央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构
2020/11/3 9:58:13  点击率[558]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境保护法
    【出处】《东岳论丛》2020年第10期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】建立“统一事权、分级管理”的国家公园管理体制,是我国国家公园体制建设乃至生态文明建设的重要任务。但从试点情况来看,管理体制与改革目标存在较大落差,无法满足国家公园试点建设的实际需要。实际上,国家公园管理体制内生于央地关系框架下,国家公园管理体制的建设目标和建构路径,都是央地关系在国家公园领域中的映射。域外国家公园管理体制有中央主导型垂直管理体制和中央地方协同型管理体制两种模式,所在国家的央地关系对形塑国家公园管理体制都产生了决定性影响。未来,我国国家公园管理体制的建构应当遵循中央事权以及央地协同的要求,通过管理机构的设置、管理职权的配置以及协作机制的建立,构筑出国家公园管理体制的中国方案。
    【中文关键字】央地关系;国家公园;管理体制;管理机构;职权配置
    【全文】

      引言
     
      建立国家公园体制,是我国生态文明制度建设的重要内容。2015年6月,我国启动了为期三年的国家公园体制试点,希望积累建设经验,为2020年正式建立国家公园做铺垫。国家公园体制试点的关键在于试“体制”,体制问题将直接影响国家公园建设和管理的成效,故应将体制的创新和完善放在优先位置。目前,10个国家公园试点建设过程中出现了管理机构类型多样和管理不能的现象。表面看,原因在于机构设置不合理、职权配置不清以及与地方衔接不畅。但实际上,国家公园管理体制是央地关系在环境领域的缩影,在讨论国家公园管理体制时,我们不能“只看树木、不见森林”,还必须认清管理体制问题背后的主导因素——央地关系。国家公园管理体制是由管理机构设置、管理职权配置以及机构间协作等要素组成,每一要素的具体构造都反映了顺应央地关系发展的价值取向。因此应当突破现阶段央地关系所产生的体制桎梏,探索建立权责明晰、协同有序的国家公园管理体制。
     
      一、我国国家公园管理体制
     
      的政策目标和现实样态
     
      中央在明确国家公园体制建设这一任务的同时,已经认识到管理体制之于国家公园建设的重要性,前瞻性地确定了我国国家公园管理体制的建设目标。但实际运行中仍然出现了管理机构类型多样和管理不能的现象,与国家政策目标的预期形态具有一定差距。
     
      (一)我国国家公园管理
     
      体制的政策目标
     
      2017年9月26日,随着中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制建设总体方案》(以下简称《总体方案》)的出台,为国家公园体制建设提供了政策依据和行动指南。为提高管理效能,解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题,《总体方案》要求建立统一事权,分级管理体制,即建立统一管理机构、分级行使所有权、构建协同管理机制和建立健全监管机制。这些具体要求蕴涵了国家公园管理体制建设的要点:其一,设置统一的管理机构是前提;其二,管理机构统一行使管理权和必要执法权是核心;其三,合理划分央地事权、构建协同管理机制是保障。《总体方案》是目前针对国家公园管理体制最权威的顶层设计,其中针对管理体制的有关规定是我国国家公园管理体制建设所应当遵循的基本要求。
     
      2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在优化政府机构设置和职能配置部分,提出了改革自然资源和生态环境管理体制的要求,主要包括:设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者、国土空间用途管制、生态保护修复、监管城乡污染排放和行政执法职责。这与《总体方案》中国家公园管理体制建设要点相一致。同年,《关于深化党和国家机构改革方案》为了加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,对原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部和国家海洋局等有关自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园的管理职责进行了整合,组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局的牌子,作为中央层面统一领导和管理国家公园的主管部门。国家林草局(国家公园管理局)作为中央层面的国家公园主管部门,无法对每一个国家公园进行实际管理。因此,需要建立从中央到地方分级的国家公园管理体制,通过各国家公园管理机构的设置和职权配置落实国家林草局(国家公园管理局)的行政管理职能。
     
