新冠肺炎疫情全球爆发下的贸易调整援助问题
2020/11/23 8:30:32  点击率[20]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】国际经济法
    【出处】《法治社会》2020年第4期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】新冠肺炎疫情全球爆发背景下,国际贸易自由化受到冲击,各国的市场活力受到疫情干扰,资源配置呈现出失序状态,消费水平与就业率也遭遇挑战,国内经济秩序亟待修复。贸易调整援助是在经济全球化背景下,为推动贸易自由化的顺利实施、提高国内资源的配置效率和促进国民经济的稳定发展,由政府对因进口增加或产业转移等原因而遭受利益损失的企业和工人实施相关援助措施的一项公共政策工具。其基本理念是通过对因市场开放而遭受利益损失的产业、企业和工人提供资金、技术和政策援助,发挥政府在贸易利益再分配中的积极作用,促进国内产业和企业的结构调整,帮助受损产业和企业的工人重新就业。在新冠肺炎疫情逐渐缓和的背景下,我国应着重研究贸易调整援助制度在世界范围内的发展新动向,在不违背WTO规则的前提下,对国内产业进行援助的具体措施,使贸易调整援助真正发挥其应有的制度价值。
    【中文关键字】新冠肺炎疫情;经济援助;贸易调整援助;产业调整
    【全文】

      引言
     
      当前,新冠肺炎疫情仍然呈现出全球蔓延的态势,世界上绝大多数国家都采取了封锁、隔离、防控举措。其中,贸易限制和航运禁令对国际自由贸易体系产生了严重的破坏效应,造成全球货物贸易、服务贸易需求大幅萎缩,放大了单边主义、贸易保护主义的不良影响。同时,外贸限制措施的非理性运用也给全球贸易造成了断崖式冲击,部分国家公开截留国际贸易往来中的防疫物资,德国出台了紧缺防疫物资出口禁令,法国出台了征用所有口罩的行政命令,意大利宣布禁止防疫物资出口,这些做法使国际贸易秩序陷入衰退局面。[1]
     
      在新冠肺炎疫情全球爆发背景下,国际贸易自由化受到冲击,各国的市场活力受到疫情干扰,资源配置呈现出失序状态,消费水平与就业率也遭遇挑战,国内经济秩序亟待修复。为此,各国在维护公共卫生安全与促进贸易自由化之间徘徊踟蹰,并陆续出台了一系列力度空前的经济救助计划与疫情应对方案。以美国为例,美国联邦储备系统连续降息,并宣布无上限的量化宽松政策,美国政府和国会在出台2.2万亿美元救助方案后,特朗普总统又宣布推行2万亿美元基建方案,援助力度甚至超过了1929年大萧条时期与2008年金融危机时期。遗憾的是,由于新冠肺炎疫情的加剧,高强度的经济救助政策并未有效扭转经济失调的局面,也没能起到立竿见影的效果,美国已然出现大规模的失业潮,申请失业救济金的人数一度达到328万人。[2]欧洲各国为了缓解疫情给经济带来的巨大压力,也都纷纷“开闸放水”,德国、法国、英国都释放出巨量资金。
     
      在这一背景下,如何做到物尽其用,保障“好钢用在刀刃上”,使有限的资金通过合理的制度安排和程序设计配置给最具需求的主体,从而妥当地达到纾解经济衰退、促进产业调整、激发市场活力、重焕企业生机的效果,成为疫情中后期备受关注的现实问题。对此,滥觞于美国的贸易调整援助机制(Trade Adjustment Assistance,以下简称TAA)为决策者提供了可行的思路,对这一机制的内在机理、受助对象、援助措施、监督审查等进行研究,有助于从专业视角探索符合我国市场规律与企业需求的解决对策。
     
