否应当列入议程做实质性判断,而全国人大常委会和全体代表根据决定的议程草案进行了至少一个月的准备工作,[8]预备会议和主席团会议难以在缺乏前期准备的情况下对议程作出调整。这样的徒有虚名的会议期间提案制度饱受诟病,因为“组织者都希望人大会议按原来的‘设计’有序地进行,不想因代表议案列入影响大会进程,甚至有的还怕节外生枝”。[9]代表提案无论如何踊跃,能进入大会议程者极少,议案想要进入大会议程必须先过常委会这一关。其二,常委会决定主席团和秘书长名单草案。根据我国《宪法》和《全国人大组织法》,大会主席团主持大会召开、安排发言,秘书长负责领导秘书处工作,虽然主席团成员与秘书长在表决权上与其他代表相同,但是在《全国人大议事规则》的指引下,自然形成了以主席团为核心的会议“差序格局”,主席团成员和秘书长相对于其他普通代表具有明显的优势地位,位居主持、引导会议走势的角色,因此常委会提出主席团和秘书长名单草案是一项非常核心的会议权力。其三,常委会决定开会时间。人大的会期没有被制度化,尽管《全国人大议事规则》作出了每年第一季度召开的时间限制,但在限制范围内,常委会具有决定何时召开大会的权力。
     
      由此可见,常委会具有决定大会何时召开、谁来主持和引导会议、审议讨论哪些事项的权力,对大会的行动将产生至关重要的影响力,在此意义上,召集有别于事务性工作而成为一项组织程序权力。
     
      现行我国《宪法》没有将召集作为一项权力明确写入常委会的职权条款,但并不能否定其权力属性。现行我国《宪法》61条延续了1954年我国《宪法》25条的规定,但不同的是,在1954年我国《宪法》中,召集会议和主持选举明确作为一项职权列入了全国人大常委会职权条款中,现行我国《宪法》67条则将这类组织程序性质的权力予以删除。这主要是源于内部法与外部法的区分:[10]在这种区分下,现行我国《宪法》67条保留的全国人大常委会的职权,是基于将全国人大常委会视为具有独立宪法地位的主体,依据职权所作的决定具有外部法律效力;而被剥离的组织程序权力,将常委会视为与全国人大是不可分的同一主体,作为一种内部关系,全国人大常委会甚至被称为是“议会中的议会”。[11] 在此意义上,讨论基于召集权而作出的“召开决定”的法律效力或规范层级,是没有意义的,因为它是一种内部关系的权力行使。然而,值得注意的是,内部法与外部法是相互影响的,内部法是外部法实现的基础,因此,不能因为职权条款中删除,就据此认为召集仅仅是一项工作制度而不具有国家权力属性,我国《宪法》61条仍是全国人大常委会行使召集权力的基础规范。
     
      (二)召集例会作为义务性规范(命令性规范)
     
      代表机关的内部结构区分为常设机关与非常设机关是我国人民代表大会制度的特点,因为全国人大是非常设机关,所以会议的举行必须由宪法提供组织性保障,我国《宪法》61条就是宪法课以全国人大常委会组织召集会议的义务性规范。
     
      义务性规范是要求人们作为或不作为的规则,是对义务主体的约束规则。魏德士将法律的当为elten-Sollen)分为命令、禁止、允许、免除(义务)四种行为模式,命令是要求人们必须为一定的行为。[12] 命令性规范也可以称之为必为性规范,[13]是积极的义务性规范。我国《宪法》61条“由……”的规范表述,在我国宪法文本上多处使用,[14]都是以“A由B(某国家机关)作为某事”的规范结构出现的,这本质上表达的就是“A应当发生,B应当在一定方式下作为”的规范观念。凯尔森认为:“应当在一定方式下行为意味着这一行为由一个规范所规定的,这并不意味实际上发生了,但这一规范对行为的那个人是‘有效力的’。”[15]因此,尽管我国《宪法》61条没有用“应当”或者“必须”等词语表达义务性,但与之具有相同的规范内涵,宪法为常委会设定了每年召集之义务,常委会若未依照宪法和组织法进行召集则需要承担宪法责任。例会召集与临时召集在规范属性上最大的区别就在于此。例会召集是一个权义复合性规范,兼具授予权力和设定义务两种属性于一身。临时会议的召集则是典型的授权性规范,不具有命令性规范的属性。具体而言,作为命令性规范,例会的召集具有三个重要的特征。
     
      第一,召集具有强制性。作为每年举行一次的例会,全国人大常委会必须召集,不仅没有选择召集或不召集的权力,并且要受到《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》中关于召开时间和法定人数的约束,还要求常委会须通过积极手段去促成会议的召开。常委会没有根据规范设定的要求召集会议,则要接受全国人大的合宪性审查,如第二届全国人大第三次会议的多次延期致使1961年没有召开全国人大会议,因此在1961年12月常委会作出的延期决定就需要提交大会进行追认。我国《宪法》对“临时会议”的召集,则从例会的“由全国人大常委会召集”转变为“全国人大常委会……可以临时召集”,尽管五分之一以上的全国人大代表具有提议召集的权力,但最终需提交常委会会议决定,常委会可以选择召集或不召集,决定的作出不受时间、次数和其他主体的约束。
     
      第二,召集具有客观必要性。义务性规范的设定通常建立在保护更高法律价值的基础上,全国人大常委会召集的义务则是为了保障全国人大每年稳定地“出场”,以实现对其他国家机关进行监督,审议预算案和国民经济计划,实现民主政治有序运行等政治和法律价值,这个更高的宪法价值要求常委会每年召集一次全国人大全体代表大会,这是一个客观的必要性标准。提议临时会议的召集必然也会基于某种价值追求和现实必要性,但这种必要性,是基于全国人大常委会“认为”的主观判断结果,换言之,宪法为召集临时会议建立制度框架并授权给常委会,给予了常委会极大的政治决断空间。
     
      第三,召集具有负担性。义务性规范虽有益于他人,但对义务主体而言则是一种“牺牲或克己”。[16] 从组织学的角度而言,大多数的代表大会都有严格的日程安排,需要短时间处理大量事务,因此必须最大限度地提高会议效率,这就需要依靠会议的事前筹备,大会的准备工作往往在数周或数月前开始,召集人应做好充分的准备以避免集会目的无法达成。全国人大常委会在召集阶段除了作出召开决定外,还必须为大会做诸多筹备工作:进行代表资格审查;将开会日期和主要事项通知到每一个代表;通知联络列席会议的人员;将法律草案提前发给代表;将要提交大会的重要的基本法律草案公布,广泛征求意见并整理印发给会议;重大事项需要提前提交党内请示、报告;初步审查各主体提交的议案,并与提案者沟通内容或形式上的修改;为大会的召开准备场所和会议设施、提供安全保障;等等。[17] 其目的在于促成大会的召开以及高效率的审议和决策。
     
