证券监管的扩张与制衡:中澳比较视域的论析
2020/9/2 17:10:40  点击率[6]  评论[0]
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    【学科类别】市场经济管理法;证券管理法;国际法学
    【出处】武大经济法
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】证券监管有效施行取决于其权力的扩张与约束如何平衡。澳大利亚是世界首个施行"双峰监管"的国家,其证券和投资委员会强势行权的基础在于地位由法定特设、资金保障充裕、执法权能多样;而限权的制衡之网也同样周密,明确的法律保留可限制监管修法权滥用、清晰的绩效评估和履责约束能强化监管治理、详尽的例行报告和结果导向的公众参与使监管谨慎高效。回观我国,在短短二十余年内,证监会的现代监管治理架构已然初具,成效显著。本文分析了其证券监管的困境,并提出改革建议。
    【中文关键字】证券监管;权力约束;监管治理
    【全文】

      政府和市场的关系是监管之手的核心命题。与对有形物的监管不同,证券监管并非古老的存在,其历史不过百余年,美国证监会强势崛起使世界各国日渐关注证券监管的专业性和独立性。证券监管以特设机构为表征,在传统商业金融领域中逐步寻得一方立足之地,并不断发展壮大,在20世纪90 年代达到涌现高潮。我国证券监管机构也在此时随着市场经济被认可而试水成立,由于初始阶段经验缺乏,证券监督管理委员会(下称“证监会”)更多是借鉴域外英、美国家和我国香港特区经验的集大成者,其被誉称为中国市场上最现代化的专业监管机构,非行政首长制的委员会架构、非行政序列的事业单位模式、非典型的特殊执法权的赋予都是传统政府“官僚”机构所不具备的特点,这些先进的组织架构和权力布局彰显了中国金融改革的决心和开放的态度。但这些改革尚未触及证券监管核心——即监管扩张与约束治理如何有效平衡。既有的证券监管研究“英美主义”色彩浓重,也关注德、日等传统大陆法系国家经验,但鲜有向“南”看的论析。作为南半球最发达、全球首个落地金融双峰监管模式的国家,澳大利亚证券监管机制稳健成熟,其证券和投资委员会(ASIC)对监管的扩张与制衡存在系统的治理网络。本文意在通过比较视角的观察,分析中澳证券监管的差异,以问题为导向探索中国改革的路径。
     
      一、中澳比较的基础:“双峰”与 “分业”的异同
     
      证券监管是金融监管框架体系之重要组成。一般而言,国际上金融监管体系大抵有统合型、分业型、功能型和双峰型四类。我国金融体系经历了统合型到分业型的转变,1992年前央行对金融行业进行统一监管,随着1992年证监会从中分立,传统“一行三会”(央行、银监会、证监会、保监会)架构逐渐形成。虽然2018年国务院机构调整将银监会和保监会合为银保监会,监管布局变为“一行两会”,但本质仍为分业监管模式。2017年金融监管协调组织——金融稳定发展委员会成立,使监管架构成为“一委一行两会”。澳大利亚是最新型“双峰监管”的鼻祖,随着1997年金融系统调查“瓦利斯报告” (Wallis Report)出台,其金融监管体系由证券和投资者委员会(Australian Securities and Investment Commission, ASIC)和审慎监管局(Australian Prudential Regulatory Authority,APRA)分工组成,前者负责行为监管,保护金融消费者利益,后者对市场机构审慎监管,维护金融系统安全。同时,货币政策主管部门——储备银行(Reserve Bank of Australia, RBA)虽不负责个体金融机构监管,但亦调控金融整体安全。此外,澳大利亚早在2002年即设立金融监管机构理事会(Council of Financial Regulators,CFR)用于监管协调。因此,澳大利亚金融监管架构呈现出“一会一体两翼”之格局。
     
      (一)证券监管的差异聚焦:规制的业务边界和机构的内部分工
     
      不同金融监管格局决定了各自监管主体业务边界存有差异。在中国分业监管模式下,各监管部门以对象机构作为监管边界,证监会是证券行业主管部门,其监管范围限于证券、期货及从事相关服务的中介主体。而澳大利亚双峰监管以风险类型为权力划分边线,行为监管和审慎监管可同时施加于同一市场主体。正如澳大利亚“证券和投资委员会”名称所揭示,其不仅是证券市场的主力监管部门,也是整个金融市场的行为监管主体,甚至还担当部分投资类商事业务的监管服务者。按表1所示,较于中国证监会,澳大利亚ASIC业务范围除证券市场监管外(市场部负责),还体现为三方面之拓展:其一,监管类,负责信用机构、零售银行和支付体系及保险人(金融服务部负责)等我国银保监会负责监管的范畴;其二,监督类,持续监测五家具有系统重要性的商业银行、保险机构及互助会等我国央行主导评估关注的金融机构(持续监测部负责);其三,登记类,提供公司登记、企业名称登记等我国工商部门辖内的商事服务(登记部负责)。