      二、贸易调整援助的内在机理
     
      1960年,为了保护受到进口冲击困扰的美国产业,同时也为了应对欧共体的挑战、扭转国际收支失衡的境况,肯尼迪总统强调,自由市场理念与贸易自由化原则是两党在维护国外基本安全与促进国内经济发展的共性所在,对此国会应当给予两党一致的支持,应提供制度保障。为此,美国于1962年通过了《贸易扩展法案》,该法案对传统的《互惠贸易协定法案》的例外条款进行改革,引入了贸易调整援助机制,据此对受到进口负面影响的产业、企业、工人、社区提供资金援助、收入补贴、再就业培训及失业补偿,从而争取各个行业对自由贸易的全力支持。[3]不过,事实表明,在1962年至1974年期间,美国政府的产业支持从例外条款向贸易调整援助的转变并未获得成功,相关产业既难以获得例外条款的保护,也难以获得贸易调整援助。鉴此,《1974年贸易法案》没有试图以其中一项取代另一项,而是同时放宽了例外条款保护与调整援助的准入“门槛”,并将调整援助的权限从关税委员会转移至劳工部。[4]
     
      就其内在机理而言,贸易调整援助制度的生成具有浓厚的福利经济学色彩,并且在自由贸易与公平贸易的博弈间寻求平衡点。具言之,针对某一国家而言,贸易自由化如同一把“双刃剑”:一方面,贸易自由化为国内经济中的出口产业提供了新的海外市场,带来了社会福利的增加;另一方面,随着贸易壁垒的消除,某些国内产业将无法避免日益增加的进口竞争所带来的产业损害,这种经济损害或产业损害主要是指企业减产或倒闭以及由此带来的工人失业。换言之,贸易自由化过程中的竞争同时制造了“胜利者”与“失败者”:高效的企业在海外市场扩张的同时,效益可以获得增长,成为贸易自由化竞争中的“胜利者”;低效的企业在面临国外竞争时,可能会被兼并或者倒闭,成为贸易自由化竞争中的“失败者”。虽然从宏观经济的角度看,这种现象是符合自由贸易理论的,但这一“优胜劣汰”的过程对于企业和工人以及农产品生产者而言却是个艰难的过渡,而且对于一国经济结构的安全性也会造成损害。因此,针对贸易自由化引致的受损企业、工人和农民予以援助和扶持,助其实现产业升级、结构优化、经济调整的TAA机制应运而生。
     
      福利经济学学者还提出帕雷托理论和补偿理论,指出增加社会福利允许损害一部分人的利益,只要增加的福利在补偿损失之后还有剩余,社会就算增加了福利,政府在其中应采取适当政策使受损者得到补偿。贸易自由化所涉及的个体经济和精神成本可能是巨大的,而贸易调整援助制度可以在很大程度上缩小消费者从贸易自由化中的受益与贸易保护受益之间的差距(差距的判断不以收入为基础)。如果国家能够使每个因贸易自由化而失去工作和收入的人从赢家(因贸易自由化而得利的人)那里得到补偿,那么该国的贸易自由化政策就可以满足帕雷托最优,从而被更多的权利主体所接受。因此,从理论上看来,贸易调整援助制度是一套满足帕雷托最优理论的贸易自由化政策中必不可少的组成部分。[5]
     
      三、我国贸易调整援助的立法实践
     
      作为贸易救济措施中的一环,TAA相较于传统的反倾销、反补贴和保障措施更具针对性,且具有更为独特的补偿与恢复效果。具言之,“两反一保”等贸易救济措施能够在一定期间内起到限制进口的作用,但这些措施仅仅提供了更多的国内市场机会,并没有对已经受到损害的国内产业给予补偿和扶助。相比之下,TAA则仅对国内受损主体予以援助,能够着眼于长远的发展,更具针对性地促进受损者进行自我恢复和生产调整,为具备援助资格的相关市场主体制定有序的经营计划。
     
      为了做到未雨绸缪,我国商务部产业损害调查局在2008年即委托清华大学法学院与上海WTO事务咨询中心开展《国外贸易调整援助制度及其对我国的启示》的课题研究。课题研究的内容涵盖了:TAA的基本概念和原理,美国TAA立法、发展、实践及效果,欧盟的“欧洲全球化调整基金”的主要内容和运作情况,韩国关于自由贸易协定的贸易调整援助制度和日本的有关产业调整政策等,并分析了TAA与WTO《补贴与反补贴协议》的关系,通过案例实证讨论建立我国TAA制度的必要性,提出相关的政策措施建议。2009年,前述课题通过专家评审并顺利结项,作为课题的研究成果,课题组起草了《贸易调整援助暂行办法(草案)》,该草案引发了我国国际经济法学术界对贸易调整援助的广泛探讨。[6]
     