      三、全国人大例会召集的制度框架
     
      我国《宪法》61条关于例会召集的规定在《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》中得以展开和具体化,这些约束规则共同构成了召集的制度框架,包括召集的主体和客体、召集的次数和时间、[18]召集的地点限制。
     
      (一)宪法规定的例会召集主体
     
      全国人大常委会是我国《宪法》规定的唯一具有召集资格的主体,这意味着其他任何主体组织的召集,即便聚集者符合法定人数,其举行会议和所作的决定也不具备宪法上的正当性基础。还需说明的是,召集全国人大会议的主体是一个极具制度特色的设计,召集者即全国人大常委会是一个在宪法上具有独立地位、集体行使职权的国家机关。
     
      我国《宪法》中关于“召集”的规定有四处,除去61条外,还有委员长召集全国人大常委会(第68条)、总理召集国务院常务会议和全体会议(第88条)、国务院各部部长召集部务会议(第90条)。与召集全国人大会议最大的区别就在于,其他会议的召集者都是个人而非国家机关。如果仅从议会的角度审视,全国人大会议期间,预备会议和主席团会议的召集也分别是委员长和大会主席,世界各国议会的议事规则中涉及召集之处,往往将召集之职赋予议长。[19] 何以唯独全国人大会议的召集者是一个集体决策的国家机关呢?
     
      对此的解释需借助于功能主义的国家权力配置原则。如前所述,召集作为一项组织程序权力,它不只是一项确定日期和发布公告的工作事务,而是具有决定议事日程草案、大会主席团名单草案、秘书长名单草案等对大会具有实质影响的核心权力,这是其他召集制度中召集者所难以具备的权力,因此召集权的行使需要更加审慎。基于国家权力配置的功能适当原则,由全国人大常委会召集恰是“功能—机关”维度的体现:[20]人民代表大会是集体行使职权的国家机关,重要的权力都是由集体决策,个人往往不具有任何实体权力,而全国人大常委会是闭会期间的最高国家权力机关,与全国人大存在内部关系,因此,由全国人大常委会作为召集主体最为适当。
     
      (二)例会召集的对象范围
     
      召集的对象首先是具有法定表决权的会议成员即全国人大代表。全国人大会议的召开要具备合法性,或者说作出决议具有效力的前提条件就是出席会议的全国人大代表必须达到《全国人大议事规则》4条规定的法定人数即全体的三分之二以上。任何一个集体行使职权的会议组织要得以合法开会,都会对出席的法定人数设定条件,其目的在于“保护组织的名义不被滥用,防止一小部分人以组织的名义作出不能代表整体意见的决定”。[21]
     
      我国《宪法》59条规定:“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”代表名额在各行政区域和各职业中进行分配,非专职化的代表制度和“广泛的代表性”追求决定了全国人大代表分散于全国各地,从域外议会制度来看,三分之二的法定人数要求已属极高,如美国参众两院的要求是过半数,日本两院要求的是三分之一以上,“外国有的议院议员几百人甚至上千人,但规定议院的法定人数为几人或几十人”, [22]我国法定人数的高标准从制度上充分保证了议事之民主性,但这一制度最终要通过全国人大常委会的召集方得以实现,该规定作为一项命令性规范,要求常委会通过积极作为来促成代表参会,保障会议的顺利召开。
     
      在制度层面,全国人大常委会除了作出召开决定外,《全国人大议事规则》要求提前将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》33条和第34条的规定,代表所在单位必须为代表赴京参会提供经费和时间保障。在实践中,全国人大常委会会通过联系地方人大常委会,省市级地方人大常委会往往会对驻本地区的全国人大代表再发布一次通知,提前召集并统一安排赴京。[23] 从另一个角度看,中国共产党的意志要上升为国家意志,主要是通过全国人大会议进行政策合法化的转换,而全国人大代表中的党员比例一直都保持在全体半数以上,从第七届全国人大开始,党员代表更是保持在全体三分之二以上并逐届攀升,[24]党严格的纪律制度保障了召集的实现。因此,尽管三分之二的法定标准较高,但在我国政治制度的语境之下却并不难实现。
     
      召集的对象不止于人大代表,还包括召集“列席人员”。列席分为“应当列席”和“可以列席”。根据《全国人大议事规则》, “国务院的组成人员,中央军事委员会的组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长”都属于应当列席大会的人员,必须到会。作为最高国家权力机关,全国人大位居人大制度的核心,其他国家机关都由其产生、对它负责和受它监督,因此全国人大职权的行使无法脱离其他国家机关而存在,大会期间须审议其他国家机关的工作报告,审议的预算草案和大部分法律草案也由国务院提出并报告,其他国家机关在会议期间必须列席,并接受代表质询询问、参与议案讨论。除此之外,常委会还有权决定“其他有关机关、团体的负责人”可以列席会议。列席并非旁听,列席者具有发言权而无表决权,可以参与审议过程并做报告,对会议的决策以及最高国家权力机关与其他国家机关、团体之间的良性互动具有重要意义,在彭真委员长主持人大工作时,在每次人大常委会上,“彭真委员长会召集各省市自治区的人大主任列席,认为这有利于了解情况,联系地方,也培养地方的干部”。[25] 这个召集安排为地方立法权的扩张建立了基础,足见决定谁可列席的意义重大。列席人员的召集是人大召集性质的缩影,“应当列席”是对常委会召集的义务性规范,“可以列席”则是赋予常委会的一项组织权力。
     
