优化营商环境的改革实践与行政法理
2020/10/21 13:14:24  点击率[26]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法学研究》 2020年05期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】优化营商环境的核心是企业导向的政府再造,同时也蕴含着行政法理论的新发展与概念工具的新丰富。改革以企业需求为中心、以企业所处的微观法治环境为载体、以企业获得感为检验,在话语和方法上受到国际营商环境评估的影响,在内容上承接我国“放管服”改革的成果。从地方实证层面,系列改革展现出一幅组织变革、流程再造与现代行政活动方式多元开发的广阔图景。
    【中文关键字】营商环境;“放管服”改革;行政法理;新发展
    【全文】

      打造一流营商环境,是顺应经济全球化新形势、国内改革发展新要求的必然选择。2018年以来,我国政府新一轮优化营商环境改革,以企业市场主体为中心展开,带有鲜明的时代特征。同时,改革所贯穿的顾客导向、放松规制、程序法治、整体政府等理念,也与近年来世界范围内公共行政改革的普遍经验高度契合。

      优化营商环境的改革实践,也是我国行政法治理念与制度的一场深刻变革。本文试图从地方政府这一视角来展开实证观察,采撷其中的典型做法和实践,并从理念、组织、流程等层面,探究系列政府改革所蕴含的行政法课题及公法理论的新发展。

      一、改革背景:营商环境评估与“放管服”的深化

      改革,是人工开掘,更是水到渠成。2018年以来,新一轮优化营商环境改革目标的提出,标志着“放管服”改革进入新阶段,改革需要新的制度供给,以企业办事便利度为标准的营商环境评价成为推进并检验改革的有效抓手,激发地方展开新一轮制度竞争。

      (一)基于企业生命周期的营商环境评估

      基于企业生命周期的国际营商环境评估理念和方法,对我国这一轮营商环境改革产生了积极的影响。正如世界银行已经形成的相对稳定的10个一级指标集,就是从一个企业的视角来观测和衡量:从企业开办到破产退出这一生命周期中最重要也最具普遍性的10个环节,其所需的办事手续、时限、成本等影响其运行的法律和制度环境。这种可定量、有抓手、城市间可借鉴复制、极具实操性的测量技术,经过在地化的调整,就迅速与中国的行政改革模式和地方竞争机制产生了化学反应,开启所谓地方改革的“锦标赛”模式。

      以开办企业这一指标为例。测评城市上海通过企业登记流程再造和“一窗通”的职能集中,将开办流程压缩为申领营业执照、刻章、办税、社保登记四个环节,用时从22个工作日提升到5个工作日。改革迅速推开,毗邻城市嘉兴通过设置“企业开办”专窗,进一步整合工商、税务、公安、住建等机构的职能,引入银行等金融机构、公章刻制等中介服务,把四个环节并联为一个闭环流程同步进行,将常态化企业开办用时提升到最快1个工作日。

      再以获得电力指标为例。世行评估的标准是:企业接入电网的环节(个数)、时间(天数)、成本(人均收入百分比)以及供电可靠性和电费透明度。我国的改革实践,将这一测评理念和方法延伸运用至企业用水用气用网等其他公用事业领域。例如,浙江的桐乡市通过勘察设计阶段简化事前审查(水务公司与政务服务平台信息共享获取用水企业的报装材料)、行政审批阶段(用水接入建设项目审批)推行告知承诺制改革,整合建设、综合执法、交通、公安、应急管理5个部门的12项许可为一项综合许可,从而实现大幅度减材料、减环节、减时间。还有的地方则开始探索水电气网协同报装的全流程改革。

      作为这一轮改革的亲历者,笔者深深感受到这波“技术流”的操作,一是地方官员无论是话语体系还是立场站位,从一个行政官僚向“店小二”角色的快速转变;二是企业微观视角的营商环境改革,本质是作用于市场主体的法律规则(主要是公法规则)及其实施体系的改革。就开办企业流程改革而言,涉及我国商事登记是采实质审查还是形式审查,一个行政程序譬如社会保险的登记、核定、征收等是采整体还是分立,以及改革中大量涉及的复合许可程序问题、政府购买中介服务免费提供企业的正当性问题,等等,价值与技术常常交织缠绕,法律与规制政策往往紧密互动。

