环境公益诉讼主体问题思考
2020/11/6 13:33:24  点击率[49]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】环境公益诉讼;主体资格;检察院;社会组织
    【全文】

      多年以来我国的经济高速发展取得卓越的成效,但是经济的发展也带来一系列的环境问题。在司法领域,为加强对环境和生态的保护,新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》明确了环境公益诉讼制度,相关司法解释也陆续出台,环境公益诉讼案件大量出现,为环境公益保护提供了司法保障。但在近年来的实践中,仍面临很多问题,本文拟对环境诉讼主体问题的分析,以求获得相应的解决措施,以期环境公益诉讼能够在环境司法保护中切实有效实施。

      一、环境公益诉讼主体资格的现行法律规定

      2012年《民事诉讼法》修订,第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 2014年《环境保护法》修订,第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼: ( 1) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记; ( 2) 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”2017年《民事诉讼法》修订,在第55条增加一款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”从立法层面上,环境公益诉讼主体主体包括符合《环境保护法》第58条规定的社会组织及检察机关,且检察机关提起诉讼的,民诉法还设置了诸多前置条件。

      二、环境公益诉讼主体的局限

      1、过高的门槛导致环境公益诉讼民间力量难以进入。

      2015年1月1日新修订的环境保护法施行,据同年2月的报道,全国符合条件的700余家社会组织都可提起环境公益诉讼,但一月仅立案三起公益诉讼。民政部相关负责人称民这700多个环保组织,大部分是官办的社团组织,很多是行业学会,提起公益诉讼的意愿不高。1由此可见,由于条件的限制。可提前环境公益诉讼的社会组织数量不足,且意愿不高。相反,一些有意愿提起诉讼的社会组织,乃至个人,因为不符合法律规定,无法提起环境公益诉讼。或许从立法者的角度,严格的主体资格限制能够避免诉权的滥用,但这样的限制也阻碍了公众对环境公益的参与,抑制了民间力量对环境公益的参与。

      2、检察机关提起环境公益诉讼的实践困境

      相对于社会组织参与,自2017年民事诉讼法修订后,各地检察机关积极投身环境公益诉讼,根据2018年6月最高检披露的数据,截止2018年4月,全国检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件近2万件。2检察机关提起公益环境诉讼蓬勃发展,但也有存在的问题。

      (1)检察机关环境公益诉讼的前置程序。

      从2017修订的民事诉讼法第五十六条第二款规定,检察机关提供环境公益诉讼是对社会组织提起环境公益诉讼的补充,故民事诉讼法设置了前置程序,而相关司法解释也对该前置程序作了明确规定,诸如督促和建议相关机关起诉。面对复杂多变范围广的环境污染案件,检察机关都对有权提起诉讼的机关或组织逐一发送督促意见书或检察建议书,则必然会使检察机关及其工作人员疲于奔命3,浪费司法资源,影响效率。再者《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”30天的公告期虽然看似很短,但自然环境是变化的,环境污染的相关证据可能在30天内灭失或者失去价值,启动公告程序后如无法证据保全,也给污染环境的被告毁灭或隐匿证据制造了机会。当然,污染环境涉嫌刑事犯罪,侦查机关先期侦查已经固定证据的不在此列。而事实上,检察机关提供环境公益诉讼的案件中,也有很多是以附带民事诉讼方式存在的。一般来讲,污染环境涉嫌犯罪的,对环境造成的污染是严重的,污染行为在被立案侦查前往往也会存续相当的时间,但检察机关环境公益诉讼的提出却是滞后的,这与过多的前置程序也不无关系。

      (2)跨行政区域的环境污染和检察机关环境公益诉讼的矛盾

      污染环境、破坏生态的行为,时常会造成跨行政区划的环境污染和生态破坏的损害结果,污染行为人所在行政区域与损害结果所在行政区域不一致,如河流上游污染下游受损害。损害结果所在地检察机关如提起环境公益诉讼,必然要跨区域调查取证,履行职能,会占用更多的司法资源,个别情况还会受到污染行为所在地地方保护主义的掣肘。最高法环境资源审判庭的观点认为,完全按行政区划确定管辖是不符合环境资源案件特点的。4所以近年来各地法院多有成立跨区域的环境资源审判法庭集中管辖环资案件。审判机关面临的困境,同样在检察机关提起环境公益诉讼时存在。

      (3)多发环境污染事件与检察机关环境公益诉讼司法资源紧缺的矛盾

      经济的发展,使得环境污染事件频发。而从民事诉讼法修订了检察机关环境诉讼至今时间尚短,检察机关对于环境公益诉讼人才的培养、队伍的建设尚需完备。加之本就长期存在的案多人少矛盾和司法改革的多重影响,人案矛盾客观存在。

      三、完善环境公益诉讼主体制度的建议

      对照民事诉讼法和环境保护法,相应的制度应当保障和顾社会组织参与环境公益诉讼。但目前起补充起诉作用的检察机关环境公益诉讼大量涌现,而社会组织和民间力量的参与却受到限制。在近年来环境公益诉讼取得成效的同时,也要当对相应制度进一步完善。

      1.放宽社会组织参与环境公益诉讼条件,增设公民作为原告提起环境公益诉讼

      前文提到,符合法律规定的社会组织相对于频发的环境案件,其数量是稀少的。而且一些社会组织的起诉意愿不强烈,而有起诉愿意的社会组织却无法参加诉讼。放宽条件是否会导致滥诉,尚需实践考验,但过高的门槛导致民间力量参与不足,社会组织参与热情不高却实际存在。在社会组织之外,也应当保障公民作为原告提起环境公益诉讼的权利。域外法律实践中也有成功的经验,如同为亚洲发展中国家的印度,公益诉讼也放宽了对诉讼主体资格的限制,任何个人和社会团体都有权提起公益诉讼,而不必证明其与案件有直接的利害关系。5同样的制度在美国也存在。反对公民提起环境公益诉讼的观点认为公民的参与也会导致诉权泛滥。公民获得环境公益诉讼原告资格,仅仅指公民有资格、可以请求人民法院保护其受到污染环境、破坏生态行为所侵犯的合法权益。6但作为一个理想的公民,必然会考虑诉讼成本,不会轻易且不计后果不计成本的贸然起诉。

      2.完善检察机关环境公益诉讼制度

      针对检察机关提起环境公益诉讼,最高法最高检出台了司法解释,就相应制度进行了落实,但是相关制度还需要细化。为了保障其他社会组织充分参与设置的30天公告期限,可以充分利用开展前期工作,调查取证。如有社会组织起诉了,调查取得的证据应当赋予社会组织直接使用,如检察机关决定起诉,可以增加司法效率。在有,现如今网络时代,检察机关履行前置程序也可以充分利用网络资源,督促法律规定的适格主体或发送建议。南京市人民检察院尝试通过全国媒体公告履行诉前程序的方法并取得了一定成果。除此之外,还可以将每一个社会组织登记的信息进行全国联网并实时更新,每一个检察机关在预备提起诉讼之前都可以通过数据技术筛选出符合地区实际的适格主体从而有方向有目标地履行诉前程序,而不致让诉前程序无效空转。

    【作者简介】
    作者单位:如皋市人民法院

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