农村后备干部培养体系的转型与重塑
2020/11/17 14:57:14  点击率[14]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《思想战线》2020年第5期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】后备干部培养是确保农村治理稳定性的人才保障,也是观察基层治理的重要窗口。中华人民共和国成立后,农村后备干部培养体系经历了从“镶嵌于生产体系”到“党组织培养体系与自治选举体系竞合”,再到“干部培养一选拔机制的二元分离”的历史演变。农村社会结构的转型、村干部功能定位的政策转向、基层干部培养的组织策略转变是农村后备干部培养体系演变的三重要素。为了应对农村后备干部培养体系转型而产生的实践困境,基层政府常采取治理事务重组、治理网络重构和干部资源整合等治理策略。当前的“富人治村”“能人回乡”等干部选拔方式,难以从根源上解决农村治理人才供给不足的困境,有必要进行反思。重塑可持续的农村干部培养体系需要认真处理好乡村关系、干群互动关系、公职化与自治关系。
    【中文关键字】后备干部;乡村治理;人才供给;应变模式
    【全文】

      一、问题的提出
     
      党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,现代化国家的治理体系和治理能力,除了需要完备的制度体系外,还需要一系列将制度转化为实际成效的组织和个体,两者构成了现代化治理体系和治理能力的有机整体。就后者而言,主要依靠组织有力的干部队伍来实现,“政治路线确定之后,干部就是决定的因素”。[2]干部是中国政治运作的基本要素,也是影响基层治理的重要变量。相较于党政机关科层化、规范化的公务员管理,国家对村干部的培养、管理相对要复杂很多。这种复杂性体现在:村干部的供给除了具备竞争、选拔的特点外,还具有对后备人才进行持续培养、定期储备的性质,而这两个方面都受到来自国家和社会的结构性因素的影响、塑造。中国的干部管理体制受“党管干部”原则的主导,在具体操作上十分注重“培养”“选拔”“管理”等环节的衔接,形成了一个完整的干部人才供给体系。这种密切衔接的人才供给体系对于确保干部队伍的稳定性和治理的有效性发挥了十分重要的作用,至今仍深刻影响着我国的基层治理和乡村民主实践。本文关注的正是乡村干部供给链条中的“培养”环节,这一环节主要由农村后备干部培养与村“两委”干部培训两套体系来完成技术操作。从这一点看,农村后备干部培养体系实际上构成了乡村治理人才供给体系的“后端”,是村“两委”干部的孵化器,而这一点常被学界和实践所忽视。正因如此,关注农村的后备干部培养不仅具有填补理论盲区的价值,更具有很强的实践意义。
     
      基于村干部对于乡村治理的重要性,这一研究主题很早就受到了国内外学者的关注,并产出了一大批富有见地的学术成果。20世纪80年中后期,一些海外学者[3]围绕中国村干部的角色进行了讨论,随后,一部分国内学者结合村民自治的研究进入到村干部的角色定位等议题中来。[4]在21世纪的最初10年里,随着经验研究的不断增多,这一议题的研究面也得到了极大扩展,从聚焦村干部议题本身,陆续延伸出对村两委关系、[5]村干部角色定位、[6]村民小组长的功能、[7]村干部公职化管理、[8]村干部权力斗争[9]等多项议题的广泛研究,形成了一波研究热潮。2010年后,伴随着“三农”研究热潮的逐渐消退,这一论题的关注范围主要聚焦在富人治村、[10]村级行政化[11]等议题上。
     
      总体而言,这些研究尚存在以下几点不足:一是在问题聚焦上,多将关注的重点放在村“两委”干部上,对农村后备干部的关注极少。二是缺乏对农村干部培养体系演变的历时性与整体性的视角。现有的研究多强调农村干部角色定位、村干部培养的重要性,以及相关领导人的阐述,对其历史演变的基本脉络和机理缺乏足够的关注。三是简单将村干部的培养问题等同于村干部的任用和管理问题,忽视了农村后备干部培养问题的独特性和复杂性。虽然有学者从村级选举、富人治村等实践问题入手,部分涉及到了农村后备干部的培养问题,但这些研究大多将农村后备干部的培养问题简化为行政力量介入控制村级选举的手段,简化了农村干部培养工作的复杂性,更没有将村干部培养当做一个独立的理论问题加以分析。四是既有的研究普遍聚焦在村干部这个“点”上,对农村干部人才的供给体系这个“面”还缺乏系统性的实践关照和理论解答。
     
      为此,本文把农村后备干部培养体系作为一个独立的研究对象进行关注,基于多地(东部W市、中部S市和C市、西部的Y市)的调研经验和相关历史资料,重点分析农村后备干部培养体系的历史嬗变及其机理,呈现和分析农村后备干部培养体系变革后的实践应变,并围绕如何重塑农村干部培养体系提出建议。
     
      二、中华人民共和国农村干部培养的历史演变
     
      由什么人通过何种方式治理乡村,这是中国乡村治理的基本问题。中华人民共和国成立后,中国共产党十分注重乡村治理力量的革新。这种革新与“政党下乡”、土地革命等具体工作密切关联,锻造了一支极富组织动员能力的农村干部队伍。中国共产党能够战胜国民党政府的深层原因是其组织延伸的范围更广,动员力度更大,并以阶级斗争的方式不断涤荡乡村原有的“赢利型经纪”,从而获得全国革命的胜利。[12]从这个意义上而言,这实际上也是一场人才培养和组织的较量。中国共产党在农村建立起了供给有力的农村干部人才输送体系,而这一体系主要是通过农村干部培养工作来完成的。农村干部培养由村骨干干部培养和农村后备干部培养两部分构成,二者相互衔接,构建起乡村治理的人才梯队。在不同的时期,农村社会的性质,以及国家对于农村的定位是不同的,这两个因素塑造了农村后备干部培养体系节点明晰、模式差异明显的三个阶段类型。
     