      (二)“放管服”改革的持续积累

      优化营商环境改革目标的提出,与2013年以来我国新一轮审批制度改革的推进、“放管服”改革的深化是一脉相承、相向而行的。改革至今,大力取消、下放和调整审批事项、实施市场准入负面清单,同时,推动商事登记、投资准入、职业许可、“互联网+政务服务”、综合行政执法等全面改革,推进“告知承诺制”“双随机一公开”等事中事后监管,系列改革的深化,本身就是一个持续优化营商环境的过程。

      商事登记效率,无疑是市场主体对营商环境最直接的感受。六年来,我国企业开办便利化程度不断提升,该项指标已进入先进经济体行列,这与“放管服”在商事登记领域取得的改革成效形成印证。最早自2012年广东顺德等地的改革者喊出“天赋商权”的口号,推行主体资格(营业执照)与经营资格(许可证)相分离的新型商事登记,此后,中央顶层设计与地方实践探索紧密互动,通过“先照后证”“一照一码”“多证合一”“一址多照”“一照多址”以及注册资本实缴改认缴、“年检”改“年报”、企业登记全程电子化、名称管理改革、住所申报承诺制等,不断降低市场准入门槛,优化营业执照的主体资格凭证功能。

      除此之外,还有世行评估所不能涵盖和体现的大量我国特有的改革实践,例如,各级政府通过“证照分离”“照后减证”“一企一证”“一业一证”“一证多址”等改革,推进行业性许可证的数量精简和流程优化,进一步破解我国市场经济中较为典型的“准入不准营”问题。这些改革互为支撑、彼此促进,并通过技术的、渐进的、系统的改进,带来了整个商事法律体系从控风险向着促交易、从“小监管”向着“大监管”的价值转型。典型的表现,即商事登记形式审查原则作为法定原则的确立。

      总之,“放管服”改革构成了营商环境优化的主体内容,而营商环境评估则为改革进入新的阶段提供了新的话语和动员。可以说,无论是国际还是立足本土的营商环境评估,每一个指标都与“放管服”改革的前期积累和持续深化密切相关,不仅包括建设项目审批程序改革与办理施工许可证指标、不动产登记改革与登记财产指标等直接相对应的改革实践;也包括互联互通的电子政务系统、四大领域社会信用体系建设等支撑这些改革的政务基础设施和基础制度。当然,改革的内容包罗万象,事实上远远超出营商环境评估指标所能涵盖和映射的范围。

      二、理念革新:企业导向的政府再造

      营商环境,泛指涉及企业等市场主体经济活动的体制机制性因素和条件。中国经济改革的进程,就是一个“市场在地域和范围上不断扩大的过程”,从这个意义上说,一部改革开放史,就是一部营商环境优化史。但是,概念必然有其时代特征。2018年以来党中央和国务院改革部署的打造“一流营商环境”,即鲜明地带有以企业需求为中心、以企业所处的微观法治环境为载体、以企业获得感为检验的价值导向。

      (一)以企业需求为中心设计改革内容

      从地方实证层面考察,优化营商环境主要包括精准有效的政策环境、透明高效的政务环境、公正规范的执法环境、亲商安商的社会环境等。虽然涵盖面极其广泛,但始终围绕着以企业等市场主体为顾客导向这一中心展开。

      例如,这一轮改革中,不少地方喊出了“没有高质量的涉企政策,就没有高质量的营商环境”的口号。从中国发展模式独特的“三维市场”出发,“涉企政策”在我国营商环境建设中具有特殊地位。改革的目标,是要提升“涉企政策”的科学性,而更长远的是要形成政策制定者与被规制对象的“激励相容”。

      第一,针对实践中企业反映较为集中的政策变动过快、政策上下不一致、政策效应相互抵消等问题,此轮改革提出了政策协调性评估制度。接下来,如何执行《优化营商环境条例》第65条规定的“政府及其有关部门应当统筹协调、合理把握规章、行政规范性文件等的出台节奏”,将其纳入备案审查制度并发展相应的评估工具,亟待行政法学破题。第二,此轮改革将企业家参与立法和政策制定的一般做法予以制度化、类型化。比如,有的地方规定三大类涉企政策制定,企业家代表中原则上民营企业比例不低于70%,且中小企业比例不低于50%。这些制度实践为行政法上观察和研究规制决策形成中不同主体的参与以及合作治理增加了窗口和载体。第三,是政策的实施程序。从企业的视角,“没有兑现,就没有政策”。对此,有的地方政府集中财政、商务、经信、人社等职能,设立“惠企财政政策集中兑现办公室”,实行“一条咨询热线、一个受理窗口、一套办理流程、一次申报兑现”。改革中,不仅有组织的变革,还有方法的创新。比如,以企业承诺为基础,将公示程序与拨付程序并行“一日拨付”;再如,通过与企业签订项目达标兑现协议实行预拨付,等等,无不充斥着行政协议、信用工具等新型行政活动方式的应用。