      (三)例会召集的次数限制
     
      我国《宪法》61条规定的“全国人大会议每年举行一次”,有两层含义:第一,这一条规范的是全国人大的例会制度,例会每年必须举行一次,常委会无权决定召集与否的问题;第二,全国人大例会每年只举行一次,除了这一次外,其他召集的都应当属于临时会议。第一点很容易理解,基于例会与临时会议的类型区分,例会的召集作为一项命令性规范,是全国人大常委会的宪法义务,第二点则需进一步展开教义学分析。首先,需要理解两个关键词即“一次”和“每年”。“次”在会议制度中是一个非常重要的基础概念,是判断会议时间节点的重要依据。“一次会议”一般被定义为“围绕既定的会议程序(order of bussiness)、议事日程(agenda)、时间表(program)或公开宣称的目标而开展的一场、或者连续的若干场会议”。[26] “一次”是基于一个议程设置的目标而展开的完整过程,即便若干场中间有休会时间,下一场会议也仍从上一场会议的中断处继续完成议程设置的总体目标。“次”的概念之所以如此重要,是因为“每一次新的会议都可以重新获得一定的自由”, [27]这种自由包括了“组织规则”、“选举主持人”、“动议重提”。以全国人大会议为例,每一次会议都需要重新召集,制定新的议程和表决议案办法,上一次会议做出的组织规则对下一次会议无法约束。其次,每一次会议需要重新选举主席团、代表团团长以及秘书处等主持会议的重要人员。最后,上一次会议提出的议案未被列入议程或列入议程后被否决的,新一次的会议可以重新动议。基于此,每年全国人大会议会期不论多少天都只算一次会议,每日的间隔则是场与场之间的休会,代表离场但并未解散,因此召集也只发生一次。在第一届和第二届的全国人大常委会会议中,则都是以日为一次,即便每日连续开会,也仍计为多次会议,致使这两届常委会会议的次数远高于其后各届,这就要求一天内完成议程设置的目标,每日重新召集。
     
      从文义上看,我国《宪法》并没有直接使用限定词去限制会议召开的次数,因此有学者基于延长会期的目标,提出“增加全国人大会议的次数,将每年一次集会改为两次,春季一次,秋季一次”。[28] 如果不考虑将《宪法》的相关规定修改为“每年至少举行一次”或“每年举行两次”,那么这一延长会期的方案实际上是不可行的,这违背了《宪法》中规定的“每年一次”的含义。“每”是一个周期性的表达,这种周期可以是周、月、季度、年等,每一个周期内召开一次会议通常被称为例行会议,如《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定常委会每两个月举行一次会议,《国务院工作规则》规定国务院常务会议每周召开一次。
     
      例会的特点就在于要处理周期内的常规性事务,以年度为周期的全国人大例会,每年需要完成审议年度全国人大常委会的、政府的、最高人民检察院的、最高人民法院的工作报告,上一年度的国民经济和社会发展计划执行情况的、中央和地方预算执行情况的报告,本年度的国民经济和社会发展计划草案、中央和地方预算等年度常规事务,这些事项是每年务必列入会议讨论的主要事项。因此,“全国人民代表大会会议每年举行一次”是全国人大的年度例会,每年只举行一次,例会之外召集的其他会议都属于临时会议。
     
      由此引发的另一个问题是,这个结论是否会构成对全国人大会期的一种限制。根据代议会期的基本原理,“为了平衡‘大政府’,主权者的代议机关不仅需要有足够的职权,而且需要有长代议会期作为基本程序规范”。[29] 因此,延长全国人大会期也是人民主权原则和人大制度的根本要求。然而,如果不通过延长连续召开会议的时间跨度和通过召集临时会议来延长会期,那么以年度为周期的例会则似乎很大程度地限制了全国人大的“出场”。
     
      笔者认为,这个问题可以通过“后续会议”得以解决。在会议组织理论中,为了例行会议或临时会议的延续,在上一场会议结束前通过一个“休会至……(某一时间)”的决议,以在之后继续完成议程未完成之事项,这被称之为“后续会议”。[30] “后续会议”不必重新进行召集,而是延续上一次会议的召开,因此并不会破坏《宪法》对全国人大例会次数的限制,但有效地实现了延长会期的目标。并且,在非常状态下,如因战争等特殊情形导致正在召开的会议不得不暂时中断,则通过后续会议可在特殊情形消除后延续之前会议审议的内容。
     
      (四)例会召集时间的限制
     
      全国人大常委会在召集时具有决定大会每年召开时间的权力,但这种权力需要受到《全国人大议事规则》2条的限制:大会于每年第一季度举行。这一限制仅针对于全国人大的例会而言,临时会议则不受此限。这是此次因疫情影响作出推迟决定最受关注的问题,即是否还能保证今年的人大例会在第一季度举行。
     
      首先,要明晰法律上“第一季度”的期间。历法可以大致分为阴历、阳历、阴阳历,不同的历法计算季度时间是不一样的。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全国委员会全体会议确定了“中华人民共和国的纪年采用西元”,人们也称之为“公历”或“阳历”,即采用现代世界上大多数国家公用的纪年制度。我国法律中所用的时间均以此为准,我国《宪法》61条规定的“每年举行一次”的年度周期和第62条规定的审议的国民经济和社会发展计划和预算的周期,都以公历年计算。因此,《全国人大议事规则》中的第一季度指的则是1月1日至3月31日,是一个非常明确的区间,基本不存在可进行扩大解释的空间。
     
      王汉斌同志在1989年全国人大会议上作《全国人大议事规则》的草案说明时指出:“宪法和全国人大组织法规定全国人大会议每年举行一次,没有规定会议举行时间。草案根据代表的意见和这几年的实际情况,规定全国人大会议于每年第一季度举行。从批准年度计划和预算考虑,较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份,但目前在实际工作安排上还是有困难,建议今后在实践中争取逐步提前。”[31]这表明,从立法目的上看,召开时间安排在第一季度,是为了本年度经济计划和预算的审批,因此从时间周期而言,应当是第一季度的较早时间。
     
      其次,“举行”存在两种解释的可能,即举行会议的开幕日和举行一次会议的完整会期。如果要求从开幕到闭幕都在第一季度,这必然限制了会期延长的可能性,不符合“长会期制”保障人民当家作主的宪法目标。根据常委会历年作出的召集决定来看,更宜解释为举行正式会议的开幕日应当设于第一季度。[32]
     
      除此之外,《全国人大组织法》2条还作出另一限制:常委会在大会举行的一个月前将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。这意味着召集的决定和部分筹备工作至少应当在二月底完成。在长期的政治实践中,基本形成了每年3月5日召开的惯例,并没有像《全国人大议事规则》草案说明中所预期的“逐步提前”。基于常委会的例会制度(常委会会议每两个月举行一次,通常都在双月的下旬),形成了大会召开前一年的12月底做出召集决定,以便为大会的筹备工作保留充分的时间。
     
