许可采取强制措施人大常委会审查什么?
2020/9/21 10:01:38  点击率[28]  评论[0]
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    【学科类别】其他
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】人大常委会;许可采取强制措施;审查
    【全文】

      多年来,地方各级人大常委会在行使有关机关对人大代表采取强制措施提请许可的申请审查内容方面,存在不同的做法和较大差异。人大主席团或常委会对人大代表涉案是进行程序性审查,还是实体审查,抑或是其他形式的审查,各地的认识和做法不一,影响了法律的正确实施。笔者认为,人大常委会在作出许可或不许可的决定之前,应向当事的人大代表了解相关情况,只审查代表法规定的“应当审查”的内容就行了。特殊情况下,也可视具体情况对涉嫌违法及认定情况进行审查。
     
      一、法律规定“应当审查”的内容
     
      关于人大常委会许可审查的内容,代表法第三十二条规定:“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定”。
     
      从上述规定不难看出,“应当审查”的内容是“对代表履行代表职责是否进行追究或打击报复情况”,除此之外,法律并没有规定“应当审查”的其他内容。因而,人大常委会只要审查代表法规定的“应当审查”的内容,并据“应当审查”的内容做出决定,这样就依法完成了法定的审查和许可任务。
     
      如果把“应当审查”的内容进行分类,既可归为程序性审查,因为对所有提请采取强制措施许可的代表都应进行这样的审查,这样的审查带有明显的程序性;也可归为实体性审查,因为审查的实体内容就是上述“对代表履行代表职责是否进行追究或打击报复情况”。多年来关于人大常委会应该进行程序性审查还是进行实体性审查的争论,笔者认为没有实际意义。
     
      二、法律设置许可的目的
     
      宪法和法律设置人大主席团或者人大常委会许可的目的,从代表法的相关表述中就可以看出。代表法第一条规定:“为保障全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权,履行代表的义务,发挥代表作用,根据宪法,制定本法。”这是制定代表法总的宗旨与原则;代表法第四章的标题就是“代表执行职务的保障”。由此可见,设置人大主席团或者人大常委会许可的目的在于保护代表在履职过程中免受干涉和打击,防止有关机关或者个人利用公权力对代表依法执行代表职务的行为进行打击报复,使人大代表解除后顾之忧,不受非正常因素的干扰、不受不公正的人身自由限制,能够放心大胆地依法进行代表工作和开展代表活动。
     
      值得注意的是,代表享有人身自由的法律保护权,并不意味着人大代表是特殊公民,有超越法律之外的特权,享有庇护其违法犯罪的法外特权。人大代表的特殊身份不是违法犯罪的“护身符”“挡箭牌”,代表如果有违法犯罪行为,和其他的公民一样,都要受到法律的制裁,不能因为是代表就网开一面,法律面前人人平等。
     
      三、“应当审查”外的情况人大常委会也可审查
     
      人大常委会在受理有关机关提请许可的申请时,如果社会各界对提请许可对某位人大代表采取强制措施反响大、各方意见不一,代表本人也认为有关机关要求对自己采取强制措施不公、认定事实有误等,在这种情况下,如果只审查“应当审查”的内容,而不审查其他有关的内容,人大常委会就有可能做出错误的许可决定。再者,如果除代表法第三十二条规定的内容外其他方面都不进行审查,比如对有关机关提请的实体上明显不符合条件的也予以许可,这显然也是人大常委会的失职。
     
      值得注意的是,代表法只是规定“应当审查”的内容,“应当审查”当然不是“只能审查”。这表明,除“应当审查”的内容外,对其他相关内容,法律并没有做出禁止审查的规定。而在我国宪法和法律的框架下,对“一府一委两院”的监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权,人大常委会审查有关机关的“案情调查、对违法犯罪事实的认定等情况”,完全符合宪法和法律的规定精神,是人大常委会行使监督权的具体体现。人大常委会完全可视具体情况对其他有关情况进行审查。
     
      四、人大常委会审查不能代替有关机关行使职权
     
      人大常委会作为国家权力机关,必须严格依照法律规定履职。要支持和保证司法、监察机关独立行使司法权、监察权,不应也不能代替司法、监察机关行使职权。人大常委会在审查“应当审查”之外的内容时,如果认为有关机关适用法律和基本证据有问题,应当和他们进行广泛深入地沟通和交流,充分听取他们的意见和要求,尊重他们的意见和要求。实际上,人大常委会的一些组成人员并不具备相关法律专业知识水平,很难对案件的真实性、适用法律的准确性作出正确的判断。人大常委会和有关机关及其人员沟通交流的过程是人大常委会组成人员学习的过程,是和有关机关统一思想认识和取得共识的过程,也是行使监督权的过程。
     
      五、人大常委会审查许可应该采取的做法
     
      对有关机关提请许可的申请,人大常委会应当结合案件的具体情况,充分听取有关机关的情况说明和人大代表的陈述。
     
      一是要充分听取当事的人大代表的意见。由于“应当审查”的内容是“对代表履行代表职责是否进行追究或打击报复情况”,对此,当事的人大代表最清楚自己的履职情况,因而也最清楚有关机关是否是对自己履职情况进行追究或打击报复。人大常委会或其相关工作机构应听取当事的人大代表的申诉意见。如果代表本人认为不存在“对其履行代表职责进行追究或打击报复情况”,在这种情况下人大常委会就应作出许可的决定。如果代表本人认为存在“对其履行代表职责进行追究或打击报复情况”,人大常委会的相关工作机构应认真核查。如确实如此,人大常委会可依法做出不许可的决定。
     
      二是审查重点不要放在罪与非罪上。对于有关机关提请许可案件的事实是否清楚,证据是否充分,强制措施是否适当等问题,实际上是提请机关的事。如果对此事件社会反响不大,笔者认为上述情况人大常委会就不要审查了。人大常委会审查的重点应是“对代表履行代表职责是否进行追究或打击报复情况”,而不应是罪与非罪,此罪还是彼罪。这些问题应由司法机关或监察机关负责解决,实际上也是他们的法定职权。司法机关或监察机关如果搞错了,自身有纠错机制纠正。
     
      三是一般情况下人大常委会都应许可。多年来的实践表明,有关机关对代表采取强制措施向人大常委会提请的许可申请,涉及“对代表履行代表职责是否进行追究或打击报复情况”是很少见的,大都为涉嫌非代表职务行为违法犯罪。笔者认为,只要不涉及“对代表履行代表职责进行追究或打击报复情况”,一般情况下人大常委会都应许可。
     
      六、建议修正代表法增加相关规定
     
      一是增加救济规定。人大主席团或常委会作出的许可或不许可决定,出于种种原因可能会存在错误。如果有关机关或人大代表不服人大主席团或人大常委会作出的决定,现行代表法并没有如何救济的规定,这可能是立法的遗憾,建议全国人大常委会适时修正代表法,增加关于救济的规定。如提请机关可申请复议;如果对复议结果仍不服的,可以请求上一级相应机关提请本级人大常委会撤销下级人大常委会的决定。作为被提请对象的人大代表,对于作出许可决定不服的,也可申请复议;如果对复议结果仍不服,可以请求上级人大常委会撤销该决定。
     
      二是增加许可审查时间的规定。对有关机关向人大常委会提请许可的申请,由于代表法并没有规定人大常委会的审查期限,往往有的地方人大常委会一拖再拖,影响了提请机关的办案。建议修正代表法增加人大常委会许可审查时间的规定。

    【作者简介】
    武春,工作单位为安徽省凤阳县人大常委会。

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