      (二)我国国家公园
     
      管理体制的现实样态
     
      1. 我国国家公园管理体制的现状
     
      试点期间,我国初步建立了由国家林草局(国家公园管理局)统一监管、各国家公园管理机构负责日常管理的国家公园管理体制。国家公园管理局是在国家林草局的基础上加挂牌子,属于自然资源部管理的国家局,其主要职责是“负责监督管理各类自然保护地”,特别是“负责国家公园设立、规划、建设和特许经营等工作,负责中央政府直接行使所有权的国家公园等自然保护地的自然资源资产管理和国土空间用途管制。”各国家公园管理机构是针对特定国家公园行使行政管理权的具体机构。
     
      不过,虽然实现了形式上的统一,各机构的性质和上级机关却不尽相同,大致可以三类。第一类,作为国家林草局派出机构的国家公园管理机构,属于行政机构。东北虎豹、大熊猫和祁连山国家公园正是依托国家林草局专员办成立了相应的国家公园管理局。第二类,作为省政府派出机构的国家公园管理机构,属于行政机构。三江源、海南热带雨林国家公园管理局由省政府垂直管理,三江源、海南热带雨林国家公园自然资源所有权现阶段由青海省政府和海南省政府代行。第三类,由省政府垂直管理的国家公园管理机构,实际上由省政府组成部门或者下级政府代管,在性质上既有行政机构,也有事业单位。钱江源国家公园管理局作为行政机构,由浙江省林业局代管;香格里拉普达措国家公园管理局划归云南省林草局垂直管理,是参公管理的事业单位;武夷山国家公园管理局隶属于福建省林业厅,是参公管理的事业单位;神农架国家公园管理局在试点期间委托湖北省神农架区人民政府代管,是事业单位;湖南南山国家公园管理局作为公益类事业单位,委托邵阳市人民政府代管,暂不确定机构级别。通过梳理可以发现:被授权管理的机构分别为行政机关、参公管理的事业单位和事业单位,上级机关有国家林草局、省政府、省林业厅和地方政府。
     
      由于以上复杂情况,各国家公园管理机构进行国家公园日常管理时,就出现了管理不能的现象。首先,林业、农业、水利和国土资源等资源管理部门对国家公园内相关自然资源享有管理权,由此,出现了各国家公园管理机构作为综合管理部门与地方相关管理部门共同运行的情形,影响了各国家公园管理机构管理权的统一发挥。其次,各国家公园管理机构自身尚不具备综合执法权。各国家公园执法权普遍由森林公安行使,根据中央机构改革的有关决定,森林公安已经整体划转到公安部实行统一领导管理,只是在业务上接受林草部门(和各国家公园管理机构)的指导。再次,各国家公园管理机构缺乏明确稳定的资金保障。作为中央垂直管理的东北虎豹国家公园管理局目前尚未设立国家公园财政科目和专用账户;作为省政府派出机构的三江源国家公园管理局还缺乏国家公园建设专项资金的支持,仍旧依赖省内补贴和原投资渠道。
     
      最后,部分国家公园管理机构难以获得地方政府和相关部门的积极配合和有力支持。各国家公园管理机构根据国家公园设立和功能分区的相关管理规划,需要通过征收、征用、买卖、置换和租赁等方式确保全民所有的自然资源资产占主体地位,但却难以在流转以及后续补偿过程中获得地方政府提供经济和社会管理等方面的支持。
     
      2. 我国国家公园管理不能的直接原因
     
      目前,我国各国家公园管理机构存在的机构类型多样化以及管理不能的现象,主要是机构设置不合理、职权配置不清以及与地方衔接不畅等直接原因所致。这与我国国家公园管理体制高效发挥管理效能的总体目标不符,也与国家公园机构设置和职权配置的具体要求存在差别,不利于国家公园体制改革的推进。
     
      一方面,机构设置不合理造成了管理机构类型多样和管理不能双重后果。机构设置是事关管理职能发挥的重要保障,虽然现阶段达成了每个国家公园都有一个管理机构的设置目标,但远没有达到机构统一履行职责的实质要求。首先,部分国家公园管理机构设置不符合机构改革的方向。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《深化党和国家机构改革方案》提出不再设立承担行政职能的事业单位的要求,而部分国家公园的管理机构属于事业单位,还承担着特定国家公园的行使行政管理职能。另外,由省政府组成部门和地方政府管理的国家公园管理机构,显然也不符合国家公园中央事权的管理体制要求。其次,由地方管理的部分国家公园管理机构管理职能受限。一则,部分国家公园管理机构受到地方政府制约。各国家公园管理机构以保护为设立目标,地方政府以发展作为优先事项,因此受地方管理的国家公园管理机构将会陷入“激励不相容”和“地方俘获”的境地,难以实现国家公园保护为主、全民公益性优先的管理目标。二则,多数受地方管理的部分国家公园管理机构既受级别所限、无权要求相关部门履行衔接和配合责任;也受机构性质所限、作为事业单位不具备执法权。因此,国家公园的管理机构普遍缺乏对大面积、跨区域国家公园进行有效管理的能力。
     