      2010年9月,商务部产业损害调查局会同条约法律司赴上海市、浙江省进行TAA规章立法调研。调研组向与会地方商务主管部门、行业协会及企业介绍了《贸易调整援助暂行办法(草案)》的背景情况、主要内容和立法进展,并实地考察了上海市及浙江省部分代表性企业的生产经营状况,听取了有关企业对TAA草案中的申请资格及程序、援助范围及额度等内容提出的建设性意见和建议。2014年4月,商务部原公平贸易局与原产业损害调查局合并,新组建成立了贸易救济调查局,统合了产业损害调查与裁决等工作职责,贸易调整援助的有关工作亦由贸易救济调查局承担。
     
      2015年,国务院印发的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(以下简称《意见》)第十九条明文规定:“在减少政策扭曲、规范产业支持政策的基础上,借鉴有关国家实践经验,研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制,对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助,提升其竞争力,促进产业调整。”[7]本条系中国首次在官方文件中正式提出研究构建贸易调整援助制度。尽管该条款没有明确限定援助对象,但通过措辞可以解读出其旨在对关税减让后大量进口产品涌入而给受到损失的国内企业提供救济。在该《意见》的基础上,我国的贸易调整援助立法工作再次步入“快车道”阶段,有关规则的起草与试点工作呼之欲出。作为探索法治创新经验、制度“先行先试”的试验田,上海自由贸易试验区率先引入了贸易调整援助试点。2017年7月15日,上海市商务委员会、上海自贸区管委会联合发布的《中国(上海)自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》(以下简称《试点办法》)正式施行,有效期为2年。后经评估,该《试点办法》的有效期延长至2021年7月15日。[8]作为亮点,该《试点办法》确立的援助对象不仅适用于受到进口冲击的企业,还适用于出口受到阻碍的企业,涵盖范围更为完整。
     
      新冠肺炎疫情的全球爆发,再次使国际贸易秩序受到挑战,全球经济形势陷入不利困局,各国的产业、企业、工人都受到了不同程度的冲击,贸易调整援助机制的价值再次凸显,其实践运用比以往更甚。2020年2月,为应对国际贸易形势的严峻挑战、降低国际贸易环境变化对企业经营产生的不利影响,上海市浦东国际商会发布了《关于申报2020年度第一批上海自贸试验区贸易调整援助项目的通知》,围绕着“经贸法律援助服务”“市场信息咨询服务”“贸易结构优化服务”征集有关TAA公共服务项目,使贸易调整援助成为备受企业界关注的议题。[9]当然,疫情带来的经济冲击是普遍的、全面的,而贸易调整援助针对的是进口冲击及出口受阻所引发的贸易损害,不能指望TAA能够为所有主体提供全方位的援助。但是,对于与进口商品或服务存在同类竞争关系的国内企业,以及出口导向型的国内企业,尤其是中小微企业而言,贸易调整援助确属重要的制度工具。
     
      四、各国为应对疫情冲击释放的资金为TAA提供了基础
     
      自从新冠肺炎疫情在全球爆发以来,各国为应对疫情的冲击,先后采取了各类经济援助计划和应对措施,释放了大量资金。以美国为例,鉴于新冠肺炎疫情的爆发对经济造成了严重破坏,政府采取了一系列大规模行动来稳定和刺激经济。[10]其他国家亦纷纷效仿,投入大量资金希望实现救市目标,而这些资金为贸易调整援助的有效落实提供了坚实的财政基础。通过收集相关报道,笔者总结了各国采取的主要举措及公开的援助金额情况,特整理成表1。
     
