我国政务公开的现状与推进路径
2020/10/27 8:50:11  点击率[14]  评论[0]
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    【学科类别】行政法学
    【出处】《中国党政干部论坛》2020年第10期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】政务公开;执法信息;监管
    【全文】

      政务公开是规范政府权力、推进法治政府建设,健全公众有序参与、实现社会治理共建、共治、共享局面,创新政府监管、转变政府职能,构建服务型政府、提升政务服务水平的重要基础和重要保障。2006年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推进政务公开工作的意见》,提出要从发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力执行力的高度,重视和深化政务公开工作。2019年,实施10年有余的《政府信息公开条例》修订并实施,政务公开制度继续完善,公开范围继续扩展,公开要求继续细化。本文结合对49家2018年机构改革后对外有行政管理权限的国务院部门、31家省级政府(不包括港澳台地区)、49家较大的市政府、125家县(市、区)政府2019年政务公开工作的调研,分析当前政务公开取得的进展和面临的问题。

      一、政务公开工作取得的成效

      (一)完善政务公开规定,细化政务公开要求

      2019年实施的修订后的《政府信息公开条例》从落实“以公开为常态、以不公开为例外”原则入手,扩大了主动公开的范围,取消了关于依申请公开“三需要”的表述,细化和完善了依申请公开流程,同时,加大了条例各项制度的落实保障力度(杨伟东:“我国政府信息公开制度的新发展”,《人民司法》2019年第9期)。国务院主管部门发布文件,细化关于政务公开的有关要求。《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开工作年度报告有关事项的通知》(以下简称《通知》)根据《政府信息公开条例》要求,发布了政府信息公开工作年度报告的统一格式。《通知》对加强政府网站建设提出了明确指引和要求。

      (二)以政务公开为手段,助力提升治理水平

      政务公开在国家治理中的作用日益凸显,在政府管理众多领域中受到更多关注。《优化营商环境条例》要求,各级人民政府及其部门打造公开透明的政务环境,提升政府管理规范化程度和企业经营的可预期性。《重大行政决策程序暂行条例》明确将重大行政决策预公开上升为法定要求,以推进公众有序参与重大行政决策。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》将公开本机关法治政府建设年度报告作为督促各级政府及其部门加强法治政府建设的重要方面。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出,全面推进政府监管规则、标准、过程、结果等依法公开,给市场主体以稳定预期。《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》强调,要进一步发挥公开在市场监管领域的重要作用。《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设、构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》明确将政务公开作为完善事中事后监管、支持和保障联合惩戒的重要手段。

      (三)稳步推进决策公开,有序参与规范用权

      截至2019年,有32家国务院部门、31家省级政府、38家较大的市政府以及60家县(市、区)政府门户网站设置了意见征集专门栏目,集中发布重大决策预公开草案及征集公众意见的情况。部分调研对象利用网站栏目集约化公开意见征集的草案、反馈意见等,方便公众参与及查看反馈意见,涉及6家国务院部门、10家省级政府、25家较大的市政府及23家县(市、区)政府。其次,部分调研对象对重大决策草案进行解读,具体有3家国务院部门、1家省级政府、2家较大的市政府、1家县(市、区)政府。

      (四)细化政务服务信息,便于信息查询获取

      首先,政 务服 务 事 项目录 的 公 开 情况 较好。43家国务院部门和被调研的所有的省、市、县(市、区)三级政府均公开了政务服务事项目录,国务院部门的公开率由上一年的84%提高到87.76%,省级、较大的市及县(市、区)三级政府则由上一年的74.19%、51.02%、57%全部提升到100%。