      另一方面,各国家公园管理机构职权配置不清是造成管理不能的主要原因。国家公园管理机构的职权配置关键在于纵向管理职权的配置和横向划分,这体现为上下和左右两组管理关系。一是,上级机关和各国家公园管理机构间的上下关系。依据国家公园中央事权的要求,国家林草局(国家公园管理局)是管理全国范围内国家公园的主管机关,是各国家公园管理机构的上级机关。然而,上级机关却没有赋予各国家公园管理机构与之职责相匹配的职权。例如,各国家公园管理机构承担自然资源资产管理和综合执法职责,但并未获得中央明确授权行使自然资源资产所有权和执法权。二是,各国家公园管理机构和地方政府相关职能部门的左右关系。国家公园的管理机构显然不能建成一个“全能小政府”,国家公园内的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责就需要地方政府及其相关职能部门来承担,诸如国家公园的生态移民等事项也需要地方政府的支持和配。但由于职权界定和划分不明晰,无法形成相互间的有效协作。
     
      总之,试点期间国家公园管理体制的运行现状与国家公园体制建设的目标相距甚远,呈现出机构设置多样化和管理不能的表象,看似是由机构设置、职权的纵向和横向配置所引起的,实则深受我国央地关系的影响。
     
      二、我国国家公园管理
     
      体制之困的溯源与析出
     
      环境领域管理体制是央地关系在环境问题上的具体表现,而国家公园管理体制则是环境领域管理体制的一部分。因此,要想建立规范高效的国家公园管理体制,我们必须跳出“国家公园”这一既定范围,发掘造成体制难题的深层原因——央地关系,借助央地关系来解释国家公园管理体制的改革困境。
     
      (一)我国央地关系的发展方向
     
      一般而言,中央与地方关系是指国家体制纵向上权力与资源配置的基本关系。我国央地关系一直处于“集权——分权”的动态调整过程中,其基本逻辑是希望充分发挥中央和地方各自优势和积极性。央地治理实践虽然以中央统一领导为前提,但也存在决策权力下放行为以及地方政府利用正式与非正式沟通获得剩余控制权的现象。这种现象正是以提高中央和地方积极性为目的,通过合理配置央地间事权关系的方式,提升国家治理效能。所谓事权是指政府对管理公共事务的权力和提供公共服务的职责,因此央地间的事权配置是央地关系的显著标志。我国央地事权调整先后经历了中央政府简政放权和部门垂直化改革等复杂过程,也随之出现了央地事权划分的不清晰、不合理和不完善的现象。
     
      为了理顺央地关系,进一步规范划分央地事权,在考虑到目前全面推进事权改革条件尚不成熟的前提下,我国将财税体制改革作为突破口。这次改革率先从政府公共权力的纵向配置角度推进基本公共服务领域的财权改革,既落实适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化和合理化的要求,又是破冰中央与地方事权划分关系的重要推手。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《财政事权指导意见》)明确指出,提高行政效率是央地政府职权配置的原则,并确定了适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力、同时最大限度减少中央对微观事务直接管理的总体要求,以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责的划分原则。
     
      (二)我国环境领域央地
     
      关系的改革要求
     
      环境领域作为基本公共服务领域的重要组成部分,《财政事权指导意见》对环境领域央地财政事权提出了具体意见。首先,适度加强中央的财政事权。全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权;在条件成熟时,对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务,也要逐步上划为中央的财政事权。属于中央的财政事权,应当由中央财政安排经费,中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金;中央的财政事权如委托地方行使,要通过中央专项转移支付安排相应经费。其次,减少并规范中央与地方共同财政事权。要逐步将环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。对于中央与地方共同财政事权,根据财政事权外溢程度,由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。总之,环境领域事权划分呈现出上收中央的态势,旨在发挥中央承担基本公共服务的优势。这一态势也要在央地政府环境职权配置中予以体现。
     