      (二)以企业微观法治环境为载体展开改革竞争

      国际营商环境评估的发展历程,经历了一个“从全要素评估,到制度要素评估,再到法治要素评估”的过程,也是一个“从宏观‘硬’环境到宏观‘软’环境再到企业所处的微观‘软’环境的变化历程”。以企业为中心的微观营商环境,本质上就是企业在市场活动中所感知的一整套由规则、程序、责任及其实施机制等构成的法治环境。对于地方改革者来讲,营商环境的竞争,就是“改善一个区域的市场主体所面临的政治、法治等各种要素构成的综合发展环境”的竞争。

      举一个“凤岐茶社”的例子,同一家创业服务企业,在不同城市却遭遇截然不同的发展命运,企业用脚“丈量”出中国地方之间营商环境也是法治环境的差异。实务上对这种差异的认识,往往是经验的、碎片的,而法学研究者的任务,是通过实证的案例、数据去分析、提炼这种差异背后的制度因素,尤其是其中的法治因素。譬如,“凤岐茶社”在山东连市级众创空间都评不上,在浙江则被认定为国家级众创空间。考察这个细节,可以发现国家立法和政策在进入地方后的差异样态。根据科技部《国家众创空间备案暂行规定》,申请国家众创空间,条件之一是“拥有不低于500平米的服务场地”。在山东,这一场地标准被“严格”执行,地方官员认为,创新创业“还是线下为主、线上为辅”。在浙江,规则执行要“灵活得多”,地方政府对互联网企业的“服务场地”的理解,不仅包括办公场地,而且包括其在线服务辐射的公共空间,不仅包括集中的场地,也包括分散的点位。同一条刚性规则,不同地方的政府在法律解释和裁量技术上的差异,典型的反映出营商环境中法治因素的决定性作用。

      “法治是最好的营商环境”,不仅是在宏观制度层面,也在微观技术层面。营商环境的内涵已经发生了质的变化,过去讲,“要致富,先修路”,而现在,“法治核心竞争力”已为许多地方改革者所共识。以企业所处的微观法治环境为载体的地方改革竞争,虽然没有改变改革的动员模式,但是却改变了改革的制度供给。

      (三)以企业获得感为标准检验改革成效

      新一轮审批制度改革、“放管服”改革启动以来,如何不落“闭门改革、自说自话”的窠臼,始终为改革者所警醒。然而,如何真正设计并实施一套基于企业、群众获得感的改革检验标准,仍是一个不断探索的过程。

      2013年改革之初,广州一名企业家绘制的建设项目审批流程图挂进了新的牵头部门——中央编办的大厅。此后,在“开门改革”“啃硬骨头”理念下,中央陆续推出废除车辆“年检”、取消评比达标表彰等一批被企业、群众“点赞”的改革。但是,对部门和地方改革成效的检验,主要还是通过体制内上级对下级的检查、考评来完成。2015年以来,在“以人民为中心”的指导思想下,各地开始积极探索以企业、群众体验感为检验的改革举措。例如,2017年初,浙江省提出“最多跑一次”改革,核心就是“以群众感受为标准倒逼深化政府自身改革”,除了以企业眼中的“一件事”改造整个政务流程之外,还通过“‘跑一次’实现率”“满意率”排名,形成地方“比学赶超”之势。春江水暖鸭先知,在这些探索基础上,改革确实也迫切需要一套体制外能够反映企业、群众获得感,体制内又在部门、地方间可量化、可比较的指标体系。而国际营商环境评估所提供的企业视角下微观的、实操性的、横向可比的评测标准,准确地说,不是指标本身,关于世行评估指标与我国营商环境实际的不兼容,而是指标背后的方法论,对于新一轮“放管服”改革,可谓是恰逢其“时”,大有可“为”。在此基础上,我国正在构建、调整适合我国实际的营商环境评价指标,从而发挥考核评价的“指挥棒”作用,形成新一轮改革动员。同时,在企业、群众个体层面上,探索建立政务服务好差评制度,形成并发展“客观指标+主观评价”一体的政务服务绩效评价体系。