      如前文所言,贸易调整援助可以使有实力的企业通过援助计划的制定与实施来调整自己的发展方向,恢复竞争力,重新进入市场。而企业重新恢复生机,既有利于国内贸易也有利于对外贸易。在疫情逐渐缓解形势下,各国政府纷纷释放出巨额财政资金,这些资金如果不能有效进入实体经济领域、达到刺激经济效果,那么无疑是资源的浪费。在面对停工停产、失业潮加剧、产业链断裂等失常经济现象时,贸易调整援助机制若能被妥善利用,无疑将起到极为重要的经济纾困效应。那么,贸易调整援助究竟应当如何进行?哪些主体可获得援助资格?经营调整计划又应当如何拟定?陷入困局的企业与工人如何能够借助于TAA援助而重获市场竞争力并摆脱不利影响?这些问题无疑是需要深入思考的。
     
      表1:各国为应对新冠疫情纷纷推出经济援助计划


      五、构建贸易调整援助机制需要重点解决的问题
     
      (一)立法体例的选择及其考量
     
      基于援助对象及制度定位的侧重点不同,国际上关于TAA的立法大体上可以分为如下五类模式:其一,“两条路线三类项目”的美国模式,美国的TAA立法不仅包括依附于保障措施条款的间接路线(亦称“201路线”),还包括独立于保障措施条款的直接路线(亦称“TAA路线”),前者针对不同形式的贸易行为提供对应的进口救济(如关税、配额)与贸易援助,后者则由相关申请者直接向美国关税委员会提出资格审查申请,待通过资格审查后再向劳工部或商务部请求援助利益;[12]其二,专为受到全球化负面影响或因产业结构调整而下岗失业的工人而实施一次性援助的欧盟模式,此类模式仅限定于劳工市场,而不及于企业或农民;[13]其三,从正面鼓励和促进优质产业发掘出口竞争潜力的加拿大模式,从立法着重点的侧重方向来看,这种立法定位的重心不在于为受损产业提供扶持和援助,而在于为竞争力较强的企业提供助推作用;[14]其四,将贸易政策与产业政策有机融合、援助衰退产业转型换代的日本模式,尤其以特定产业的机构改善和临时整顿为特色;[15]其五,以国际上的FTA促进和带动国内法改革的韩国模式,韩国之所以制定专门的TAA立法,是为了与其签署的大量FTA形成有效的呼应和衔接,特别是其国内的农业渔业TAA措施,直接源自于实施FTA的现实需要。[16]
     
      就TAA制度在中国的立法体例而言,存在由全国人大制定法律、由国务院制定行政法规、由国务院各部委制定部门规章等几种主要的路径。在这些不同的立法体例和制定模式中,究竟何者更为适宜,不仅需要考察《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的基础,还需要与国内相关联法律法规进行必要的比照和衔接。首先,TAA立法属于广义上的对外贸易立法中的一个组成部分,而对外贸易并不属于《立法法》第八条所规定的法律保留事项,因此可以肯定的是,制定法律并不是TAA立法的唯一选项。其次,如前文所述,TAA作为一种贸易立法的工具,主要是配合反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济制度共同发挥作用的,TAA从性质上分析应属于公平贸易理念下的贸易救济补偿机制。我国现有的反倾销、反补贴、保障措施都是由国务院颁布的行政法规,如果TAA立法也能采取此种模式,能够更好地弥合TAA与贸易救济之间的制度关系。
     