      (一)集体主义时期(1949-1987年):干部培养体系镶嵌于生产体系
     
      农村干部培养体系的建立是伴随着中国共产党的组织拓展而逐步建立起来的。中华人民共和国成立后,以党组织为核心的权力结构不断向基层延伸,并在人民公社体制下把乡村社会整合成一个政治、经济、社会一体化的“全能主义”社会。在这一体制中,党组织实际上发挥了遴选干部、安排生产任务、分配公共物资和意识形态建设等多种功能,村干部的培养体系与党政机关的干部培养体系具有相似性,是党的科层体系与国家科层体系融合重叠、全面下沉的结果。在人民公社体制中,各项管理职能主要由生产大队来承担,生产大队再管理若干个生产队,生产队是具体组织农业生产、进行基本核算和产品分配的基本单位。大队管理委员会构成了村庄的权力组织,主要负责各自村庄范围内的公共管理事务。[13]大队管委会由主任、会计、民兵连长、妇女主任、治保主任等组成,再加上党支部书记和团支部书记,会有5~7人,一般被统称为五条线干部,体现了大队在政治、经济、军事、妇女、青年工作等方面的主要职权。[14]但实际上,这只是农村干部的“精干”部分,这一阶段的村干部也有其层级性,除了这5~7名干部外,实质意义上的村干部还有各个生产队队长、工分员、巡防队员、社办企业的管理人员等一批根据实际生产生活需要而产生的管理人员。从我们在全国多地的访谈所了解到的情况来看,在当时,基本上每个村庄都有30多名的“干部”,这些以大队、生产队干部为核心的农村精英,构建起了农村治理网络体系,并注重从生产活动中发现和培养后备干部,形成相对稳定的干部组织体系。也由于这一时期乡村人员流动较小,村庄具有了大量的可供培养、选拔的人才。
     
      从干部培养与农村社会结构的关系角度看,这一时期的干部培养体系是紧密内嵌于乡村的生产体系之中的。一是党员的先进性是其成为干部的主要凭据,这种先进性主要通过组织生产表现出来,村干部受到国家意识形态和群众热情的双重引领与鼓动。村干部具有较高的生产热情,这种生产热情与国家社会主义的建设高潮相呼应,形成了动力较强的村庄政治生态;由于这一时期村干部的“官僚性”受充分民主的制约,并以政策文本的形式确定下来,[15]村干部也会有意识地选拔和培养后进力量,一种基于乡村生产性共识而形成的村干部供给体系有序生成。二是由于国家意识形态的引导,社会生活高度政治化,入党不仅具有物质动机,更与政治地位密切相关,彼时村干部的产生,首先需要在生产积极性的比拼中凸显出来,经由党组织的吸纳后方有资格。由此,造就了这一阶段的后备干部培养来源广、竞争激烈和监督反馈性强等特点。
     
      (二)农业税费时期(1987-2006年):党组织培养体系与自治选举体系竞合
     
      从20世纪80年代开始,随着村民自治制度的试点及其在1987年以立法的方式在全国推行,相较于以往“政社合一”的组织模式,在“乡政村治”的组织架构中,党员干部体系与村干部体系逐渐出现分野。但这种分野并非意味着彼此独立,相互对抗。由于基层党组织的相对完善,村干部往往需要具备党员的身份,因此,这一时期农村干部往往具有“先入党后竞选”的特点,党员培养体系实际上依然承担着为村民自治竞选提供候选人的功能。这一功能也被上级政府有效地加以强化,“积极培养村两委后备干部”始终是这一时期不变的组织策略。但是,村民自治与党的干部培养体系并不具有天然的融合性,伴随着农村治理事务的复杂化,尤其是20世纪90年代日益加重的农业税、三提五统等税费负担,“作为村民代表的村干部”与“作为国家权力代理人的村干部”的双重角色冲突日益加剧。由于村干部的工资待遇主要由乡镇一级进行补贴,村干部面对计划生育、催粮收款等高压性任务时,不得不在政策执行中采取一定的变通策略,致使政策执行效果发生较大的偏差,政策绩效大打折扣,村干部的“夹心饼干”现象十分突出,表现为干群关系的恶化和上级问责频次的加剧。在这一阶段,不少村一年换几个村支书的现象很常见。尽管这一时期村干部的工作仍然以组织生产为主,但其权威来源已与乡村社会发生了一定的偏离,村干部逐渐向行政权力延伸的“代理人”角色转变,其权威来源已不全依赖于集体内部大多数人的认同,而更多寻求与家族或小亲族,以及国家权力的认同,后备村干部的生成逐渐具备较强“地方小团体”的特点。
     
      这一时期的村干部培养具有党员培养体系与竞选产生的竞合特点。一方面,通过发展党员吸收部分青年到党组织中锻炼,并通过协商的方式确定其成长的步骤,以此确保干部队伍更新的稳定性。另一方面,由于村民选举具有较强的正当性,这为培养体制之外的人员进入村委会提供了途径。为了实现村级治理的稳定性,乡镇一级也有意识地把从“海选”等选举活动中涌现出来的村庄精英吸纳进党组织,强化其控制和监管。在这种体系竞合的情势下,基层的村干部日益呈现出“向内团结,向上争取”的竞争策略。
     