      随着改革的深入,以企业为中心的改革理念,正在从政务服务领域不断向事中事后监管、行政执法、矛盾纠纷化解等领域延伸。概括起来,这是一场企业导向的政府再造运动,是新公共管理运动的又一轮演进。由此带来的,是政府从组织体系、监管流程到责任机制的系列变革,显然,也是支撑其运行的法律体系及实施机制的系列变革。

      三、组织与流程再造:从分权到整合

      要感受当下营商环境改革的蓬勃生机,莫过于走进一个地方的行政服务中心,这里也是观察改革引发的政府组织与流程变革的最佳“窗口”。自2013年新一轮“审改”以来,全国各地行政服务中心的空间布局大致经历了“部门专窗”模式、“主题窗口”模式、“全科综合”模式三个阶段的变化,空间变化的背后不仅有职能职责的重构,也有政务流程的再造。其背后的机理,是从部门分权不断走向整体政府。

      (一)“部门专窗”与行政协调的成熟

      第一个阶段可以称为“部门专窗”模式,即行政服务中心内按照传统的发改、住建、工商、人社等政府职能部门来设置窗口,许可权仍分散于部门,这个1.0版,是一级政府内部门的简单复制,是部门的物理集中。由于市场准入往往是多部门多环节联合审批的过程,因此,处于政府市场交界地带的行政服务中心,也是我国整体政府实践最早萌发的地方。

      首先,中心对集中部门审批职能有着迫切的诉求。如推进“两集中两到位”,主张把各个部门业务娴熟的“精兵强将”派到一线窗口。2013年机构改革前,一般地级市有许可权的行政主体为50-55个,县级市为45-50个。实证调查表明,若地级市中心进驻部门在35个以上,县级市在30个以上,集中度越高,则中心运行质量越高,反之,则往往沦为“多一站”式服务中心。其次,部门联合的流程改革已经开始。新一轮“审改”启动以后,因应联合审批、并联审批等改革目标,中心在加强牵头和部门协同基础上纷纷建立联合审批机制,通过个案式、常态化的协调来实现许可权的集中。各种形式的联合审批,实质是“部门角色向政府全局角色的转变,以程序再造的方式实现了政府部门的虚拟合并”。最后,行政审批领域最早开展网上统一政务平台的建设。“互联网+政务服务”最大的作用就在于打破了传统行政办公模式在时间和空间上的限制,加速了部门间的信息共享、职能协同。由此可见,1.0版本下,整体政府的改革已初显成效,但主要是通过程序性协调机制来调和分散式许可体系。

      (二)“一窗受理”与行政许可法的革新

      第二个阶段,可以称为“主题窗口”模式,即打破部门分设,从企业和群众办事角度,根据办事事项领域、办理流程关联度、办理数量和频度等要素分类设置窗口。一是围绕企业、群众办事,设立商事登记(企业开办)、投资项目审批、不动产登记、税务办理、社会事务等“主题窗口”(大约占70%以上办件总量);二是针对办件量少、与其他事项关联度低或季节性办理的事项,设立“其他综合事务”窗口;三是部分办理量大、与其他事项无关联或受理专业性强的事项,设立“专业窗口”。这一改革最早成熟于浙江,称为“一窗受理,集成服务”。改革的核心,是通过职能的重组、流程的并联,进一步打破横向部门间的边界。2.0版本下,部门由“空间性集中”转向“功能性集中”,分散式许可体系呈现质的变革。

      第一,“一窗受理”直接“催化”行政许可收件程序与受理程序的分离。“一窗”的核心,是“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”,不同于部门模式下许可权的独立分散,而是实现了部分集中,包括前端材料收受、受理环节和后端证照发放环节的集中。地方改革提出的问题是,收件是否可以与受理程序相分离,受理和送达集中由中心来实施,应被视为许可的委托还是授权?对前者的肯定回答,典型反映出我国行政程序改革的进路,即通过单一程序的裂变细分、排列组合推动复合程序的集中、精简。而对后者的定位,需要对许可法上的授权和委托作合目的性解释。随着“放管服”改革的深化,许可法的整体目标已从“防腐败”转向“促效能”。新的形势下,许可权委托的立法目的应该作严格限定,即仅指作出许可决定的核心意志和责任归属仍属行政机关,但受理、送达等非决定性事项可以委托符合法定条件的组织来办理。第二,“集成服务”直接“牵引”部门职能重构。以不动产登记为例,改革后将国土、建设和税务三个部门的职能整合,由一个窗口收件并完成网签、受理、纳税等事项的办理。看起来似乎是简单的空间位移,但背后的职权划转实际是非常频繁的。这些划转,有的可以被行政委托所涵盖,有的则触及法律授权,预示着未来立法对机构职权的约束更宜采动态清单而非刚性规则模式。

