资产管理行业监管的国际趋势和经验启示
2020/11/12 9:25:01  点击率[10]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】金融法
    【出处】《银行家》2020年第7期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】资产管理;金融科技;监管制度
    【全文】

      进入到二十一世纪以来,全球范围内资产管理行业得到了快速发展,各国针对资产管理行业的监管制度也得以不断完善优化。尤其是近年来随着金融全球化进程的不断加速,各国对于资产管理行业的监管呈现“趋同”发展态势,监管机构在监管理念、监管机制、监管手段、监管问责等方面存在越来越多相似之处。对于资产管理行业监管国际趋势的了解对于我国完善相应监管制度体系具有一定的参考借鉴意义。
     
      强化系统性风险防范
     
      系统性风险是近年来金融监管领域最受关注的课题。在全球资产管理行业高速发展的过往十年,系统性风险监管也得到了监管机构的突出强调。在资产管理业务开展过程中,由于委托人和受托人之间属于最为典型的委托代理关系,双方之间的信息不对称使得受托人可能会滥用管理权力、违反信义义务从事资产管理行为,这不仅会损害到委托人的利益,而且可能会引发资产管理机构甚至资产管理行业的严重风险。在这种背景下,监管机构不仅要注重控制资产管理机构的具体经营风险,而且要始终将系统性风险的防范作为应予关注的头等大事。
     
      从近年来各国资产管理行业的监管政策来看,系统性风险的防范得到了突出的强调。监管机构对于资产管理行业的“流动性风险”和“杠杆性风险”给予了充分的关注,强化了数据监管机制,严格限定了资产管理机构的杠杆水平,并要求采取积极措施抑制流动性短缺问题。例如,比利时和新加坡都强化了资产管理机构的数据信息提供义务,美国和欧盟各国基于宏观审慎监管的考量限制了资管机构的杠杆水平,“流动性风险压力测试”监管方法得到了普遍应用,英国、法国、荷兰、瑞士、西班牙、比利时等国出台了相应监管举措强化对于资管机构流动性风险的监管,对于货币市场基金、指数投资基金、另类投资基金的风险监管也在不断深化。
     
      就中国资产管理行业而言,近年来出现的种种危机实际上在一定程度上也反映了系统性风险预防的重要性。有效的加强杠杆水平治理和流动性风险控制,尤其是严格限制“资金池”和“刚性兑付”现象的发生,对于资产管理行业系统性风险的防范具有至关重要的意义。值得肯定的是,我国监管机构已经将系统性风险的防范当做资管行业监管的“重中之重”。2018年中国人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局等多部委联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》强调“把防范和化解资产管理业务风险放到更加重要的位置”,“坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念。实现对各类机构开展资产管理业务的全面、统一覆盖”。而就具体监管措施而言,禁止资管机构“刚性兑付”,限制资管产品负债比例,建立资产管理产品统一报告制度,并由中国人民银行负责对资产管理业务实施宏观审慎管理。当然,如何建立具有中国特色的系统性风险防范机制仍然有待在理论维度和实践层面进行积极探索,监管机构必须结合我国资产管理发展实践情况进一步完善系统性风险的监测和防范机制,严格防范资产管理行业未来可能出现的系统性风险。
     
      优化资管机构公司治理
     
      资管机构的公司治理水平实际上能够影响到资产管理业绩,也会最终影响到投资者权益的实现,这在理论上和实践中都已经得到充分证明。
     
      近年来,各国监管机构普遍强化了资管机构的公司治理监管,要求从事资产管理业务的受托人完善公司治理机制、强化股东权益保护、加强内控合规建设。资管机构董事、高管的信义义务得到突出强调,与之相适应的注意义务标准、忠实义务类型进一步“具体化”和“实质化”。资管机构信息披露制度建设受到高度重视,尤其是受托管理资产过程需要通过信息披露实现公开透明,包括投资策略的透明性、董事薪酬的透明性、董事任命的透明性等;资管机构与外部机构的合作也必须突出透明性,进而防止与外部协作机构之间的不法作为。比如,以英国金融行为监管局(FCA)为代表的监管机构强化了资管机构的注意义务,对于“审慎管理”提出了更多积极要求;欧盟多数成员国要求资管机构披露投资策略,对参股5%以上的公司及其股东会投票情况也需要加以披露;“吹哨人”制度在英、法等国的实施对于资管机构合规运营发挥了重要的作用;欧盟层面对于资管业务托管银行的“安全托管义务”确立了原则性规定,卢森堡等国的监管机构通过制定监管规则将其加以具体化。
     
      值得注意的是,资管机构收费、工作人员薪酬也必须保持透明,为此各国也出台了更为严格的监管规则规制不合理的高收费、高薪酬。同时,监管部门要求资管机构披露运营成本且将其控制在一定合理范围,强调运营成本和管理收益的平衡性、比例性。
     