      环境领域央地关系的改革思路,不仅在宏观层面对事权财权的整体走向做出了一般性规定,而且对事关央地政府环境事权的具体内容也提出了配置要求。自然资源资产产权制度是环境领域的重要基础性制度,明确自然资源资产产权主体看作是解决所有者不到位和权责不明晰问题,发挥产权制度有效保护自然资源作用的前提。我国自然资源资产分为全民所有和集体所有,中央政府作为全民所有自然资源资产所有者,统一行使全民所有自然资源资产所有权是政府环境事权的组成部分。基于此,《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《资源产权指导意见》)要求建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源所有权,委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。该规定既保证了中央在事权划分上的决定权,又兼顾了具体实际中管理的可行性。
     
      (三)国家公园领域央地
     
      关系的具体展开
     
      央地政府间事权配置是央地关系的显性表达,上文所提到的国家公园机构设置、职权配置以及地方协同等管理体制的问题,实际上是央地政府间事权划分的具体投射。
     
      一方面,央地关系中事权配置不清、权责交叉重叠等共性问题,是我国国家公园管理机构设置、职权配置以及地方协作不尽如人意的实质原因。各国家公园管理机构是对该国家公园统一行使自然保护地管理职责,经由中央授权,行使包括自然资源产权和执法权在内的综合管理权;同时,各管理机构也需要依赖所在地的地方政府相关各主管部门按照职责做好有效配合。但是,中央或者省政府未能解决原有事权配置不清的问题,未能将之前分配给地方政府环境资源主管部门执行的管理事权,经过法律授权给予各国家公园管理机构。由此导致国家公园管理机构和地方政府权责交叉重叠。例如,就发生在国家公园内的环境保护违法行为,根据现行法律,地方政府和相关主管部门负有对辖区内(包括国家公园)环境保护进行监管执法的职责。通常国家公园的面积都比较大,执法队伍和能力都有限的地方主管部门可否及时有效地进行执法,是很容易被质疑的。而现在试点的各国家公园管理机构,其相关职责的依据来源,要么是位阶较低的地方性立法,要么是相关政府的规范性文件,也不足以支撑其对园区内的环境保护违法行为进行执法。可见,地方政府管理职责与国家公园管理机构职责是否需要衔接、衔接到何种程度等,目前都没有一个清晰的答案。
     
      另一方面,央地关系的改革要求也为国家公园管理体制建设提供了方向指引。如前所述,国家公园体制建设和央地关系改革的多项相关文件,已经明确国家公园属于中央事权范围。按照《指导意见》的精神,国家公园“坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的理念,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,显然属于“全国性战略性自然资源使用和保护”和“对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等”基本公共服务的范畴,应当由中央行使国家公园财政事权。同时,自然资源资产产权是国家公园管理机构履行职能的重要依据。根据《总体方案》,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使;条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。《资源产权指导意见》给出了相同的改革方向,国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代理行使;条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门直接行使。
     
      由上可知,国家公园管理体制受制于环境领域的央地关系。检视央地关系所存在的共性难题,有助于为我国国家公园管理体制困局找到真正归因;而顺应央地关系的改革走向和具体要求,则为破除国家公园管理机制现有困境、保障国家公园管理机构职能发挥的提供了关键依据。
     
      三、央地关系下国家公园
     
      管理体制的域外经验
     
      域外通过建立国家公园所取得的保护成果有目共睹,其科学合理的管理体制是取得这一成果的关键所在。考察和总结域外经验,可以为我国国家公园管理体制下一步因应施策提供借鉴。
     
      (一)国家公园管理体制的域外范例
     
      1. 美国:中央主导型的垂直管理体制
     
      美国国家公园管理体制在机构设置上形成了以“内务部——国家公园管理局(中央)——地区分局(区域)——公园管理局(基层)”为主线且相对独立的垂直管理体系。从机构定位来看,内政部是对自然、文化和遗产等资源进行统一管理的联邦主管部门,按照资源具体类别下设不同机构进行集中管理。国家公园管理局(National Park Service,简写NPS)是由立法确定的、负责对由联邦政府建立的国家公园进行统一管理的主管机构,属于联邦机构。地区分局分别负责七个片区内国家公园管理的区域性管理机构。公园管理局是管理国家公园具体事务的基层管理机构。可以说,美国的国家公园是中央专门机构进行统一管理和规划、自上而下的垂直管理体制。
     