      其次,多数调研对象集中展示了“全生命周期”办事服务事项。有26家省级政府、42家较大的市政府、125家县(市、区)政府能够集成展示市场主体(企业)“全生命周期”办事服务事项,占比分别为83.87%、85.71%、100%;有21家省级政府、35 家较大的市政府、124 家县(市、区)政府能够集成展示个人“全生命周期”办事服务事项,占比分别为67.74%、71.43%、99.20%。部分对象对“全生命周期”办事服务事项的归类科学、清晰,便于快速锁定所办事项,如北京市、宁夏回族自治区等。

      最后,部分对象梳理并公开了确需保留的证明事项。有7家国务院部门、10家省级政府、19家较大的市政府、21家县(市、区)政府梳理并公开了确需保留的证明事项清单,各级政府已陆续开展了相关清理工作,并公开了确需保留的证明事项清单。(五)加大执法信息公开,规范行政执法行为

      部分调研对象行政执法平台公开情况较好。例如,广东省建设了覆盖省、市、县(区)、镇四级行政执法信息的行政执法信息公示平台,公示信息范围覆盖行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等各类行政执法行为,平台中分为“行政执法信息事前公开”和“行政执法信息事后公开”子栏目。

      “双随机、一公开”是实践中逐步摸索的行之有效的新型监管模式。调研发现,34家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市政府、125家县(市、区)政府中有96家政府门户网站集中设置了“双随机”专栏,集中发布“双随机、一公开”信息。

      各级政府行政处罚事项清单公开情况较好。31家省级政府、47家较大的市政府、116 家县(市、区)政 府网站集中公开了各部门的行政处罚事项目录,公开比例分别达 到100%、95.92%和92.8%。而且各级政府市场监督管理部门行政处罚结果公开较好。28家省级政府、43家较大的市政府、105家县(市、区)政府公开了2019年度处罚结果,公开率分别达到90.32%、87.76%和84%。

      二、政务公开工作面临的问题

      (一)决策与规范性文件公开仍存短板

      重大决策预公开总体提升空间仍较大。首先,重大行政决策事项目录主动公开程度有待提高。仅有1家省级政府、12家较大的市政府、12家县(市、区)政府门户网站公开了2019年度重大行政决策事项目录。其中,仅有3家较大的市政府和1家县(市、区)政府的重大决策事项目录要素完整,列明了决策事项、承办部门、决策时间及是否听证的信息。其次,部分调研对象未明确意见征集期限或意见征集期限较短。有8家县(市、区)政府未明确征集意见的期限。部分调研对象征集期限较短。例如,有的地方或者部门的个别决策草案的意见征集期限仅4个或者5个自然日。最后,对所征集意见的整体反馈情况公开质量有待提高。有26家国务院部门、7家省级政府、12家较大的市政府和31家县(市、区)政府未公开意见征集的整体情况。

      (二)政府权力清单调整更新有待推进

      调研发现,有54%的调研对象仅调整了部分部门的权力清单,15%的调研对象相关部门权力清单均未作出调整,另有5家地方政府的相关部门未发布权力清单。部分地区既在政府门户网站又在政府服务网发布权力清单,存在权力清单调整情况在各平台内容不一致的现象。例如:有的地方在政府门户网站“政府工作部门权责清单”专栏中仅调整了生态环境局、卫 生 健 康 委、应急管理局的权力清单,但在其政务服务网中相关部门权力清单均已调整。

      (三)政务服务事项信息公开仍存死角调研发现,

      仅有7家省级政府、10 家 较 大 的市 政 府 、7 家 县(市、区)政府公开了慈善机构设立登记事项的办理指南。在公开了慈善机构设立登记事项办理指南的24家调研对象中,有1家未公开办事依据,10家申报条件不够明确,存在“其他条件”等模糊性兜底条件,1家存在兜底性材料要求,8家未提供空白表格或者格式文本,12家未提供样表或填报说明/填写参照文本,2家未提供办理地点或地点描述不明确,服务指南公开质量有待提升。此外,确需保留的证明事项清单公开率较低。被调研的国务院部门、省级政 府、较大的市政府、县(市、区)政府公开率仅为39.13%、32.26%、38.78%、16.80%。部分单位已经公开的确需保留的证明事项清单,还存在清单更新不及时、发布不规范的问题,如有国务院部门只发布了2018年或2019年确需保留的证明事项清单征求意见稿,征求意见后定稿正式确定的清单仍未发布;有的地方政府仅公开了2018年甚至2017年的清单,未公开2019年度最新的清理结果。