      (二)援助对象的界定
     
      通过立法明确有权申请贸易调整援助的主体(即受助对象),可以清晰地界定何者可申请援助,何者不可申请援助,从而使援助利益的授予更具针对性。如前文所言,在美国的TAA立法中,广泛涵盖了因贸易自由化而导致利益受损的企业、工人、农民、社区,这与其国内的工农业发展模式是紧密相关的。而上海自贸区的《试点办法》则主要针对中国的国内企业,而未提及农民或工人等主体的援助问题,其中包括国内销售企业,也包括出口导向型的国内企业,如果这些企业因进口激增、外企低价倾销、在出口国遭受严重壁垒或贸易摩擦而受到不利影响,即可寻求援助。[17]与此同时,《试点办法》排除了非因国际贸易环境的变化而是单纯因企业的经营不善所提起的援助申请,这一限制性要件,可避免国内企业滥用TAA制度耗费公共资源。可见,上海自贸区的TAA立法仅限于企业TAA项目,而没有专门的农民TAA、工人TAA、社区TAA等项目,这实际上与我国相关产业的发展模式是紧密相关的。以农业TAA为例,美国的农民已经实现了高度的产业化、市场化、现代化、技术化经营,农场系以商业企业的形式出现在市场上的,其直接参与进出口国际贸易竞争,而相比之下,中国的农民主要是以个体的方式参与小农经济,不仅市场化、企业化程度远远不及美国农民,而且对国际贸易规则的运用能力也有显著差异。[18]有鉴于此,在中国的TAA立法中,应当将援助主体限定于因国际进出口贸易变化(尤其是进口增加)而遭受不利影响和经济损失的国内企业。此外,为了避免审查标准的主观化,《试点办法》第三条细化了申请援助的主体条件,主要从员工离职的比例及产销量下降的幅度方面做出判断。可以说,《试点办法》的限制条件基本能够满足TAA立法的宗旨,即受助企业需要承担其损失系由国际贸易导致的证明责任,损失与原因的因果关系可以通过企业的销量下降及员工的离职情况加以具体判断。
     
      (三)援助申请与认定程序
     
      在确定援助主体后,贸易调整援助的贯彻实施还需要一整套完整的程序规则,由此将申请者、审批者、实施者、监督者联结起来,并贯通各项制度内核以实现整个援助机制的有序展开。为了避免因申请步骤或审批程序过于繁冗复杂而导致有切实需求的企业望而退步,整个程序的设计需要尽可能清晰且连贯。基于此,笔者设计了援助步骤如表2。
     
      【图】中国贸易调整援助的整体程序设计
      为了保证上述援助程序的高效运行,需要针对每个阶段设置时限要求,通过限制各项工作的时间节点,使整个流程在紧密且妥当的秩序下合理展开。此外,为了避免不合格的企业重复提交无效的援助申请而带来的工作负担,应限制相同申请的提出间隔。具言之,当商务部决定某申请企业不具备援助资格的,则其在一年内不得再提出相同申请。与此同时,由于贸易调整援助制度的宗旨在于协助企业进行生产调整和产业升级,因此在援助程序的各个阶段,均应强调政府部门与申请企业的通力配合。具言之,在援助程序进行中,须充分调动企业的积极性,激发企业的自主性,避免对政府形成过多的依赖,这着重体现在调整方案制定、专家顾问选聘、援助费用分摊三方面。
     
      结语
     
      从宏观经济视角审视,新冠肺炎疫情的爆发,对我国各行各业产生了深刻且广泛的影响,其中消费、投资、出口“三驾马车”都受到不同程度的冲击。首先,为防控疫情,各地均展开了严格的隔离措施,以避免人口大规模流动和聚集,但同时也大幅降低了消费需求,第三产业所受冲击尤其强烈。其次,由于工人返城、工厂复工的延迟,部分生产活动难于按期进行,制造业、房地产、基建投资等领域在短期内陷入停滞状态。再次,由于疫情在全球范围内的持续扩散,国际进出口贸易无疑将受到影响。对我国而言,截至2020年3月31日,已有120多个国家针对中国公民采取入境管制措施,24个国家或地区对华实施贸易限制,提高我国商品的准入门槛或直接禁止进口。[19]据海关统计数据显示,2020年1月至2月,外国因疫情所采取的贸易管制措施对我国出口的影响大于进口,我国近八年来首次出现累计贸易逆差。[20]鉴于这种情况,借助于贸易调整援助机制对我国因疫情原因而遭遇出口受阻或外贸损害的企业予以支持,有助于帮助企业克服当下面临的生存危机,应对资金链断裂风险,更有效地推进企业疫后复工复产,实现转型升级,提振经济活力。