      美国国家公园管理局采取管理权和经营权分开的形式,其职责主要包括国家公园体系内的资源保护、政策制定、科研教育等项目开展及特许经营等,对管理规划编制与批准、建设项目核准、经营性项目准入、旅游开放许可等事项拥有管理事权。同时,国家公园管理局不参与国家公园内的经营事务,而是以公开招标的形式将国家公园内服务设施的经营权推向市场。地区分局是在国家公园管理局的领导下,对区域内所有国家公园的运营管理、商业服务、资源管理规划、公共安全、财务预算和伙伴关系等事项进行管理。公园管理局负责每个国家公园内具体的综合管理事务。从机构横向管理职权的衔接来看,国家公园所在地方政府无权干涉国家公园的管理。单一的权属结构为公园管理局独立管理奠定了基础。国家公园内的执法权由国家公园警察统一行使,国家公园警察与联邦警察具有相同的级别和执法权,比地方警察级别的高,在特殊情况下有权要求联邦警察配合其展开工作。
     
      2.日本:中央与地方协同型的管理体制
     
      日本自然保护地采取分级管理,自然保护地分为国立公园、国定公园和自然公园,其中国立公园与国家公园相对应。国立公园的管理机构按照“环境省(中央)——自然保护事务所(地区)——自然保护官事务所(基层)”形成自上而下层层部署的结构。环境省是对国立公园进行直接管辖的中央最高管理部门,其下按地区设置11个跨区域的自然保护事务所,自然保护事务所下设专门负责国立公园管理事务的自然保护官事务所。环境省自然保护局负责制定统一法律和管理规划,自然保护事务所负责区域内国家公园的管理和协调事项。考虑到地少人多、土地权属复杂,日本国家公园管理体制在设立自上而下机构的同时,也充分协调与地方的关系。自然保护官事务所与负责地方环境行政工作的地方事务所建立分工合作机制,共同承担对国家公园管理的相关事务。自然保护官事务所主要对公园分区规划、自然环境的保护和研究、基础设施的管理、自然恢复项目的实施、野生动物的保护和外来物种的监管等事项,而地方事务所主要行使开发许可、限制进入许可和行政强制权。
     
      (二)域外国家公园管理体制的经验
     
      域外两个典型国家的国家公园管理体制均根植于本国的央地关系,在央地关系下展开国家公园管理体制的建构(而非具体设置),值得参考借鉴。
     
      1. 央地关系直接影响管理体制的选择
     
      美国是联邦制国家,联邦政府运用委任不仅实现了事权的集中,而且也增强了对财权的控制,这为美国进行高效有序的国家治理提供了极大地便利和保障。中央主导、自上而下的垂直管理的国家公园管理体制与美国央地关系下上收权力由联邦政府统一调度,避免地方干预、加强政策执行效果的治理逻辑相一致,是美国央地关系在国家公园领域的具体体现。日本是地方分权型的单一制国家,既带有单一制国家受中央领导和监督的共性,也有法律明文规定实行地方自治的个性,这种国家结构形式深刻影响着日本央地政府间的事权划分关系。日本按照职能分担原则对央地事权进行划分,中央既要承担必须由国家实施的公共事业等职能,也要将与公民切身相关的行政事务交给地方,以保证地方公共团体的自主性和自立性。日本央地关系下事权财权的划分关系充分顾及并结合中央集权和地方分权两大要素,这种结合性也影响央地关系下的各个领域。国立公园是属于由国家实施、关乎央地共同利益的公共事业,日本国立公园确立的自上而下和地方自治相结合的管理体制是日本央地关系在国立公园领域的现实关切。
     
      纵观央地关系与国家公园管理体制之间的对应关系,日渐集权化的美国选择了自上而下垂直管理体制,而注重地方分权的日本则选择了中央地方自治相协同的综合管理体制。美国自上而下垂直管理体制运用中央强制执行力,实现上令下达管理效果的管理效果;而日本的地方自治则是指地方在获得权力下放后,进行的地方治理实践。可以说,央地关系作为管理体制建立和运行的前提和基础,对国家公园管理体制的类型产生了直接影响。
     