      由于这一阶段大多数村干部都兼具“经纪人”的角色,其谋利动机日渐强烈,旧有相对稳定的干部接班模式受到一定冲击,村干部的“涌现”机制从生产体系向政治体系转移。所谓“涌现”,即年轻干部或积极分子通过在生产工作中的积极表现,积累声誉和威望,进而脱颖而产出的过程。这一时期,国家尚未形成相对规范的公务员管理制度,村干部转变为乡镇干部的渠道尚有一定的空间,村干部对于未来的保障具有较强的预期。因此,尽管面临着村民选举的压力,村干部的干事动力依然相对充足,选举竞争也具有一定的烈度。在这种情势下,身处村干部培养体系中层的后备干部不得不外出务工,日益脱离乡村的政治和生产体系,呈现出高流动性的一面。
     
      (三)后税费时期(2006年至今):后备干部“培养-选拔”机制的二元分离
     
      2006年,中央政府宣布全面取消农业税,这被看作是中华人民共和国农村的发展继土地改革、联产承包责任制后的“第三次革命”,它对农村社会、政治、经济、文化等各方面产生了巨大的影响,也推动着农村干部培养工作的转型。在全面取消农业税后,国家开始加大工业反哺农业、城市支持农村的力度,国家与乡村的关系进一步发生改变。这一时期,国家通过项目制等形式不断向乡村输送资源,村干部的角色也由原来的税费汲取者向公共资源分配者转变。由于行政事务不断向乡村延展,这一时期,国家权力由前期的适当收缩转向重新扩展。较之集体主义时代,这种扩张更倾向于抓村干部“少数”“带头人”。这些政策实践深刻地改变着农村后备干部培养工作,使得后备干部的“培养一选拔”机制出现分离,内生性后备干部培养变得难以为继。主要表现在以下两个方面。
     
      第一,党组织层级化供给干部的体系发生断裂。为了稳定乡村秩序,基层政府需要依赖更强的组织介入,对乡村的选举秩序进行控制,以确保组织意图的实现。于是,一种“双向无力”的局面开始呈现。一方面,国家的财力资源不足以全部覆盖到乡村的后备干部,保障他们拥有相对体面的生活。国家自上而下的控制介入力度有限,只能采取平衡协商等方式说服“关键少数”,即国家权力对乡村的影响依然有限。另一方面,村庄干部本身没有太强的动力去梯队式地发展后备干部。一则因为年轻人不愿意留下来,二则因为村干部所能给予后备干部的资源和政治承诺也十分有限。村庄的后备治理力量呈现体系化的瓦解,原来经由党组织进行“层级化”管理的后备干部体系,转变为个体性较强的散漫式管理。
     
      第二,农村后备干部的选拔机制从“后备—选拔”向“涌现—吸纳”转变。农村后备干部培养是干部管理链条中的一环,其与干部的选拔机制密切衔接。在集体主义和农业税费时期,村干部的成长基本上都是由党组织进行培养,尔后通过村民选举的形式予以确认。农村后备干部往往先要获得组织身份(成为党员),然后通过担任村民小组长或者村干部助理等形式锻炼若干年,在其能力获得组织认可后,方能获得选举候选人的提名资格。这是一种“后备—选拔”的机制,它可以较好地确保干部队伍的稳定性,但在当下有脆弱之处。在调研中,有村干部反映,最近几年培养了不少后备干部,但是鲜有成功的,待遇不行是一个方面,最重要的是培养周期长,获得选拔提升的概率很低。另一方面,由于农业生产与村庄治理事务的分离,依赖于生产体系而“涌现”的干部体系基本瓦解,干部由“生产性涌现”向“竞选性涌现”转变,乡村中的混混、富人利用其手中的资源和斗争经验,往往能够轻而易举地战胜村“两委”培养的后备干部。面对这种“搅局者”,乡镇政府并不全然拒绝,更多地是对其进行简单考核后予以确认。在鄂西调研时就遇到一个案例:一个被村民称“鬼才”的村民,是典型的混混,坐过牢、盗过墓,作风很不正派,在村民选举中他通过利益收买和精巧的斗争策略,成功当选村委主任。当选后,乡镇政府对其的态度也由最初的“意外”转为“承认”,并吸收其入党以强化其权威,以致于当地有“照耀玉耀乱得很,土匪也能当村长”的谚语流传。依据这种“涌现一吸纳”机制,乡镇政府能在一定时期内保持村庄力量的平衡,但对农村后备干部培养体系形成了巨大冲击。
     
      综上,农村后备干部培养体系经历了变动调适、逐步瓦解,并向着以国家供给干部资源的方向变革,乡村干部的内源性逐渐减弱,外源性增强。从干部的服务指向而言,其向上承接的特点日益明显,向下对接的能力相对削弱。
     
      三、农村后备干部培养体系演变的三重要素
     
      农村后备干部培养的内生性体系逐步瓦解,并朝着依靠国家干部供给机制进行补充的方向迈进。这一转变揭示了诸多问题。就宏观层面而言,农村经济社会结构的快速转型和城乡资源分配关系的变动,给乡村治理带了根本性影响,也改变了农村后备干部培养的基本逻辑。它包含了社会结构、政策定位和组织策略三个层面。
     
      (一)内生性干部供给的结构转型
     
      乡村干部的生产是党政力量整合乡村精英的过程,这一整合是“自上而下”的权力下沉与“自下而上”的乡土力量博弈权衡的结果。因此,必然受到这双重因素结构转型的影响。20世纪80年代以来,随着国家和社会的转型,乡村精英生成也呈现出了深刻的变迁,这是整个社会处于转型期的一个反映。最为直接的影响便是打破了原来整体化程度较高的社会结构,农村的社会结构呈现出“碎片化”和“再组织”两种状态并存的局面,村级党组织自身权威和话语权受到削弱,与农村社会之间产生了明显的“脱嵌”现象。[16]
     