      与“一窗受理、集成服务”相配套的,还有容缺受理、告知承诺等系列改革举措,限于篇幅,本文不再展开。改革的总体目标,是在行政服务中心这个空间内,以市场主体为导向,完成一级政府内横向权力的再造。这些改革举措进一步丰富了行政许可的受理、举证、撤销等制度实践,发展了许可的委托与授权理论,为许可法的下一步修改积累了实证素材和地方经验。

      (三)“一窗通办”与政府治理能力的提升

      2.0版本下,整体政府的改革倍道而进,组织变革与流程再造,往往是你中有我、我中有你。但同时,部门分散的许可实施体系并没有被完全打破,许可权如何再向市场主体下沉,行政人员如何打破部门身份藩篱,改革仍在继续。改革的第三个阶段,可以称为“全科综合”模式,既包括行政服务中心下“无差别全科受理”的有序推进,也包括职能、事项、人员等更为集中的行政审批局所呈现的燎原之势。

      以“无差别全科受理”为例,即行政服务中心任何一个窗口都能够代表政府受理办事事项,最终实现“一窗通办”。“全科”模式在政务流程上几乎颠覆了传统“市场主体—部门—政府”的关系。这个3.0版,是一级政府的结构性重塑,从部门的“功能性集中”转向“去部门化”。改革无疑对许可及政务服务事项的标准化、部门数据共享、数字政府转型等提出了更高的要求。

      “无差别全科受理”不是为了简单的追求更大的整体化改革,在现代行政的复杂性面前,“全知全会”听起来像是“天方夜谭”。理论上,建立在分权基础上的部门分工也永远取代不了。整体政府的改革,实质是寻求最大程度地克服部门官僚主义与碎片化管理这一长期流弊。改革的初心,实际是基于行政成本的务实考虑:通过“一窗通办”,从而在乡镇(街道)直至村(社区)一级实现改革的低成本复制、下沉。也即,前述主要发生在设区的市、县一级的横向权力重构,也谋求在纵向层级间传递,当然,是向着更靠近市场主体的基层传递。这一改革,目前还在进程当中。首先,它必然遭遇机构能力的瓶颈,首当其冲是窗口人员的能力瓶颈。地方实践层面,改革的主要做法是,引入政务辅助人,收编一支隶属于行政服务中心的收件员队伍,采取“职级晋升”激励,实行企业化管理。然而,地方的先行先试也面临法律体系的顶层设计。例如,《政府购买服务管理办法》(2020年3月1日实施),明确“人员招、聘用,以劳务派遣方式用工等事项”不得作为政府购买服务内容。据此,台州模式难以在其他地方复制。这种地方先行先试与国家法律的“一刀切”之间的紧张关系,呼唤整个法治体系的“供给侧”改革,进入更为精细化、定制式的发展阶段。

      以上三个阶段,很难给出一个准确的时间轴,由于前期基础、地方财力、理念文化、社会环境的差异,三个阶段在全国不同地区,在同一个省份的不同城市都可能同时并存。尽管三个阶段可以用不同的语词来指称,但核心只有一个,就是从分权走向整合。小小一个“窗口”,不仅在实务上为大部制改革和整体政府建设提供了先行经验,也折射出现代行政法上的分权与协调原则、委托与授权理论、管辖与责任机制等出现的新兴发展。

      四、未尽的课题

      本文花了较多的笔墨试图勾勒:优化营商环境的改革实践,“正在真实地发生着什么”,这是一幅白描,更期一声破晓。这一轮优化营商环境的改革,本质是一场以市场主体为中心的法治变革。诸如“一站式服务”的组织变革,打通了部门,破除了管辖壁垒,重塑了行政组织法上的分权原则;“最多跑一次”的政务服务流程再造,是现代行政程序法治观的重塑。如果我们把视野放得更宽,就可以发现,诸如此类的命题在很多改革领域中正在发生。解剖改革中任意一只麻雀,均会展现出一幅组织变革、流程再造与现代行政活动方式多元开发的图景,其中蕴含的行政法学理论的新发展和概念工具的新丰富,是源源不断的。

    【作者简介】
    作者单位:中共浙江省委党校

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