      2. 国家公园属于中央事权、主要由国家公园管理机构行使
     
      美国联邦政府上收权力,意在运用中央威权的传统优势对具有显著影响的国家治理事项进行统一管理,而国家公园正是美国联邦政府统一管辖的对象。从中央内政部到基层管理机构,美国国家公园管理机构是经由行政系统内部层层设立,独立于地方政府管理序列所设置的机构,因而它行使的是中央事权。基于维护地方自治的需求,虽然日本国家公园与地方产生了较为紧密的联系,但是日本的央地关系依旧遵循中央主导的原则。日本国家公园属于应由国家实施的公共事业,其管理机构是从中央环境省到地方自然保护官事务所逐层建立,各层级管理机构依旧行使的是中央事权。由此可见,在中央主导的原则下,两国都由国家公园管理机构行使中央事权,以保障政策执行的有效性。
     
      3.地方协同参与程度因央地关系而各有不同
     
      央地关系不断改革和深化的目标在于,通过发挥中央和地方两个积极性,提高政府治理能力。虽然美国和日本央地关系现状并不相同,但是对央地关系的未来走向存在共识。这主要体现在管理机构职权的具体配置上,即在中央主导的基础上,通过纳入地方力量形成多元共治的新型治理格局。依据中央主导程度的不同,地方参与程度和形式各有差异性。在美国,国家公园实行经营权市场化,在国家公园管理机构拥有统一管理权前提上,允许利益相关者以经营者的身份参与国家公园的日常活动。而在日本实行地方协同共治,地方环境管理机构以管理者的身份参与国家公园的日常管理,通过权责之间的清晰划定,与国家公园管理机构共同对国家公园行使管理权,充分发挥地方在国家公园管理上的积极性。
     
      四、我国国家公园管理
     
      体制的应然构造
     
      明确国家公园建设属于中央事权,是保障国家公园管理体制高效运行的前提。在此基础上,我们需要合理设置管理机构的性质和定位,确保权责统一。通过制定权力清单的方式,明确管理机构的职权配置,形成各国家公园管理机构与地方政府相关职能部门的职责衔接,有效发挥国家公园的央地协同治理功能。
     
      (一)明确管理机构设置
     
      依据国家公园生态保护第一、国家代表性和全民公益性三大理念,结合我国环境领域央地关系中的权力上收趋势,应当坚持和落实国家公园中央事权的定位,由国家林草局(国家公园管理局)作为中央政府的主管部门,将管理事权授予各国家公园管理机构,负责国家公园的具体保护和管理。
     
      1. 确立自上而下的垂直管理模式
     
      综合考量我国国家公园中央事权的政策要求、央地关系的走向以及垂直管理的体制优势等因素,我国宜选择自上而下的垂直管理模式,构建由“国家林草局(国家公园管理局)——各国家公园管理机构”组成的条形结构。按照当前中央事权的划分,国家林草局(国家公园管理局)是行使国家公园管理职责的主管部门,各国家公园管理机构是负责国家公园日常管理的具体主体,应当确保机构的相对独立性。因此,垂直管理模式是保障国家公园管理整体性和系统性的最佳模式,这是多因作用下的应然选择。首先,垂直管理模式充分体现效率原则,能够快速贯彻中央管理国家公园的意志和政策;其次,垂直管理模式有利于解决国家公园管理机构受地方政府制约的困局,防止出现条块管理的现象;最后,各国家公园预算经费由中央财政预算承担,可有效避免国家公园管理机构承担过多的经济职能,避免对所在地政府的过多依赖,有助于真正实现国家公园“保护为主”的功能定位。
     