      具体来说,这种乡村社会的碎片化表现在多个方面:一是原有的社会纽带和关系网要么断裂,要么松弛,出现了大量游离于正常社会体系之外的个体或组织。二是社会成员之间缺乏有效的互动和合作,社会的公共性不足,在很多时候处于相互隔绝或不信任的状态之中。三是原有的社会价值体系坍塌,道德共识瓦解,社会底线失守,整个社会价值处于失范的边缘。四是从社会个体的层面来看,对公共事务漠不关心,狭隘的个人主义盛行。社会结构的碎片化造成社会各个方面(包括社会网络、运行规则、价值体系等)的高度分散化、无中心化和去组织化。这种高度分化、去中心化和组织化的社会转型,是国家权力再次回归整合的动因,这也是20世纪90年代“三农”问题越演越烈和农村税费改革的基本逻辑。
     
      对乡村精英而言,这种乡村社会结构的转型不仅体现在外部,更体现在自身行事逻辑的演变中。随着20世纪80年代后期“民工潮”的铺开,城乡经济收入的巨大反差推动了大量农民进城务工,并由此改变了先前以务农收入为主的生计模式,形成了“半工半农”甚至是“农民市民化”的趋势。在村中主要社会成员外流的压力下,村级治理的人才队伍严重匮乏,原本以血缘为纽带的村庄共同体日渐消解,使得集体经济、社会事务与农户福利的关联性减弱,传统基层治理的微观细胞“农户与自然村”的凝聚力日趋式微,并影响到各种社会经济关系的重构。[17]从调研的情况来看,20世纪90年代“辞职”去打工(或者逃避农业税)的村庄后备干部不在少数,一些村庄正是在村干部的带领下外出打工,形成了外省的“本村小团体”,如当阳市照耀村当下的村庄精英,基本也是那个时代跟随老支书南下广东打工的成员。
     
      这种基于村庄生产结构转型和市场经济冲击的人才外流,使得农村后备干部梯队建设断裂的实践呈现,构成了农村后备干部培养体系瓦解的第一重变量。
     
      而就更为根本的宏观因素而言,城乡资源配置关系无疑是不可忽视的第二重变量。就乡村干部的培养和管理而言,我们有必要区分两种不同的党政权力对乡村干部队伍的影响机制:一是情感影响机制,二是利益塑造机制。在情感影响的模式下,国家通过意识形态、情感互动等方式影响干部,进而推动干部回应上级的政策号召和任务分配;而在利益塑造机制中,干部被责权利等现代术语所改造,并在利益交换的机制中完成上级的任务。相比之下,情感塑造机制相较于利益塑造显得周期长、前期投入巨大、见效慢,它始终与稳定性期待密切相关;而利益交换总是多频次、短时效的,它的效果与利益交换的多寡密切相关。因此,上级能否调动村干部,最终与其所持有的资源多寡有着密切相关。如果基层政府没有过多的资源交换,那它只能回归到周期长、见效慢的情感影响机制中。
     
      从这一点看,取消农业税以及城乡关系的大调整,对于中国乡村干部的培养和管理产生了深刻的影响。由资源汲取向资源输入的转型,意味着国家权力以一种全新的方式切入乡村社会,意味着乡村干部与上级机关的互动模式向利益交换机制倾斜。在新模式下,乡村干部“地方精英”的色彩逐渐淡化,服从于上级指令的行政人员色彩渐强。由于这种利益交换往往只能集中于少数人,后备干部培养难以通过有效的利益平衡机制进行维持,逐渐消解也成为了一种趋势。
     
      (二)村干部功能定位的政策转向
     
      农村后备干部的流失是造成干部培养体系瓦解的重要原因,这与国家对村干部的功能定位发生改变密切关联。乡村干部的功能定位包含法律定位与实践定位两个方面,两种不同功能定位的内在张力及其辐射效应,是造成村干部内生性体系瓦解的中观成因。
     
      首先,就乡村干部的法律定位而言,统一而模糊的规定难以应对多样的现实需要。目前与村干部群体直接相关的法律、法规、条例如《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中国共产党农村基层组织工作条例》《人民调解委员会组织条例》《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》《农民负担费用和劳务管理条例》《村庄和集镇规划建设条例》《农村五保户供养工作条例》《农村集体经济组织财务公开暂行规定》等,其中主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民委员会成员由本村村民直接选举产生,村干部不脱离生产,第十一条明确“任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。这实际上赋予了村民自治较高的法律地位,但这种法律定位实际上是比较模糊的。如《中华人民共和国村民委员会组织法》第六条规定“对村民委员会成员,根据工作情况,给予适当补贴”。这其中“由谁来对村民委员会成员给予适当补贴”并没有详细的规定,在实践中,基本等同于由乡镇政府进行核定并进行补贴,转而纳入地方财政预算。由于村干部得以持续内生的村集体经济不断瓦解,支撑村民自治的资源性条件不断流失,这种较高法律定位的具体规定逐渐与制度初衷相悖,试图重建自治性的努力被行政化的趋势所覆盖。又比如,《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村委会是由本村有选举权的村民直接提名选举产生,村委会成员不脱离农业生产。但是,这种不脱离农业生产的行文基本流空。以“招聘大学生村官”为例,一方面很难保证大学生村官就是本村公民,另一方面这种招聘的形式主要是基层政府主导的,很少通过村民大会选举程序。尽管这种实践操作不一定会引起村庄内部的反对,但法律文本与具体实践的背离已然存在。
     