      此次在2月末的常委会例会上作出推迟决定,基于常委会隔两月一次的例会制度和非常法律状态的延续,作出决定时就基本意味着大会的召开不可能在第一季度实现。
     
      (五)例会召集的地点限制
     
      全国人大常委会历届作出召开全国人大例会的决定中都会明确地点“在北京”。北京是我国的首都,作为首都承担了全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能,此被称之为首都的核心功能。作为全国政治中心,首都的功能就在于容纳最高国家机关并保障其运行,因此,全国人大会议的召开地点和全国人大常委会的办公地址应当设于北京,严格意义上讲,这并非我国《宪法》61条的内涵,而是受我国《宪法》57条和第143条共同规范的结果。
     
      那是否意味着全国人大会议的召开只能在北京呢?我国《宪法》《全国人大组织法》《全国人大议事规则》都没有对开会的地点作出明确的法律规定,但将我国《宪法》143条作为一种规范判断,那么对召开地点的限制是显而易见的,而长期地或具有惯例意义上地将全国人大会议召开地点置于非北京的其他城市,将构成对首都的宪法地位的挑战。
     
      然而,在非常政治或非常法律状态下(例如,突发的公共卫生安全或局部紧急状态、局部动员状态仅在北京等部分地区爆发,影响了全国人大会议的正常召开),那么,常委会则应当基于促成大会如期召开的宪法义务,通过行使其宪法职权即“决定全国总动员或者局部动员”和“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”,在召集全国人大例会时有权决定将会议地点设于北京之外的城市。由于危机的临时性质和非常态,会议地点设于其他城市并不会对北京是首都的宪法地位形成冲击,在非常状态解除后,会议地点仍应回归首都。在制度层面,常委会具有较大的形成空间,但需要通过非常法律状态的立法加以规范。
     
      四、“推迟召开”的问题与制度之思考
     
      此次新冠肺炎疫情发生后,病毒的传染性强、隐蔽性高、潜伏期长等特点已成为普遍认知的科学常识,人们各自居家隔离、取消所有聚集活动也成为整个社会的共识。全国人大近三千名代表的会议不仅是密集的大型聚会,而且各代表要从全国各地长途跋涉汇集到首都,无疑将造成巨大的防控压力,如若个别代表携带病毒,会议期间带来的传染问题将对整个国家的政治运行造成重大影响。在推迟决定作出的前一天,习近平总书记在中央政治局会议上作出此次疫情是“是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”的判断,进而强调要“将疫情防控作为当前最重要的工作来抓”, “坚持全国一盘棋”, “发挥社会主义集中力量办大事的制度优势”。[33] 基于这种非常状态下被强化的“集中”目标,人大会议召开与否就成为一个事关全局的重要问题。因此,栗战书委员长在十三届全国人大常委会第十六次会议的闭幕会议发言中说明,作出推迟决定是“根据党中央部署,分析疫情形势和防控工作需要”。
     
      尽管推迟决定具有政治上和科学上的正当性,但即便在疫情的非常状态下,法治也仍是所有组织和个人行为准则的底线,所有国家机关的行为都应纳入合法性视域进行考量,这是法治国家的根本要义。最高国家权力机关和国家立法机关,更应对自身存在的宪法法律问题进行制度层面的反思。
     
      (一)推迟决定的依据及其合法性问题
     
      每年的全国人大会议召开前,全国人大常委会都提前作出一个关于召开全国人大会议的决定,并根据此决定内容开展前期的准备工作。在作出推迟决定之前,全国人大常委会也已做出了一个召开全国人大会议的决定,明确会议时间、地点以及议程内容。根据笔者于本文中对召集权性质的分析,全国人大常委会既有权依照法定程序作出何时召开大会的决定,也有撤销决定的权力以及修改决定的权力。因为疫情发展不明确,无法确定推迟召开全国人大会议的具体时间,所以推迟决定的目的在于撤销之前召开全国人大会议的决定,推迟决定作出后,之前作出的召开决定自然失效。因此,作出推迟决定属于常委会“召集权”的行使范畴,在这一点上基本可以形成共识。[34]
     
      作为组织程序权力,全国人大常委会有权决定改期和推迟,但是作为一项义务性规范,常委会必须遵守组织法和议事程序为其设定的组织程序要求完成召集的宪法使命。此次推迟不仅打破了3月5日召开的政治惯例,更突破了《全国人大议事规则》中要求“第一季度”召开的时间限制。既然全国人大会议推迟后无法在第一季度召开,那么是否存在例外条款,为第一季度之外举行每年一次的全国人大例会提供合法性依据呢?
     
      此次推迟受客观灾害的影响,在理由上与1954年我国《宪法》施行期间的五次全国人大会议推迟具有完全不同的意义,但这能否成为合法性依据还需进一步考察。推迟决定的草案说明中指出:“近来发生的新冠肺炎疫情,属于突发的重大公共卫生事件。根据有关法律规定,在公共卫生事件发生后,可以采取限制或者停止人群聚集活动的紧急措施。”草案说明中对“有关法律”表述模糊,但纵观与公共卫生事件关联的法律,这指的应该是我国《传染病防治法》42条,即“传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府必要时,报经上一级人民政府决定,可以采取下列紧急措施并予以公告:(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”。除此之外,我国《突发事件应对法》49条第4项也有类似的规定。似乎可以适用特别法优于一般法的原则,以限制人群聚集为理由推迟全国人大会议的召开。然而,全国人大会议显然不在这个措施限制的范围之内,首先,推迟决定是由全国人大常委会委员长会议提案,全国人大常委会作出的,而非地方政府采取的紧急措施;其次,如果全国人大在防疫期间坚持召开大会,地方政府有权依据此条进行取消和驱散,则显然不符合我国的政治体制结构,即人大—政府是一个单向的产生、监督结构。政府不应当具有限制人大召开会议的权力,更何况是地方政府对全国人大的限制。因此将此作为推迟决定的合法性依据显然非常牵强。
     
      这个合法性问题的核心在于,我国《宪法》《全国人大组织法》《全国人大议事规则》中都没有考虑到这种非常状态下的政治运行受阻,因此既没有对推迟大会应当遵循何种程序作出规定,也未对需要超出第一季度召开全国人大会议时间限制的情形制定特别条款或概括性的兜底条款。在面对风险社会的复杂情形下,规范的空白使得全国人大常委会在作出推迟决定时缺乏充足的依据支撑。因此,对全国人大例会召集的例外情形的分析与决策程序的法律化是需要继续处理的关键问题。
     