    【作者简介】
    张建,首都经济贸易大学法学院讲师,最高人民法院研修学者,法学博士。
    【注释】
    [1]沈国兵:《新冠肺炎疫情全球蔓延对国际贸易的影响及纾解举措》,载《人民论坛·学术前沿》2020年第3期。
    [2]李光满:《疫情肆虐、经济衰退、油价暴跌、粮食短缺四重危机来袭,全球局势将向何处去?》,https://mp.weixin.qq.com/s/U7IZBjtPa8vxsxS2OhCjuw,2020年4月4日访问。
    [3]《互惠贸易协定法案》在总体上接纳自由贸易的同时,有选择地降低关税,从而避免伤害国内利益。具言之,该法案设置了例外条款,也称逃避条款,以便在不可预见的事态发展导致某一国内产业受到损害时暂时提高关税,这一条款后发展为保障措施条款。相比之下,《贸易扩展法案》放弃了选择性减税,明确承认在部分国内利益因削减关税而受损时,补救措施不应是限制进口,而应是对受损者提供政府援助。
    [4][美]道格拉斯·欧文:《贸易的冲突:美国贸易政策200年》,余江等译,中信出版集团2019年版,第549页。
    [5]吕晓杰:《贸易调整援助制度的法律问题初探》,国际经济法网:http://ielaw.uibe.edu.cn/fxlw/gjjjf1/gjjjfxll/11542.htm,2020年4月5日访问。
    [6]以陈利强教授为代表的学者概括了美国贸易法上采取的自由贸易与不公平贸易两分法、进口救济与调整援助的双轨制,有效回应了贸易自由化引致的产业损害和结构调整问题。参见季烨:《中国国际经济法学会2010年年会暨学术研讨会综述》,载《国际经济法学刊》2010年第4期。
    [7]张维:《我国将研究建立贸易调整援助机制》,载《法制日报》2015年12月18日第2版。
    [8]胡语宸:《贸易调整援助制度的实施路径探析——兼评上海自贸试验区试点办法》,载《海关与经贸研究》2019年第2期。
    [9]《关于申报2020年度第一批上海自贸试验区贸易调整援助项目的通知》,上海公平贸易服务网:http://fairtrade.sww.sh.gov.cn/pi/action/piHome/news_pageNews?levelCode=publicService&newsId=3043,2020年4月7日访问。
    [10]韩巍:“《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》:美国政府应对新冠病毒的2.3万亿美元经济刺激”,https://mp.weixin.qq.com/s/_Mz6DbfERs_w1gItzTselA,2020年4月4日访问。
    [11]Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act, https://www.majorityleader.gov/sites/democraticwhip.house.gov/files/Senate%20Amendment%20to%20H.R.%20748_0.pdf, 2020年4月3日访问。
    [12]Steven D. Schwinn, “Trade Adjustment Assistance at the U.S. Court of International Trade: The Year in Review”, (2009) 41 Georgetown Journal of International Law 137, p.160.
    [13]Stephen Kim Park, “Bridging the Global Governance Gap: Reforming the Law of Trade Adjustment”, (2012) 43 Georgetown Journal of International Law 797, p.872.
    [14]Lysenko Dmitry, Mills Lisa and Schwartz Saul, “Does Canada Need Trade Adjustment Assistance”, (2017) 72 International Journal 91, p.110.
    [15]J. Mark Ramseyer, “Letting Obsolete Firms Die: Trade Adjustment Assistance in the United States and Japan”, (1981) 22 Harvard International Law Journal 595, p.620.
    [16]蓝天:《FTA战略下韩国的贸易调整援助制度及启示》,载《国际经贸探索》2012年第1期。
    [17]吴卫群:《主动对标国际贸易投资最高标准又一制度探索创新:上海自贸区将试点贸易调整援助》,载《解放日报》2017年7月8日第2版。
    [18]李瑞峰、肖海峰:《欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究》,载《世界经济研究》2006年第7期。
    [19]《24个国家和地区对中国货物贸易采取管制措施》,中国国际贸易促进委员会浙江省委员会网:http://www.ccpitzj.gov.cn/article/13318.html,2020年4月2日访问。
    [20]唐建伟、刘学智:《疫情对出口的冲击大于进口,导致近八年来首次出现累计贸易逆差》,天津新闻网:http://www.tjxwx.com/cjmy/40347.html,2020年4月7日访问。

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