      其次,就实践而言,村干部扮演何种角色也存在变化的过程。有学者认为,村干部集国家代理人、社区守望人和家庭代表人三种角色于一身,且不同时期政治精英的具体行为偏向有所不同。[18]这种观点无疑是客观的,但是随着实践的推进,加上区域差异的变量存在,[19]这三种角色内在的结构矛盾逐渐凸显,不再是简单的具体偏向问题。具体表现在,村民选举导致村庄政治结构由一元结构分解为二元结构,其引发的直接问题就是两委关系的矛盾尖锐化。村支书和村主任间“以人际关系表现出来的冲突折射出农村政治权威的结构性矛盾”,[20]随着村民自治实践的深入,这种结构性矛盾正在经历一个加速的普遍化与深刻化过程,两委关系的矛盾直接体现了权力结构内部的冲突。为了平衡这种冲突,在实践中不得不以村支书、村主任“一肩挑”的模式进行维持,这实际上是通过国家赋权的形式,强化了国家代理人的角色比重。这会对乡村干部的生产链条产生深刻影响,具体表现在:一是由于村两委权力的高度集中,通过村民选举的机制,不同层级的后备干部开始围绕5~7名村委名额而战,实际上是打破了培养链接的稳定性。二是尽管在部分地区还存在后备干部的培养,但这种培养很容易演化为获得竞选服务,即村庄竞选主体利用自己的既有地位尽量选拔“自己人”进行培养,进而形成村庄的寡头政治。
     
      总之,由于法律对村干部的双重定位及其彼此之间的实践张力,使得村干部的培养发生了变异。从实践的角度而言,由于后备干部并非村两委干部的组成人员,干部培养极易被基层力量所俘获,成为本地政治力量的争夺对象。
     
      (三)基层组织干部培养的策略变动
     
      这种干部培养的“正式权力非正式运行”还体现在基层组织干部培养的策略上,总体上体现为从“政治鼓舞”到“利益诱导”的转变。在集体主义时代,村庄内部是一个全能型社会,村干部的行事动力除了有基本的利益机制外,更有强大的意识形态系统作为支撑,这种支撑性的动力主要表现为声誉机制,通过表扬、宣传、面子等机制确立村干部的威信。在这种情况下,吸收年轻人进入组织,主要是通过给予政治荣誉的方式进行。到了农业税费时期,村干部的动力机制也在发生变化,大体而言主要有三个方面。一是名利欲望,相较于普通村民,农业税时代的村干部每年会有一定的补贴,以当阳市为例,工资待遇分别经过了(年份)800元、(年份)1500元、4500元/年,这一工资待遇尽管不高但也不算少。当时一些地方实际上也允许村干部抽取一定税费的分成,这构成了村干部的“潜收入”。二是向体制干部转变的可能,当时规定村干部工作5年以上的可以考公务员。在(省和市的信息)D村,1993年就组织过一次公务员考试,不少村干部考取了公务员。三是想以后生活有保障。这种或出于经济动机或出于社会动机的动力机制与集体化时代已有很大的不同,在这种情况下,为了完成上级下派的工作任务,村干部不得不通过既有的关系网、感情联络和利益许诺的方法,来调动小组长和年轻后备干部的积极性,以完成上级分配的治理性任务。
     
      可以发现,在培养后备干部这一点上,村干部的培养策略与党组织规定的发展程序存在很大出入,党章规定的对申请入党者的入党动机、思想状况的考察难以落实,培养谁、怎么培养,成为一种利益博弈的过程。而随着后税费时代的来临,国家的补助日益增多,这种通过利益捆绑的机制来培养后备干部的特点愈加明显,并伴随着村干部公职化管理的推进而逐渐表现出来。
     
      四、当前农村后备干部培养的应变
     
      农村后备干部培养体系的演变对乡村治理的组织模式产生着重要影响。在实践中,我们能明显感觉到国家对农村后备干部培养的应变,即由依赖于乡村内部力量的内生性培养,转向依赖国家资源输入进行的外生性培养。这一应变意味着村级组织自我更新能力的严重下降,与日益强化的村干部行政化趋势相契合。这种应变主要体现在治理事务重组、权力网络重构和干部资源整合三个方面。而这些都难以从根源上解除农村后备干部培养体系断裂所产生的治理困境。
     
      (一)治理事务的重组
     
      后备干部培养体系的转型与农村治理事务的转型具有高度的相关性。在后税费时期,农村的治理事务日益“去生产化”,生活服务性事务和行政事务成为了乡村治理的主要事务类型。在这样的事务类型的管理中,基层政府往往通过项目制的方式进行运作。项目制实际是一种行政类型化的事务分配方式,注重可视化、痕迹管理。作为承接项目的乡村组织,必须对原有的治理事务加以改造,以适应上级项目化管理的需求。以“土地平整”项目为例,在争取立项的过程中,乡村内部必须优先就其可行性作出论证,这一论证过程实际上是一个屏蔽矛盾的过程,原来生产中存在的权利冲突被隐去后,方能争取到相关项目。这种项目化运作方式对既有的乡村干部能力和组织方式提出了挑战,受制于项目的周期性,村庄内部必须快速达成共识,以便以最快的速度争得项目。因此,既往协商式的民主过程往往被转化为少数主要干部的决断过程。大量非核心村干部被排斥到乡村政治的决策层之外,成为没有发言权的“配角”。这种事务组合方式深刻塑造了乡村干部的行事风格,注重短期利益而非长远、整体性利益成为了村干部的共识。
     
      其对后备干部的培养和使用而言,最直接的影响就是后备干部“主人翁”参与感的消解。由于后备干部主要负责项目的运作和实施,其核心目标是尽快促使项目的落地化。这一目标尽管整体上与村庄的整体利益有关联,但并非直接的正相关关系。由此,很容易演变为村民与后备干部之间围绕项目运作而产生目标认知上的冲突。在这种情况下,后备干部普遍容易感觉“受气”,加上待遇问题,就会产生价值观上的动摇。有些年轻后备干部就曾跟我们说,我们也想为村民多办些事情,但群众不理解,感觉很受挫。
     