      (二)例会召集的例外情形及其限制
     
      基于历史上全国人大会议被多次推迟,在1975年我国《宪法》和1978年我国《宪法》中直接规定了“全国人民代表大会会议每年举行一次。在必要的时候,可以提前或者延期”,以应对会议可以在任何情形下被推迟的政治需要。吴家麟教授称这一条表述不具有科学性,“是既不合逻辑又无法执行的规定”, [35]在制定1982年我国《宪法》时,有学者称“最好宪法能把‘在必要的时候,可以提前或者延期’明文改为‘在发生战争的情况下可以提前或者延期’”。[36] 笔者认为,从现行宪法的体系来看,这样规定显然是矛盾的,因为战争的宣布只能由全国人大决定,不召开会议又如何做出决策?不过,这给人们的启发是,能否通过类型化的归纳,确定某些非常状态属于可以推迟的例外情形。
     
      非常状态是否应然导致议会会议的暂停或推迟?非常状态是相对于正常状态而言的,是指“当国家存在、公共安全和秩序面临严重威胁,采取已预设的政策途径无法消除这些威胁,因而只能采取非常例外手段才能消除”的状态,[37]我国法律体系中非常状态可以根据影响范围和影响领域的不同分为战争状态、紧急状态和应急状态三个层次。[38] 在非常状态下行政主导是普遍存在的,[39]但是民主代议机构仍需要继续承担决断和审查监督的职能,并且,在紧急状态下加强国会的参与和监督,恰是域外主要国家紧急权体制演进的重要趋势。[40] 可见,非常状态不仅不必然导致议会召集的例外情形,恰恰相反,非常状态更需要议会的监督以平衡行政主导独大的问题,避免这个现象被延续到非常状态结束后,破坏正常状态下宪法体制预设的平衡关系。
     
      就公共卫生突发事件的实践而言,在同样是具有高传染性的“非典”的流行时期,全国人大的会议并未因此推迟。此次新冠肺炎病毒在国外以迅猛的速度传播后,各国议会都作出了不同程度的反应,大部分国家议会通过立法或者决议采取了相应的防疫措施或通过远程形式、减少会议次数等方式继续举行会议,[41]甚至在新冠肺炎患者死亡率最高的意大利,在发布封城令之后国内疫情最严峻的时期,众议院和参议院也仍然集会召开,听取总理对疫情防控的报告。[42] 部分国家对议会举行作出休会限制或延期,[43]甚至提前结束正在召开的会议。[44] 因为其他国家议会是“常在”的机关,所以次数限制或延期也是由议会自决,且延期会议的时间是确定的。当然,各国存在政治体制的巨大差异,政治实践也不可能脱离特定的社会政治背景来抽象评判,更不能就此认为全国人大会议的推迟召开缺乏正当基础。
     
      事实上,基于疫情防控在政治上和科学上的正当性,此次全国人大会议的推迟具有较高程度的可接受性。然而,除了全国人大和全国政协会议的暂停,其他国家机关的运行并未享此待遇,中国共产党中央委员会的会议、全国人大常委会的会议以及国务院的各项会议并未因此而取消,甚至有些机关因疫情防控需要反而增加会议。在国家机构中唯独全国人大的会议被推迟,笔者认为这主要受两个制度性因素的影响。
     
      其一,全国人大会议的召开对非常状态的消除不具有决定性作用,甚至是意义不大。全国人大无法在非常法律状态中找到自身的角色定位,有学者对我国非常法律体系研究后指出:“人大及其常委会在突发事件应对中职能并不明确、具体,对政府的监督制度未得到发展,尤其是与在我国非常状态下处于主导地位的武装力量之间的关系是人大制度中的空白。”[45]基于这种判断,人大不能帮助非常状态的消除,甚至发挥不了基础的监督功能,因此,在我国非常法律制度下,全国人大会议的召开与否就显得并不那么重要,因为重大决策部署并不需要由全国人大参与,推迟召开只影响了常规例会中决议事项的延期,所以此次推迟决定作出后,即便人们意识到合法性依据瑕疵问题,但也普遍表示出宽容和可接受。需要引起重视的问题是,人大在非常状态中的政治参与不足甚至被边缘化,由此带来对最高国家权力机关权威的削弱是显而易见的。在人大制度建立初期,人大会议的形式主义问题以及由此导致的“工具论”观念,是我国当前同样需要警惕的危险。
     
      其二,全国人大自身的制度张力形成的宪法障碍。黑塞对非常状态和宪法障碍进行了区分,他认为:“非常状态是由外部影响而形成的对国家与宪法生活的一种威胁,而宪法障碍则是由于自身原因或其他机关的原因无法行使由宪法赋予它的职能而丧失的行为能力。”[46]我国近三千名人大代表的广泛性、兼职制与我国人大会议的会期制度是共生共存的矛盾体,全国人大“作为非常设机关,其内部结构的松散和非专职主义的代表观,使之缺乏恒常的自主意识和行动能力”, [47]这构成了全国人大在任何非常状态下或危机时刻的一种宪法障碍。此次疫情中,全国人大代表有各级领导干部,还有许多医护工作者、科研人员、专业技术人员、工人、农民、人民解放军等各方面代表,其中有三分之一都奋战在疫情防控工作第一线。[48] 此外,人大代表的地域广泛性和兼职制决定了全国人大代表分散于各地,其他国家专职化的议员则一般常驻议会所在地。这种自身组织制度的张力造成召集会议的障碍,也是为何国家机关中仅全国人大会议被推迟的根本原因所在。
     
      根据这两个制度性因素的分析,可以发现,按时召集还是推迟召集,与非常状态并非正相关关系,而是受到具体情势对其的影响。面对这样的现实,人们可以确信推迟行为在可接受性上没有绝对的标准,因此难以通过归纳类型化的例外情形,以之作为大会推迟的法定依据。实际上,“公法追求公权力行为可接受性的使命,在绝大多数情形中都是通过形式主义地应用实在法的方式来完成,这比直接诉诸价值能获得更为牢靠的基础”, [49]因此,基于对此次非常状态的反思及上述关于召集制度的法教义学分析,全国人大应在议事规则中通过制度化的程序设计为推迟召开会议提供合法性依据并作出限制。
     
      第一,在《全国人大议事规则》2条中加入兜底的例外条款。由于这种推迟与宪法中规定的选举推迟具有相似性,表述上可以借鉴我国《宪法》60条第2款,[50]在《全国人大议事规则》2条添加一款:“如果遇到不能举行全国人大会议的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟会议,但必须在该年度内举行全国人大会议。如果遇到推迟换届选举后召开的第一次会议,延长本届全国人民代表大会的任期。”
     