      值得指出的是,为了解决省级管理主体缺失的问题,有关部门曾提出试点由中央和省共同行使事权的国家公园管理体制、以及委托省政府行使事权的管理体制。对此,笔者认为,为了激励地方的积极性,在试点期间采用中央和省共同行使事权的国家公园管理体制,有其现实的紧迫性和合理性。但随着事权划分的日益明确和逐步落实,共同行使事权的激励效果会越来越不明显,未来还是应回归垂直管理模式。但考虑各国家公园的差异性管理要求,可以将委托省政府行使国家公园事权的管理体制作为垂直管理体制的一种例外或者补充。此种情况,应当按照《财政事权指导意见》的精神,报经党中央、国务院批准后,由国家林草局(国家公园管理局)委托地方行使,并通过《国家公园法》或者相关法规予以明确。受委托地方在委托范围内,以国家林草局(国家公园管理局)的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受国家林草局(国家公园管理局)的监督。在此情况下,要通过中央专项向受委托的地方转移支付安排相应经费。同时,这种委托管理体制应当仅限于极个别有特殊管理背景和需求的国家公园。
     
      2. 各国家公园管理机构定位为派出机构
     
      在确立自上而下的垂直管理模式的前提下,宜将各国家公园管理机构明确定位于国家林草局(国家公园管理局)的派出机构。一方面,派出机构的定位既有利于落实垂直管理模式,又有利于机构职能的发挥,即“派”的权威和“驻”的优势。第一,派出机构具有“虚”“实”间精简、灵活的变动与调整特征,其在加强中央对地方管控能力的前提下,通过与上级机关之间领导与被领导的关系,能够更好地将央地关系纳入制度化范畴进行调整。第二,派出机构是指行政机关因行政管理需要,将所属的行政机构设到若干区域,行使该行政机关的一部分行政职权。我国各国家公园管理机构作为派出机构直接由国家林草局直接领导,代表中央对国家公园进行统一管理,具有相当的权威性,有利于强势推进国家公园的管理。与此同时,各国家公园管理机构作为派出机构,将依具体国家公园而设立,这有利于运用信息优势依据各国家公园自然禀赋和土地权属的不同进行差异化管理。另一方面,派出机构在我国国家公园管理体制试点已有尝试,积累了经验。依据2018年9月《国家林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定,东北虎豹、大熊猫和祁连山三处国家公园的森林资源监督专员办作为国家林草局的派出机构,加挂了各国家公园管理局的牌子。与此同时,三江源和海南热带雨林国家公园管理局也是省政府的派出机构。
     
      从机构性质和法律地位上讲,各国家公园的管理机构与国家林草局(国家公园管理局)设置的内部机构处于同等的地位,本身不具有行政主体资格。但是,鉴于国家公园的特殊重要性,各国家公园的管理机构需要有相对的独立性,因此应该通过《国家公园法》等予以明确授权,确认其行政主体资格。就委托省政府行使国家公园事权的管理体制这一例外情况而言,根据《财政事权指导意见》的规定精神,其法律性质应属于行政委托。在行政委托关系中,国家林草局(国家公园管理局)的行政职权没有转移,所以被委托的地方政府不得以自己而只能以国家林草局(国家公园管理局)的名义开展活动,该行政行为的效果自然也归属于国家林草局(国家公园管理局)。
     
      (二)明晰管理职权配置
     
      管理职权是指行政主体在实施行政管理活动的权能,职权配置是管理体制建设的关键一环。《总体方案》未对各国家公园管理机构的管理职权做出明确规定,是导致各管理机构无法有效发挥管理职能的原因之一。因此,应当以履行机构职责为基础,依据权责相一致的原则,借鉴域外国家公园管理职权配置经验,清晰确认国家公园管理机构的管理职权。
     
      各国家公园管理机构作为垂直管理下国家林草局(国家公园管理局)的派出机构,应当具有行政主体的法律资格,其管理职权主要包括行政决策权、行政组织权、行政决定权、行政命令权和行政处罚权等。第一,执行规划和编制计划。国家公园规划体系由总体规划、专项规划或者管理计划、年度实施计划构成,是国土空间用途管制的产物。各国家公园管理机构在国家公园具体管理实践中,必须遵守和执行国家公园的总体规划和专项规划。在综合考虑自然禀赋集成、人类活动以及保护目标等因素基础上,各国家公园管理机构有权依照国家公园各类管理规划,为国家公园各项管理事项制定年度管理计划,明确管理任务和时间表。第二,实施行政确认。各国家公园管理机构有权协助不动产登记机构进行国家公园内自然资源资产的确权登记。第三,实施行政许可。各国家公园管理机构按照管控分区在传统利用区和游憩展示区内,有权依据公园规划行使特许经营权,通过授权、租赁和活动许可的方式,依法进行公开招标、签订租赁合同、批准除经营服务类项目外合法活动等行为。第四,行政征收与签订行政合同。按照国家公园管理规划和功能分区,各国家公园管理机构有权采取征收、租赁、置换和签订地役权等方式实现土地规范流转,比如,各国家公园管理机构应当通过行政内部授权,成为代表中央在国家公园内行使保护地役权的地役权人,与集体签订地役权合同。第五,实施行政处罚。各国家公园管理机构有权对国家公园内破坏自然生态系统和违反国家公园规划的相关行为进行罚款、没收违法所得和责令停产停业等行政处罚。第六,进行行政补偿。各国家公园管理机构依据生态补偿制度,对给公众财产造成的损失,建立以资金补偿为主,技术、实物、安排就业等补偿为辅的综合补偿机制,包括提供公益性、服务经营性岗位或者参与生态保护项目、签订管护协议等方式。
     