      另一个塑造村干部行事逻辑的因素是村干部工作的公务化。随着行政事务以及项目下沉,农村工作日渐公务化。这种公务化要求做事情有痕迹、有档案及证明,具体表现在拍照、签字、建档等技术应用,日常会议的频次也在增加,“到场”成了日常规范管理的基本要求。这种强制性“在场”对后备干部的直接影响便是,以往灵活多变的家计模式难以适应村干部的工作要求,有些后备干部就说,三天两头开会,自己得来回在城市工地和农村之间往返,有时村里发的补贴还不一定够油钱。总之,治理事务的重组使得后备干部缺乏对乡村政治的参与感,公务化的工作也使得后备干部的生计模式与之发生冲突,这些都加剧了后备干部脱离农村的步伐。
     
      (二)乡村权力网络的重构
     
      后备干部培养体系的逐渐转型与权力网络密切相关,二者相互影响,加速着各自的转型。在日渐缺乏治理力量的情况下,基层政府主要通过两种方式进行应对。
     
      一是合村并组。在不同的时期,合村并组的出发点和目的是不同的。有的是因为乡镇合并,而实行合村并组,目的是减少管理幅度(因为乡镇合并以后,村组数量过多,不便于乡镇管理);有的是因为农村社区建设而实行合村并组,目的是“推进农村社区建设”;有的是因为“新农村建设”,而实行合村并组,目的是“整理土地,再造农村”;有的是因为“美丽乡村建设”而实行合村并组,目的是“整合资源,经营乡村”;有的是因为“连片扶贫”而实行合村并组,目的是尽快实现“村村通”“组组通”或“连片开发”的脱贫、开发、建设的任务要求。此外,还有的是因为产业发展、方便征用土地,而实行合村并组的。[21]尽管合村并组的动机和目的并不一致,但就其内核而言是一致的,即通过整合资源,重构权力网络,提升治理质量。在既有的村干部待遇难以调动积极性的情况下,通过合村并组可以快速提高村干部的待遇,提升积极性。比如将原来的两个村合成一个村,干部数量减少一半,留任的干部待遇则可以提升一倍。这种努力在全国不少地区(尤其是中西部)已经铺开。对于后备干部的培养而言,合村并组意味着其上升的可能性极小,原来的一部分村干部变成了村民小组长,村庄权力网络发生了改变。
     
      二是网格化管理。通过引入网格化技术,乡村管理朝着精细化的方向发展。在绝大多数农村,网格员实际就是原来的村民小组长。网格化管理对于村级治理力量的影响具有两层含义:一是网格化管理实际上意味着村级治理力量的补强,通过建构网格,原来的一部分村干部和小组长通过担任网格员的形式,重新进入到治理网络中来。二是网格化管理意味着国家权力延伸的力度和深度更强,要求网格员的基本素质提高,促使网格员更多地朝着国家的要求靠近。对于基层政府而言,这一网格重组有利于加强村农村秩序的维持。而对于村后备干部而言,网格化管理实际上意味着一种新的组织方式,在这种情况下,后备干部的“进步”渠道很难通过党组织的体系进行,而更加倾向于依赖国家权力的科层体系进行。但由于科层体系难以全面延伸到乡村,对于网格员而言,这是一种缺乏流动的管理方式。也正因为如此,网格化管理实际是一种普遍缺乏“年轻人”的组织模式。这种模式对乡村社会的全面治理来说,依然存在延伸不足的地方。
     
      (三)干部资源的整合
     
      农村后备干部培养体系的转型,最为直接的后果是干部人才的流失。对于这一点,各级政府早有察觉,并采取了一系列“内外并举”的政策措施予以修补,力图重新整合有限的干部资源,以此应对后备干部培养体系瓦解所产生的问题。这一系列政策措施可以概括为“改土归流”和“土流并举”两个方面。
     
      这里的“改土归流”是指对村干部实行公职化管理,尽管其不占据体制内的编制,但通过财政资金补贴等方式,市、县、乡镇依然可以对在职的村干部实行较为规范的管理,村干部公职化管理可以看作是公务员管理体制的向下延伸。而这里的“土流并举”则是指在确保一部分村干部来自于乡村内部的情况下,通过“空降干部”等形式,完成对村级干部资源的供给,如大学生村官、第一书记、各单位选派年轻干部驻村锻炼等。这两个方面的措施被赋予了超越干部供给的制度性期待:一方面,国家希望通过“空降人才”的方式给村庄注入新鲜力量,从而提升村级治理的水平;另一方面,通过“改土归流”式的干部供给,意图变更村庄的“熟人社会”的治理规则,使之更快地适应城乡之间的融合,这一点可以从当前的社区化治理试点看出来。在这一趋势下,即使是乡村本土的年轻人,其要进入到村级组织的权力结构,也必须倚借国家确定的相关渠道(如村官考试)及其确认。
     
      此外,当前实践中还普遍采取“富人治村”“能人返乡”等措施来解决干部资源不足的问题,这是一种类似于“海淘”式的干部选拔机制,“富人”“能人”总体上是以资本为评价标准的。他们介入乡村治理的动因除了少数的“求名”之外,绝大部分都是“逐利”,[22]在此情况下,“富人治村”“能人返乡”等措施依然难以应对后备干部培养体系断裂所产生的现实困境。
     
      五、重塑农村后备干部培养体系
     
      农村后备干部培养工作肩负着为乡村治理提供内生性干部人才的政治使命。作为“政党下乡”的产物,[23]农村后备干部培养的实践意涵是,通过党的组织培养体系来稳定农村干部的内生性供给,从而确保乡村权力交替的稳定有序,提升治理工作与乡村社会的贴合度。从这一点看,这一制度设计具有舒缓人才供给困境、提升治理在地化等功能优势。当前,农村后备干部培养体系正逐步瓦解,这些功能优势正在逐渐消失,如何重建农村后备干部培养体系,成为了当前基层组织建设的重要任务。这需要我们在深层理念和行动策略上进行反思与革新。
     
      (一)对当前农村干部培养应变模式的反思
     
      当前农村后备干部培养的实践应变,其本质是国家力量以高度自信的姿态,通过权力深度下沉的方式来填补乡村治理的人才空缺,重构农村的治理格局。这对既有的乡村治理的理论范式提出了挑战,其中最突出的问题是:中国乡村治理长期存续“半正式行政”的简约治理向何处去?
     