      我国《宪法》60条的规定“实际上是制宪时对非常状态情形的考量,这个设置很严格,表示不能随便推迟,而且同时防止被无限期的延迟选举”。[51] 推迟召开会议与推迟选举具有性质上的相似性,我国历史上第二届和第三届全国人大推迟选举往往也都伴随着召开会议的推迟,因此两者的例外情形在制度设计上是具有共通性的。会议举行的例外条款包含三层意思:(1)不能举行会议的非常情况,是一种客观不能的状态,也有学者在讨论时用民法的“不可抗力”表达这种情形不能是基于人的主观因素;[52](2)要求常委会三分之二以上的多数表决通过是基于推迟会议的严肃性和重要性;(3)这一条仅仅是第一季度之外举行会议的例外条款,要求必须在该年度内举行会议,是基于我国《宪法》61条“每年一次”的限制,如果要超出本年度的推迟,那么将涉及宪法的修改问题。对于此次推迟决定存在的合法性依据问题,则应当通过在大会召开时由常委会提交大会追认,以获得法律上的正当性。
     
      第二,全国人大常委会在作出推迟决定时,应当明确推迟的时间和理由。如果因为形势不明朗而无法明确推迟召开的具体时间,这个推迟决定的效力应当持续到全国人大常委会下一次例会,形成一个阶梯式的不定期推迟制度,以保证不能举行的客观情况消失后,常委会能阶段性地对非常情况的形势进行重新判断,及时地明确召开时间。例如,由于此次新冠肺炎病毒席卷全球,在国内形势基本稳定后,北京并没有取消重大突发公共卫生事件一级响应,有关部门在疫情防控新闻发布会上指出“北京的疫情防控在短期内完全结束是不可能的,很有可能较长时期处于疫情防控状态”。[53] 然而,全国人大代表已经不再因抗疫而影响履职,这时需要常委会对不能举行会议的客观情形进行重新评估,尽早确定会议推迟举行的时间。
     
      第三,必要的时候还需要明确推迟召开的地点和召开方式。如前所述,如果导致不能举行的非常情况发生在北京等部分地区,那么常委会应当考虑在其他城市筹备会议以实现召开之目的。关于召开方式,传统会议都是现场会议,而此次全国人大常委会和地方人大常委会则率先采取了视频会议的召开方式,尽管一定程度上会影响会议的严肃性和权威性,但非常情况下选择这种形式是符合宪法法律精神的。[54] 如果全国人大会议是因为无法进行现场会议而推迟,那么常委会为了召集目的的实现应当积极筹备视频技术的运用,如果视频技术发展成熟,那么以后因病毒传播导致的现场会议无法组织的问题,将不再成为推迟召开的正当理由。
     
      第四,通过立法授权常委会在非常情况时期审批临时预算案的权力,以解决推迟会议期间导致的国家权力行使缺位的问题。我国历史上人大会议召开的时间不固定,除了10月外,其他月份均召开过会议,如二届全国人大四次会议在1963年11月底召开,对该年度国民经济计划和预算的草案审批就失去了意义。在人大例会周期性的职权行使中,与工作报告和国民经济计划相比,预算案的审批显得更为紧迫,作为“钱袋子的权力”,这是最高国家权力机关在非常情况下通过财政分配资源、提振国家经济复苏的重要手段,是对政府最有效的监督形式,先批后用更是预算法治之精髓。国务院应当制定一个与前述推迟决定效力周期相同的临时预算案,由常委会在作出推迟决定时一并审议推迟期间的预算支出。
     
      (三)例会推迟后的重新召集及其实践
     
      如前所述,“推迟决定”使此前的“召开决定”失效,而不是对召开决定的修改,因此并不能直接根据推迟决定达成召集之目的,在客观障碍消除后,常委会需重新作出决定明确例会召开时间和主要事项。因此,全国人大宪法和法律委员会在作推迟决定草案说明时指出:“拟在具备召开全国人民代表大会会议的条件后,由全国人大常委会适时作出决定,确定召开会议具体时间,并提出大会会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、大会会议列席人员名单等。”
     
      重新召集应当以何种方式展开也是值探讨的问题。此次推迟决定作出后的讨论中出现过一种观点,即一旦疫情消除,常委会能否通过召集临时会议的方式迅速召开大会,因为根据《全国人大组织法》2条,例会需要提前一个月将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知代表,临时会议则无此程序要求,召集临时会议有利于提早会议召开时间。对于此一考量,首先需要明确的是此次决定是对例会的推迟,例会与临时会议在目的、功能、内容与形式上的差异,决定了不能通过召集临时会议的方式来代替例会的召集,即便召开临时会议,其次数亦无法计入宪法对例会要求的“每年一次”之中。基于此,此次推迟决定作出后,常委会重新召集应当依照《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》中对例会召集的规范要求展开。
     
      2020年4月29日,十三届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于十三届全国人大三次会议召开时间的决定》。根据该决定,十三届全国人大三次会议于2020年5月22日在北京召开。从时间跨度看,这不符合“提前一个月通知”的召集规则。因此,在召开时间决定草案的说明中,对召开时间作出了两方面的解释:其一,疫情防控形势好转,客观障碍消失,综合考虑各方面因素,适时召集会议的条件已经具备;其二,按照此前常委会第十五次会议的召集决定及议程建议,在推迟决定作出前就已为大会进行了一系列筹备工作。[55] 前者是对现阶段重新召集的政治判断,后者则是对决定召开时间未提前一个月通知所作出的解释。
     
      回溯我国历年全国人大会议召集时间的情形,以1982年我国《宪法》和《全国人大组织法》的制定为临界点,可以划分为两个阶段。从1982年之前召开的历次全国人大会议观之,由于宪法和人大组织法缺乏具体化的召集规则,对常委会召集权的约束极为薄弱。在早期的全国人大实践中,常委会的召集决定仅明确时间和地点,对建议会议讨论的事项等议程内容,则在会议召开前的一两天讨论决定,此时全国人大代表基本抵京,对会议议程完全没有准备的时间和可能性。从1975年恢复全国人大会议至1982年我国《宪法》修改前这期间,常委会一般仅提前几天决定大会时间和建议议程,大会之召集亦显“仓促”。加之此一阶段常委会的组织规则亦不健全,常委会每次会议时间较为模糊,有时候一年召开三十、四十次会议,每年常委会何时作出召开决定以及召开大会的时间完全无规律可循。1982年我国《宪法》关于国家机构规定的修改,首当其冲的就是“加强人民代表大会制度,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”, [56]在其起草阶段,有人提出常委会职权扩张会产生架空全国人大的危险,根据这些意见,立法机关在全国人大常委会职权条款的第三项中增加了“不得同该法律的基本原则相抵触”,在全国人大职权中增加“改变或撤销全国人大常务委员会不适当的决定”。[57] 因此,1982年修宪在加强常委会的组织和职权时,还暗含了全国人大对其常委会“加强约束”的宪法精神,在这一制宪精神下,全国人大制定组织法具体化了召集规则和常委会会议制度;1982年之后,全国人大会议的召集时间则逐渐得以规范化。
     