      (四)执法信息公开工作有待规范加强

      大多数政府部门行政执法平台建设情况不佳。调研发现,29家省级政府、43家较大的市政府和117家县(市、区)政府未按国务院文件要求设置符合规范的行政执法平台统一公示执法信息,占比高达93.55%、87.76% 和93.60%。“双随机、一公开”仍存在不少问题。首先,随机抽查事项清单内容不全。部分对象公开的随机抽查事项清单未完全覆盖抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等要素。在所有已公开环保部门随机抽查事项清单的省、市、县三级调研对象中,有1家省级政府、1家较大的市政府、7家县(市、区)政府的随机抽查事项清单中未包含抽查依据,有2家省级政府、9家县(市、区)政府未包含抽查主体,有2家省级政府、3家县(市、区)政府的随机抽查事项清单中未包含抽查内容,有7家省级政府、9家较大的市政府、18家县(市、区)政府的随机抽查事项清单中未包含抽查方式。其次,2019年随机抽查结果和查处情况公开不佳。28家省级政府、29家较大的市政府、75家县(市、区)政府未在政府门户网站、生态环境部门网站、信用中国或国家企业信用信息公示系统发布2019年生态环境部门作出的抽查结果和查处情况。

      三、推进政务公开工作的路径

      2020年上半年举国抗击新冠肺炎疫情的经验充分表明,更快、更全、更准、更有效地公开信息、回应关切,是提升执行力、稳定民心、掌握话语权的关键所在。疫情期间的政务公开也表明,必须做到全方位公开、及时回应社会关切,才能掌握主动权(史少春:“加强信息公开与新闻宣传、做好重大突发事件舆论引导”,《中国行政管理》2020年第2期)。回顾2019年,中国政务公开既有亮点,也有不足之处,未来全面深入推进政务公开工作,还需要从如下方面入手。

      首先,准确全面地把握新时期政务公开的地位与作用。应将政务公开作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径,将其定位为实现共建共治共享治理格局的重要方式,借助公开实现公众有序参与,实现政民良性互动;应将政务公开作为优化营商环境,打造法治政府、服务型政府、廉洁政府的重要保障;应将政务公开作为简政放权、创新监管手段的重要方面。各级政府应当在充分认识上述定位与作用的基础上,提升对政务公开的认识,谋划政务公开工作。其次,紧紧抓住公众的关切点。2019年12月18日召开的国务院常务会议对全面推进基层政务公开标准化规范化工作作出部署,其出发点和落脚点都是基层政务与群众利益息息相关。做好政务公开工作的关键点恰恰是要紧紧抓住基层群众知悉政务活动的关切点,以需求为导向,不断扩展公开范围、优化公开方式形式,提高政务公开的实际效果。

      再次,将公开工作紧密融入政府权力运行的各个环节。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制,其核心就是要将公开紧密融入政府权力运行的各个环节,避免就公开说公开,将公开作为政务活动的有机组成部分和必备环节,政务活动开展之前、开展过程中、完结的同时实时产生政务信息、实时展示给公众,防止公开与政务活动脱节。

      最后,运用新科技,提升政务公开的信息化、智能化水平。新时代的政务公开必须依托互联网和移动互联网,因此,在用好传统的线下公开方式、满足群众信息需求的同时,还需要用好新科技,提升政务公开信息化与智能化水平,实现政务信息同步生成、自动归集、定向智能推送,提高政务公开的针对性和信息到达率。

    【作者简介】
    吕艳滨,中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任,研究员。

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