      长期以来,中国地方行政实践广泛使用半正式的行政方法,在国家正式行政体系外建立了一套相对独立的“以本地人、本地财办本地事”的自治系统,而不是通过国家机构和人员的广泛植入和管理。[24]中华人民共和国成立后,国家对乡村社会的控制主要通过政党组织的渗透,而非官僚机构的延伸来实现,依靠政党内部的组织层级和组织原则,实现国家意志的下达,乡村干部主要依靠自己劳动收入维系生计。以基层党组织代替国家政权机构向乡村渗透,实际上是将管理乡村所需的行政成本转嫁到了乡村社会本身,从而大大降低了治理成本,避免了官僚机构和队伍的膨胀。[25]党组织通过其吸纳和培养的功能,源源不断地为村级治理提供大量的具有公共身份的地方精英,它的成功始终与其培养精英与使用精英的功能相关,由此形成了干部培养和干部使用两套紧密镶嵌的体系。从这一点看,“半正式行政”的简约治理无疑具有巨大制度优势。
     
      当前,国家通过权力全面下沉和外源性干部力量的持续性输入,来完成农村的治理和控制。这种国家权力与乡村社会关系图谱已经不是“简约治理”,两个方面的问题值得深入反思。
     
      一是国家权力下沉的边界问题。国家权力下沉为乡村供给治理人才和资源,这有助于提升农村治理的规范化水平,也是国家推动干部公职化管理的动力之一。但是这种下沉也是有边界的,其后续空间还有多少,很大程度上取决于地方财政能力的持续提升。在国家保持中高速发展、中央对农村保持较高政治承诺的情况下,其不足体现得尚不明显,一旦国家权力在资源受限而无法完成权力全面下沉后,通过何种方式来建构乡村治理格局,这是一个亟需回答的实践问题。在此问题上,应该保持一种审慎的态度,确保农村后备干部培养体系的健全有力是具有战略意义的。
     
      二是“富人治村”“能人返乡”机制的不足。最近十几年来,“富人治村”已成为了全国的普遍现象,在资源相对匮乏的中西部地区,也纷纷通过出台“能人返乡”等吸引乡村人才返乡参与乡村治理。这两种方式体现了基层政府在应对乡村治理人才流失问题上无奈的一面,有其合理之处。但“富人治村”“能人返乡”所导致的权力续租、乡村寡头政治等问题也屡见不鲜,其实质是党组织的运行模式在“富人”支配下的异化。实际上,乡村治理人才匮乏更多只是一个表面问题,需要类型化的具体分析,国家对不同资源禀赋的乡村的定位应该有所差异,其人才供给模式也应该有所不同。农村后备干部队伍不一定就要年轻化,完全可以通过调动一部分中老人的积极性将其吸引到乡村治理之中来,这种治理的成本和稳定性都是相对较好的。
     
      (二)重塑农村后备干部培养体系需处理的几对关系
     
      1.乡村关系。乡村关系主要是指国家基层政权与村庄权力之间的关系。乡村关系是重构农村后备干部培养体系的结构性变量。把握乡村关系,难免牵涉治理模式,到底是坚持强有力的“制度下沉”,还是坚守半行政化的“简约治理”,这需要从观念上进行重新思考。从全国整体而言,由于区域差异的存在,各地的基层政权在财力、人力和管理上必然存在一定的差异,但不能因这些差异而回避这一问题。囿于行政下沉的高成本和非长期性,在治理思路上,应该在坚持资源下乡的同时,将资源下乡的重点放在重塑基层的自治自理能力上,行政下沉的重心应限定在村庄重建分配能力方面,而非全面下沉,尤其要避免将行政管理的模式直接复制于乡村。
     
      2.干群互动关系。良好的干群互动关系是村庄善治生成的基础。农村后备干部培养的初衷是,通过选拔有内生性的村庄精英,建构村级治理的人才梯队,进而实现村庄的善治。之所以要从村级内部选拔和培养人才,一个前提性的判断基础在于,内生性村干部在实现村级“自我管理”方面有其先天的优势。主要体现在:其一,内生性的村干部深嵌在村庄的社会网络之中,了解村级行事的规则,更便于开展工作;其二,由于后备干部培养具有可预期性和相对较长的培养周期,因此,对于村级事务和上级行政事务都较为熟悉,由此,可以较好地兼顾二者,实现国家权力和村级村里之间的平衡。在长期的为村民服务中,后备干部与村民形成“自己人”的认同结构,这是党组织得以持续生存的制度基础。因此,村治的质量主要体现在干群互动的质量上。具体包括两种互动:一是生产性互动,主要包括干部帮助群众组织生产,排除生产过程中的障碍,改善生产条件和畅通产品的销售渠道等等;二是生活性互动,随着打工经济的兴起,这种互动成为了村庄干群互动的主要方式,主要体现在生活互助、日常交往等活动中。重建农村后备干部培养体系要尽量降低村干部的流动性,将干群互动质量作为考核干部能力的重点,注重在日常的生活小事中体现干部的先进性,[26]要避免只能办大事、不能办小事的弊端。
     