      (三)建立央地协同管理机制
     
      根据《财政事权指导意见》关于央地事权的划分原则,有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能应当下移。我国10个体制试点区范围内均有原住居民,园区的经济社会发展综合协调、居民生活、公共服务、社会治安、市场监管等社区问题也成为国家公园建设中不可回避的问题之一,这些都属于基层政府的职责范围。为了建立各国家公园管理机构与地方政府协调管理的机制,厘清二者之间的权责边界尤为重要。该权责划分既要保证各国家公园管理机构管理职能的有效发挥,也要发挥地方政府作为管理需求、社会信息和民意诉求的直接观察者和传递者所具有的信息优势和管理角色。从宏观上看,地方政府应当对包括国家公园在内辖区的经济社会综合协调、公共服务、社会管理、市场监管和执法保障等进行统一筹划,并建立联席工作机制和信息交流平台,支持和配合国家公园管理机构做好相关管理工作。从具体职权分配和衔接来看,应当厘清国家公园管理机构和地方政府在规划方面的职权,同时厘清与国土资源、林业、水利、生态环境、旅游、财政、工商和文化等地方政府职能部门在相关领域的执法权。
     
      首先,建立全国统一、相互衔接、分级管理的,以空间治理和空间结构优化为主要内容的规划体系,着力解决部门职责交叉重复的问题。这既可以通过国家公园规划体系内部落实中央事权,也可以实现央地间职权衔接。依据国家公园各类规划的作用、目标和任务不同,在国家公园中央事权的要求下,应当由中央国家公园主管部门会同国务院有关部门,编制国家层面的国家公园发展规划和专项规划;各国家公园管理机构应当会同所在省政府甚至是市政府编制各国家公园的总体规划、专项规划、管理计划和年度实施计划,以便与地方政府的经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划等进行衔接,在确保国家公园保护目标的前提下,整合考虑地方的各种合法诉求。
     
      其次,确定由各国家管理机构和地方政府职能部门分别行使执法权的具体领域。上文已经就各国家公园管理机构行使相应执法权的领域做了介绍,不再赘述。国家公园内直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、信息较为复杂且由地方管理更方便有效的领域,如经济社会发展综合协调、社会治安和管理、道路交通、城乡社区事务和市场监管等,都应当明确为地方的事权,由地方政府职能部门行使执法权。例如,依据最近公布的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》,地方生态环境执法部门将对在国家公园内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行为,倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾的行为,污染环境的工程建筑项目的行为进行统一执法。
     
      如此,通过在国家公园领域央地事权的合理划分,方可建立起各国家公园管理机构与地方政府及其职能部门相互配合、优势互补的管理机制,共同为提高国家公园的管理实效服务。
     
      结语
     
      建立国家公园管理体制是我国顶层设计的政策要求,也是国家公园体制建设的现实需求,更是推进我国治理能力现代化的重要推手。央地关系下的政府事权配置是建构国家公园管理体制的关键。因此,在遵循我国央地关系发展走向的基础上,国家公园管理体制以发挥央地积极性为核心逻辑,通过明确机构设置和管理职权、建立央地机构间协同共管,最终形成主体明确、事权分配合理、运行高效、央地协同共治的国家公园管理体制。

    【作者简介】
    秦天宝,武汉大学环境法研究所所长,教授,博士生导师;刘彤彤,武汉大学环境法研究所博士研究生。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码