      因此,“提前一个月通知”的制度是在总结人大实践的历史经验和加强全国人大对常委会约束的宪法精神上形成的,其立法目的在于常态化下限制常委会例会召集权行使的恣意性,保障全国人大代表具有准备工作的时间和常委会能进行充分的组织筹备,以使全国人大会议的审议、讨论有效展开,避免全国人大会议召开仓促而导致权力架空和会议形式化之危机。基于此,“提前一个月通知”的立法是针对常态化下的例会召集的限制,并不适用于被推迟后的“二次召集”的情形。在推迟决定作出前,常委会已经进行了一次召集,从十三届全国人大常委会第十五次会议作出召开决定到十三届全国人大常委会第十六次会议作出推迟决定,已履行了提前两个月通知和筹备之职责,核心议程并不因推迟而发生太大变化,代表的准备工作亦无需做太大调整,重新召集未预留一个月的准备时间不会对大会的有效审议构成限制。并且,此次大会已经因推迟导致突破第一季度召开之规则,为了尽早审议年度预算案和经济计划,契合《全国人大议事规则》追求“召开时间应越早越好”的立法精神,常委会应当尽可能地将召开时间提前。因此,此次重新确定的召开时间并不违反《全国人大组织法》2条之规定。
     
      五、余论
     
      全国人大会议召集制度的形成与实践的有序来之不易,应当认真对待我国《宪法》61条的规范价值。因此次因疫情而作出的推迟决定,尽管具有较高的共识和可接受性,但人们更需借此政治实践之机会,对召集制度进行反思和完善,以适应新时代下人民代表大会制度的发展,推进国家治理体系和治理能力现代化。