      3.干部公职化管理与村民自治的关系。从宏观上而言,干部公职化管理与村民自治的关系属于国家与社会的关系范畴。在“乡政村治”的治理格局下,国家与社会的关系会随着治理任务的增减而呈现变动状态。从国家政权建设角度看,村干部公职化管理是现代国家“基础性权力”在基层扩展的重要一环。“基础性权力”是指一个国家对社会的直接控制和渗透的能力,不仅包括国家组织体系和管理人员的下沉,还包括国家以其制定的规则体系取代社会自发形成的行为规则,并有效实现资源再分配的能力。[27]但是,干部公职化管理也容易产生村庄公共空间流失、统一性与地方性冲突、目标管理和选择性执行困境等实践问题。[28]因此要审慎处理好干部公职化与村民自治之间的关系。一要避免村干部公职化管理衍生出来的“官僚化”,公职化管理的核心是强化干部的服务基层能力,而非单方面承接上层任务。二要保持干部管理政策的灵活性。不应简单套用国家机关或事业单位人员的公职化管理办法,也不应照搬企业经理人的职业化管理模式,而是要充分考虑区域地理环境、历史沿革、群众心态、现实状况等多种因素来出台具体的管理规定。三要注重在财政支付方面适当向村后备干部倾斜,强化制度激励,使村后备干部真正留下来,发展得起来,避免形成差距过大的干部薪酬差距。

    【作者简介】
    梁永成,中南财经政法大学法学院博士研究生;陈柏峰,中南财经政法大学法学院教授、青年长江学者。
    【注释】
    [1]基金项目:国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”阶段性成果(16ZDA062)。
    [2]毛泽东:《中国共产党在民族战争中的地位》,《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社,1991年,第526页。
    [3] See Shue, Vivian, The Reach qf the State, Stanford: Stanford University Press,988; Siu, HF, Agents and Victims in South China: Accomplices in Rural Revolution, New Haver: Yale University Press,1989.
    [4]参见徐勇《村干部的双重角色:当家人与代理人》,《二十一世纪》1997年第8期;潘宁《21世纪谁来当村“官”——村干部的困境与出路》,《调研世界》1998年第3期。
    [5]参见徐增阳,任宝玉《“一肩挑”能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路》,《中国农村观察》2002年第1期;王金红《,两委矛盾”:经验分析与理论批评》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第5期等。
    [6]参见杨善华《家族政治与农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替》,《社会学研究》2000年3期;吴毅《“双重角色”、“经纪模型”与“守夜人”和“撞钟者”》,《开放时代》2001年第12期。
    [7]参见田先红,刘丽芬《废弃抑或存留:村民组长制的困境与前瞻》,《求实》2006年第1期;任晓霞《作为“干部”的村民小组长》,《华中科技大学学报》(社会科学版)2008年第1期。
    [8]参见高怀飚《村干部不宜“公职化”》,《领导科学》2003年第9期;宁泽逵等《村干部向何处去——关于村干部“公职化”的可行性分析》,《中国农村观察》2005年第1期等。
    [9]参见王思斌《村干部权力竞争解释模型之比较》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2005年第3期。
    [10]参见金华宝,靳乐山《“富人治村”研究述评》,《理论与改革》2011年第6期;刘锐《富人治村的逻辑与后果》,《华南农业大学学报》(社会科学版)2015年第4期;陈柏峰《富人治村的类型与机制研究》,《北京社会科学》2016年第9期;仇叶《富人治村的类型与基层民主实践机制研究》,《中国农村观察》2017年第1期。
    [11]参见王丽惠《控制的自治:村级治理半行政化的形成机制与内在困境》,《中国农村观察》2015年第2期;朱政,徐铜柱《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》,《社会主义研究》2018第1期。
    [12]参见刘晔《乡村中国的行政建设与中介领域的权力变迁》,《中国社会科学季刊》2000年春季号。
    [13]参见吴毅《村治变迁中的权威与秩序》,北京:中国社会科学出版社,2002年。
    [14]参见郭俊霞《当代中国乡村互动关系的演变》,《学术研究》2010年第6期。
    [15]如1962年9月27日由中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》就规定:“人民公社各级的管理委员会和监察委员会的成员,都由各级的社员代表大会或者社员大会选举,公社一级的任期两年,生产大队的和生产队的任期一年。各级的管理委员会和监察委员会的成员,都可以由原选举单位随时罢免。”管理委员会和监察委员会的变动性更强。
    [16]赵大朋:《农村社会结构的转型与村级党组织的应对》,《上海行政学院学报》2015年第4期。
    [17]参见项继权,王明为《新型城镇化与乡村治理转型》,《求实》2016年第10期。
    [18]参见杨善华《家族政治与农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替——一个分析框架》,《社会学研究》2000年第3期。
    [19]参见贺雪峰,阿古智子《村干部的动力机制与角色类型——兼谈乡村治理中的若干相关话题》,《学习与探索》2006年第3期。
    [20]景跃进:《当代中国农村“两委关系”的微观解析和宏观透视》,北京:中央文献出版社,2004年。
    [21]吴理财:《合村并组这事不要再折腾农民了》,搜狐网:http://www.sohu.com/a/194195264_774978,2020年2月26日。
    [22]参见刘磊《农村分化背景下富人治村的类型及其影响》,《人文杂志》2016年第12期。
    [23]参见徐勇《“政党下乡”:现代国家对乡土的整合》,《学术月刊》2007年第8期。
    [24]参见黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。
    [25]彭勃:《乡村治理:国家介入与体制选择》,北京:中国社会出版社,2002年,第104~105页。
    [26]参见潘维《人民共和国的人民性》,选自《人民共和国的文明内涵》,《开放时代》2018年第1期。
    [27][英]迈克尔·曼:《社会权力的来源》,刘北成等译,上海:上海人民出版社,2015年,第322页。
    [28]参见陶振《村干部公职化管理的多重维度》,《重庆社会科学》2016年第7期。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码