      对于快速发展的中国资产管理行业而言,资管机构的公司治理和收费规制尚是一个未经充分讨论的话题,各项监管制度亦是有待完善。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》反思了近年资管机构治理失败的经验,明确要求“应当具备与资产管理业务发展相适应的管理体系和管理制度,公司治理良好,风险管理、内部控制和问责机制健全”,不得“与关联方进行不正当交易、利益输送、内幕交易和操纵市场”。当然,资管机构公司治理机制的完善非一日之功,而是需要包括监管机构在内的各方长期共同努力。在此背景下,有必要借鉴各国的先进监管经验,进一步强化资管机构的公司治理要求,使其运营具有更高程度的公开性和透明性;在成本费用、员工薪酬等方面确立更为刚性的约束机制,确保资管机构的高效合规运营。
     
      引入员工个人问责机制
     
      在以往关于资产管理行业法律责任机制的讨论当中,多是讨论机构的责任而较少讨论员工的责任。通常来说,资管机构才是资产管理法律关系中各种法律责任的承担主体,一般不会直接追究资管机构员工的个人责任。但是,从近年来资产管理行业发生的严重风险个案来看,资管机构的重大风险往往是由从事违法违规行为的工作人员所导致的,在一些特定情形甚至引发了资管机构的破产或倒闭。如果把责任主体限定为资管机构本身而不去追究从事违法违规行为员工的个人责任,往往会对投资者利益保护造成严重影响,也不利于资产管理行业有序发展。在此背景下,近年来资产管理行业监管的一个新趋势是逐渐加强对于资管机构工作人员个人责任的追究,如果他们确实未能严格按照自身岗位职责履行应尽义务,必须严格追究其责任。当然,这种责任追究并非任意的,而是必须满足严格条件。通过明晰相关法律责任要件,可以防止个人责任追究机制的滥用,也有利于保障资管机构工作人员的合法权益。从比较法维度来看,英国、新加坡、澳大利亚、卢森堡等资产管理法治发达国家都强化了资管机构工作人员的行为准则和问责机制,并强化了对于他们的个人法律责任追究。
     
      在中国法语境下,资管机构从业人员的法律责任制度并不完善,从事违法违规行为工作人员的行政处罚机制、民事赔偿责任和刑事法律责任并不明晰。值得肯定的是,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》强调“对于违反相关法律法规以及本意见规定的金融机构资产管理业务从业人员,依法采取处罚措施直至取消从业资格,禁止其在其他类型金融机构从事资产管理业务”,行政处罚机制的完善对于强化从业人员行为约束具有积极意义,但就法律责任追究力度而言依然有待加强,尤其是民事赔偿责任和刑事法律责任需要进一步明确。为了有效规范和约束资管机构工作人员的不法行为,有必要借鉴其他国家的最新监管经验,明确资管机构工作人员的行为准则和问责程序,确立体系完善、功能协调的多层次法律责任机制并加强法律责任追究力度。
     
      注重企业社会责任理念贯彻
     
      根据传统的资产管理法治逻辑,资产管理受托机构需要根据“受益人利益最大化”原则来管理处分受托财产。此时,“受益人利益最大化”是引导资管机构管理处分受托财产的基本原则,资管机构应当在法律和合同的约束下去运用受托财产进行投资,并不需要考虑其他目的性要素。但是,运用受托财产进行投资不是只涉及受托人和被投资对象的行为,而且也可能会涉及到雇员、消费者、社区、环境、生态等各个层面的社会利益,如果只是追求投资利益的最大化往往可能会损害上述社会利益。
     
      在企业社会责任不断得到重视的背景下,资产管理行业监管出现了一种新趋势:越来越重视投资行为本身的社会性和公共性,强调资管机构在管理处分受托财产的时候必须注重社会利益的实现。这就要求资管机构的管理层和工作人员(特别是董事、高管),在从事具体投资决策时必须注重社会利益的充分实现,比如可持续发展、生态环境保护、劳动权益保护、社会福利增进。在考察上述主体信义义务履行情况时,也需要注意企业社会责任或投资社会责任的基本要求。这种要求也反映到了一些国家监管机构的最新监管政策之中。法国、荷兰、卢森堡、比利时、瑞典均把企业社会责任纳入到资管机构的监管考核框架之中,减少碳排放、使用绿色能源、促进可持续发展等成为了资管机构投资决策时应当考虑的重要因素。
     
      在我国,资管机构企业社会责任已经得到初步的讨论,中国信托业协会在2012年组织制定了《信托公司社会责任公约》,但资管机构的企业社会责任在实践中并未得到应有的重视。实际上,企业社会责任理念的充分实现离不开监管机构的推动,监管机构有必要强化企业社会责任理念在资产管理行业的全面落实,通过确立“企业社会责任指引”、“企业社会责任评价”等举措引导资管机构将其贯彻到资产管理具体行为过程之中。
     
      加强金融科技监管运用
     
      当下资产管理行业的发展已经受到了金融科技的全面影响。大数据、区块链、虚拟货币、人工智能、智能投顾等在资管行业已经得到了广泛的应用,促成了资管行业的制度创新和体系变革。这些新观念、新技术的引入,无疑对资管行业的发展提供了很多新机遇,但是也带来了许多新挑战。例如,数据安全、金融隐私、网络风险等问题都可能对资管行业的发展造成重大影响。在这种背景下,监管机构必须对金融科技在资管行业中的运用加以审慎的监管。
     