    【作者简介】
    赖伟能,中国人民大学法学院博士研究生。
    【注释】
    [1]为了讨论方便,笔者于本文中将全国人民代表大会会议简称为全国人大会议;未特别注明地方人大常委会之处,本文中所指称的常委会均指全国人大常委会。
    [2]张翔:《中国国家机构释义学的展开》,载《中国法律评论》2018年第1期。
    [3]参见王汉斌:《人大议事程序的规范化建设——王汉斌访谈录之六》,载《王汉斌访谈录:亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第207-213页;陈寒枫:《关于人代会和人大常委会的召集与主持——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的探索之四》,载《人大研究》2007年第9期。
    [4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典(第6版)》,商务印书馆2012年版,第1645页。
    [5][美]亨利·罗伯特:《罗伯特议事规则(第11版)》,袁天鹏、孙涤译,上海人民出版社2015年版,第394页。
    [6]See John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd Edition, New York: Longman, 1995, p.31.
    [7]Peter Bachrach and Morton Baratz. Two Faces of Power. Amercian Political Science Rewiew, vol.56.no.4(dec.1962), pp.947-52
    [8]全国人大常委会须提前一个月将会议讨论的主要事项和要提请会议审议的法律草案发给代表做参会准备,对提请议程中重要的基本法律案草案公布,广泛征求意见,并将意见整理印发会议。
    [9]胡弘弘:《论人大代表提案权的有效行使》,载《法学》2012年第5期。
    [10]关于内部法与外部法的区分及其影响,“学者施纳普(Friedrich E. Schnapp)认为,国家组织法的不发达源自于内部法与外部法的区分,国家组织法显然属于内部法。将国家作为一个不可分的主体,其内部是不存在法律关系的。法律关系只发生在国家和公民之间,即所谓的外部领域”。王锴:《机关、机关法人和国家法人说——基于国家组织法的考察》,载《人大法律评论》编辑委员会组编:《人大法律评论》(2019年卷第1辑),法律出版社2018年版。
    [11]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社1998年版,第235页。
    [12]参见[德]伯恩·魏德士:《法理学》,丁小春、吴越译,法律出版社2003年版,第63页。
    [13]参见钱锦宇:《法体系的规范性根基——基本必为性规范研究》,山东人民出版社2011年版,第15页。
    [14]如我国《宪法》第3条、第9条、第10条、第31条、第40条、第59条、第60条、第78条等。
    [15][奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1995年版,第39页。
    [16][英]哈特:《法律的概念》,张文显等译,中国大百科全书出版社1996年版,第89页。
    [17]参见《全国人大组织法》第2条、第3条、第5条、第6条、第21条、第22条、第25条。
    [18]也有学者将每年开会的时间和次数作为全国人大会期制度的内容,会期制度主要侧重于会议召开的时间跨度和次数,研究会议时间长短与代议机关行使职权之间的关系和影响,以全国人大为主要对象;而召集制度以全国人大常委会为主要对象,侧重于会议召集权的行使以及召集制度的整体建构,包括会议召开的时间节点,但并不研究大会召开的时间长短问题。召集与会期制度都关联我国《宪法》第61条,属于人大会议制度的重要内容,两者之间本来就存在互相交叉的关系。
    [19]如日本众议院和参议院都是由众议院议长和参议院议长共同决定(日本众议院议事规则第19条和参议院议事规则第21条),德国的联邦议院(德国联邦议院议事规则第21条)和参议院(德国基本法第52条第2款),以及英国贵族院(英国贵族院议事规则第14条),也是由议长召集。还有一些国家的议会则未对召集作出明确规定,因为例如英国的平民院和美国众议院每周的开会时间和地点都是由议事规则确定好的,而议员专职化使其开会成为一项日常工作,只需要由议长宣布开会。参见尹中卿等译:《英法美德意日六国议会议事规则》,中国民主法制出版社2005年版,第633页,第419-420页,第80页,第4-7页,第221页。
    [20]该维度是指,在权力配置时以机关结构决定职权归属,将国家任务和权限分配给在组织、结构、程序、人员上有优势的机关。参见张翔:《我国国家权力配置原则的功能主义解释》,载《中外法学》2018年第2期。
    [21]同前注[5],亨利·罗伯特书,第15页。
    [22]董璠舆:《论全国人大及其常委会的议事原则——与日本比较》,载《比较法研究》1990年第2期。
    [23]参见王元成:《政治角色视角下的全国人大代表政治行为研究》,华中师范大学博士论文,2013年,第60-63页。
    [24]参见刘乐明、何俊志:《谁代表与代表谁?十一届全国人大代表的构成分析》,载《中国治理评论》2013年第2期。
    [25]《彭真同志为全国人代会建设作出卓越贡献——访原中共中央政治局委员、中央书记处书记、人大副委员长彭冲》,载《世纪对话——忆新中国法制奠基人彭真》,群众出版社2002年版,第4页。
    [26]同前注[5],亨利·罗伯特书,第62页。
    [27]同前注[5],亨利·罗伯特书,第66页。
    [28]李林:《坚持和完善全国人大的会期制度》,载《当代法学》2006年第4期。
    [29]蒋劲松:《代议会期制度探究》,载《法商研究》2015年第1期。
    [30]同前注[5],亨利·罗伯特书,第71页。
    [31]王汉斌:《社会主义民主法制文集(上)》,中国民主法制出版社2012年版,第311页。
    [32]全国人大会议的召开根据展开顺序为四个阶段,即召集、预备会议、主席团会议、正式大会。从预备会议开始,召集的使命即告完成即进入开会阶段,当前我国实践中常委会在召开全国人大例会的决定中明确的时间以正式会议的开幕日为准,但在1954年到1964年,召开日期以预备会议召开日为准。
    [33]习近平:《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》, http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/23/c_1125616016.htm, 2020年3月20日访问。
    [34]全国人大法工委原副主任阚珂也提出“召集包括了更改会议开幕日期”的观点。参见阚珂:《推迟召开全国人大会议不会影响国家机关运转》,载《法制日报》2020年2月25日,第5版。
    [35]吴家麟:《论我国新宪法的科学性》,载《法学评论》1983年第3期。
    [36]高放:《改进人民代表大会制度刍议》,载《现代法学》1980年第4期。
    [37][德]黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第547页。
    [38]参见孟涛:《中国非常法律的形成、现状与未来》,载《中国社会科学》2011年第2期。
    [39]See Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies. New Brunswick, NJ: Transaction, 2005, pp.15-28.
    [40]如德国宣告紧急状态必须由国会事先同意或事后追认,在行政机关宣告紧急状态后,国会必须立即集会,在紧急状态期间,国会不能被解散或国会需要延期;美国国会在短期内决定紧急状态或者授权行政机关发布紧急命令,国会能够以决议终止紧急状态或废止授权命令,行政机关在宣告紧急状态前或后必须与国会商量,行政机关必须定期向国会报告实施情况。参见戚建刚:《紧急权力的自由模式之演进》,载《中国法学》2005年第4期。
    [41]如阿尔巴尼亚、阿根廷、智利、巴西、法国、印尼、西班牙、阿拉伯等采取了远程会议或减少会议周期次数,德国、日本、韩国、科威特、柬埔寨、意大利、希腊、欧洲议会、瑞典等则继续举行会议,但加强了召开会议时的病毒预防措施或调整了举行的工作方案。然而,有些国家限定只举行有关新冠疫情的议程,如意大利众议院将全体会议的工作限于审议不可推迟的紧急法案。也有部分国家议会临时召开了特别会议或紧急会议,为应对疫情进行立法或作出紧急决定。 See Inter- Parliamentary Union: Country compilation of parliamentary responses to the pandemic, https://www.ipu.org/country- compilation- parliamentary- responses- pandemic? from = timeline#I, 2020年4月22日访问。
    [42]2020年3月7日意大利政府发布紧急封城令,2020年3月25日和26日,意大利总理孔特就疫情防控分别向众议院和参议院做报告。参见《意大利总理孔特就疫情防控向议会做报告,将投入更多资金保障经济社会运行》,央视新闻客户端2020年3月26日。
    [43]如加拿大、埃及等国家议会。 See Inter- Parliamentary Union: Country compilation of parliamentary responses to the pandemic, https://www.ipu.org/country- compilation- parliamentary- responses- pandemic? from=timeline#I, 2020年4月22日访问。
    [44]如英国将议会全体会议提前进入休会期,在休会前快速通过了2020年冠状病毒法案,决定了休会期间议会得以继续行动的一些新方案,并决定在4月21日重开会议。《英国新冠肺炎确诊病例数逼近1万》, http://www.xinhuanet.com/world/2020-03/26/c _1125769744.htm, 2020年4月1日访问。
    [45]孟涛:《中国非常法律的形成、现状与未来》,载《中国社会科学》2011年第2期。
    [46]同前注[37],黑塞书,第547-548页。
    [47]黄明涛:《“最高国家权力机关”的权力边界》,载《中国法学》2019年第1期。
    [48]参见《全国人大常委会会议将审议关于推迟召开十三届全国人大三次会议的决定草案》, http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/17/c_1125586691.htm, 2020年4月22日访问。
    [49]沈岿:《因开放、反思而合法——探索中国公法变迁的规范性基础》,载《中国社会科学》2004年第4期。
    [50]推迟召开与推迟选举具有相似性与可借鉴性,在推迟决定草案的说明中也有提及和确认,并以一种“暗示”的方式成为了推迟决定合法的辅助理由。我国《宪法》第60条第2款规定:“全国人民代表大会任期届满的两个月前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下一届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”
    [51]肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第147-148页。
    [52]参见浦兴祖等:《全国人大会议推迟举行的相关问题》,载微信公众号“复旦与枫泾”, 2020年2月29日。
    [53]《北京基本阻断疫情,将常态化防控》,载《北京青年报》2020年4月6日,第A04版。
    [54]全国人大法工委宪法室副主任田威指出:“借助互联网等现代信息技术,保证了国家机关有效运转,这一创新做法是实事求是、务实高效的,符合宪法法律的原则和精神。”参见《视频等会议形式符合宪法法律原则和精神》,载《法制日报》2020年3月6日,第2版。
    [55]参见沈春耀:《关于<全国人民代表大会常务委员会关于第十三届全国人民代表大会第三次会议召开时间的决定(草案)>的说明——2020年2月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》, http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/7e29bc0f6ea44182b1b20a927e0d4b1f.shtml, 2020年5月9日访问。<!--全国人民代表大会常务委员会关于第十三届全国人民代表大会第三次会议召开时间的决定(草案)-->
    [56]彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,载《人民代表大会制度重要文献选编(二)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第567页。
    [57]参见前注[51],肖蔚云书,第60-61页。

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