      对于监管机构而言,一方面要鼓励资管机构大胆的运用金融科技促进资产管理业务的创新发展,另外一方面需要加强对金融科技运用的监管,切实防范金融科技运用过程中所带来的各类风险,尤其是注重防范系统性风险的出现。实际上,各国监管机构均已致力于加强对金融科技在资产管理领域的运用监管,对于各类金融科技工具的采纳以及所导致的风险进行了深入研究,出台了一系列监管措施。例如,对于数字货币能否成为以及如何成为资管机构的投资标的,英国、法国、马耳他、塞浦路斯等国作出了探索性规定;以卢森堡为代表的欧盟国家正在尝试对智能投顾服务、人工智能投资作出更为具体的监管规定。
     
      中国金融科技的发展已经走在世界前沿,在资管行业当中金融科技的手段和工具也得到了初步的运用。但是,我国对于金融科技在资管行业运用的监管相对滞后。前些年以互联网金融科技“伪装”的P2P、股权众筹、智能投顾和其他类型的资产管理产品“层出不穷”,但是这些产品多是披着金融科技的外衣,实际上并未真正的运用现代金融科技推动资管行业的创新发展。由于监管的滞后和立法的缺失,导致资管行业发展呈现了一定的乱象。在此背景下,有必要吸收借鉴各国金融科技成熟监管经验,积极研究各类前沿问题,适时出台全面监管政策,有效的引导金融科技在资管行业中的运用和发展,促进资管行业的现代科技转型。值得注意的是,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》强调资管机构运用人工智能技术开展资产管理业务应当严格遵守该意见关于投资者适当性、投资范围、信息披露、风险隔离等一般性规定,应当向金融监督管理部门报备人工智能模型的主要参数以及资产配置的主要逻辑,因违法违规或者管理不当造成投资者损失的应当依法承担损害赔偿责任。这是过去几年金融科技监管经验的总结,也为后续监管立法和监管机制的完善创造了条件。相信在未来几年我国对于金融科技在资管行业的运用会建构更为完善的监管制度体系。
     
      反思重构监管制度体系
     
      在2008年金融危机之后各国的资产管理法律规则体系得到了系统性的发展,不少国家的监管制度体系也得到了更新调整。经历了十年的改革探索之后,有必要对于资产管理法律规则进行体系化的再梳理,并且适度的调整监管体系的法律构成,这也是近年来各国监管机构所致力改革创新的一个方面。比如,美国和欧盟都在评估既有监管规则的实践效应和体系缺陷,以期为资管行业发展提供一个更有竞争力的法治环境。
     
      具体来说,这场系统性改革反思表现在以下几个方面:一是强化对于市场的整合。强化统一资产管理市场的规则建设,把原来条块化、碎片化的资产管理市场进一步加以整合,建构一体化的的资产管理基础设施体系;二是推动监管范围的深化。将资管行业近年出现的新市场、新产品、新领域都纳入到监管范畴,强化对于资管机构的监管深度和监管强度,借助现代监管科技的运用实现对于资管机构和资管产品的实质性监管和功能性监管。这种趋势在美国、英国、日本、加拿大等国表现的较为明显;三是实现监管权力的集中。考虑到现代资产管理行业的复杂性,各国都致力于强调统一监管机构的重要性,强化监管机构之间的协调;突出特定监管机构在资管行业整体监管过程中的地位和功能,赋予其全面的监管权力和丰富的监管手段,使其能对资管行业进行有及时、有效、充分的监管。比如欧盟范围内就在讨论应当赋予欧盟证券与市场管理局(ESMA)有最终的监管决定权,应当赋予其更为全面的监管权限;四是将复杂的监管法律规则进行再简化、再整合,消除其冲突矛盾,弥补其缺陷不足,使得资产管理法律规则体系得到简化、体系逻辑更为明晰、规制范畴更为全面,避免因为监管机构“加强管制——放松管制——加强管制”引发的“治乱循环”。
     
      我国资产管理行业的监管制度体系并不完善。过去十年当中,监管法律规则和监管执法机制虽然有所发展,但是依然存在很多问题。在此背景下,有必要对于过往十年我国资产管理行业监管的法律规则和制度体系进行深度反思和体系重构,进一步简化法律规则,形成统一、全面、有序的监管法律体系和监管执法机制,为未来我国资产管理行业的健康发展提供良好的基础。可以说,2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的发布是对我国资产管理监管制度体系的初步反思总结,而就优化资产管理法治环境、重构资产管理监管体制等基本目标而言,《信托法》的全面修订和《信托业法》的尽快制定才是解决问题的根本之道,这一艰巨任务的完成需要理论界和实务界的共同努力。

    【作者简介】
    夏小雄,中国社会科学院法学研究所副研究员。

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