      除金融业务边界外,即使针对同样范畴内证券的监管,中澳监管机构在内设分工上亦各有特色。分业监管理念通过产品(市场)和机构的细化贯通了中国证监会内设机构之布局:(1)产品层次,股票、债券、期货、基金分别有专门机构监管,上市公司股票发行、上市由发行部和上市部负责,非上市公司公开发行不上市的股票由非公部监管,公司债等债券市场的监管由债券部主导,上市期货、期权、商品及金融场外衍生品等归期货部负责,私募投资基金由私募部负责;(2)机构层次,证券登记、托管、结算等具有公共物品属性的市场基础设施由市场部负责,证券期货市场中介机构(证券期货经纪、证券承销与保荐、证券期货投资咨询、证券财务顾问、证券自营、融资融券、资产管理、资产托管、基金销售等)由专门的机构部负责。且针对产品市场区分的意味更重,例如,按文义解读,本可归于机构部监管的市场中介——债券评级机构被纳入债券部管理,可纳入市场部的期货交易所、期货结算机构等金融基础设施也被拉入期货部监管。相比之下,澳大利亚ASIC则采取统合性的行为管控,采用一个部门——市场部全面监管几乎所有的证券市场主体(公司、财务报告和审计人、市场设施、市场中介及破产管理人)。
     
      (二)证券监管的相似体现:监管的核心目标和特殊的监管主体
     
      差异虽在,但中澳证券监管在核心目标和主体归属存在相似性,这使二者的监管比较具有共通性基础。根据2019年修订的《证券法》第168条对中国证监会监管目标的规定和澳大利亚证券和投资委员会关于其监管使命的阐释,二者核心内容基本一致,均有“由点及面”的目标覆盖:(1)投资者保护方面,中国是“维护投资者合法权益”、澳大利亚是“改变行为来推动良好投资者的形成及保障其收益”;(2)市场公平、有效和透明方面,中国是“维护证券市场公开、公平、公正”,澳大利亚是“对抗不当行为以维护金融体系的信任和诚信”;(3)市场发展方面,中国是“促进证券市场健康发展”,澳大利亚是“促进金融体系的强劲创新发展”。
     
      同时,监管主体“定位”也均具特殊性。中国证监会是国务院直属正部级事业单位,非法定意义上的行政序列,执法权能来自《证券法》授权以此架构彰显其一定的地位独立性和执法专业性,减少其他部门不当干预。澳大利亚证券和投资委员会亦非常规行政序列内的机构,属于独立法定政府机构(independent government body),其成立是通过国会单独颁布法案——《澳大利亚证券和投资委员会法》来实现的,权限法定,除法律规定的监督机制外,其不受任何其他部门牵制。因此,中澳证券监管设计的初衷均在于以一种特设机构的组织形式来专业行使对证券市场的公正化监管。
     
      二、证券监管的扩张:地位独立、
     
      权能多样和资金保障
     
      监管是一种公共产品,其代表政府之本位对市场进行必要干预,干预意味着经济秩序规制触手向市场扩张,这需外在机制对监管机构赋能。证券市场主体多样且利益纠葛、产品结构复杂又不断创新,监管有效推进更需一种强势的扩张配置。中澳证券监管机构设立初衷均定位为异于常规行政主体的新兴监管组织,那二者在机构独立性、监管权能和行权资金方面能否满足监管需要呢?
     
      (一)监管机构的独立?——地位及职能的分析
     
      监管机构能否保证独立是确保其行权的第一要素。从地位看,根据《行政安排法令》part 13、《澳大利亚证券和投资委员会法案》1.1和《澳大利亚公司法》5B,证券和投资委员会被定性为“法定特设政府机构”(independent statutory agency),在澳大利亚政府12类组织中被注册为最重要的“A类重要政府组织-非法人的联邦实体”(Principle Australian Government Body-Non-corporate Commonwealth Entities),其履责不受既有行政层级影响。相较而言,中国证监会并未在《证券法》中被明定,暂且以证券监督管理机构模糊指称,这使得证券市场监管主体存在一定的不确定性,其他金融部门也有部分干预权限。而且,证监会是部级事业单位,以此欲彰显其不在行政序列中,执法可更具独立性和专业性,如此对标国际先进经验的定性尝试着实可嘉,但在中国管理体制下,潜在行政级别影响依然存在,行政单位往往比事业单位更强权,因此,事业单位定位并未明显增强其独立性。
     
      从监管职能看,澳大利亚ASIC本质上是一个维护证券市场公正的执法机构,其履责职能清晰:投资者保护是监管重心。监管主体不干预市场发展,而是通过执法来确保市场在稳健有序的法律框架内运作。但我国的情形不同,其由于资本市场尚欠成熟,虽然证监会力求以监管为核心职能,但不能忽视其亦有发展市场之潜在任务。市场监管需配合甚至让位于政府金融宏观调控政策与全国资金调度需要,投资者合法权益保护也多从维护社会稳定和处置市场危机的角度来考虑。因政策调控原因,证券监管往往被动陷入人造“牛市” 的漩涡,一旦出现市场风险,还要承担 “救市”的任务,这已超于监管应有的职能范围。
     
      (二)监管机构权能多样:证券监管施行的“利器”
     
      地位之独立是一种前提性的静态分析,证券监管有效运作关键要依赖具有操作性的动态权能。特别是执法权力能否满足实践所需,是考量证券监管机构强势与否的重要指标。根据《澳大利亚证券和投资委员会法案》12GA-12GO规定,其执法权力分为五类:刑事制裁诉讼(criminal l i t i g a t i o n )、民事赔偿诉讼( c i v i l litigation)、行政救济手段(administrative remedies)、可强制执行的承诺/协商合同(enforceable undertakings/ negotiated outcomes)及公开警告通知(public warning notices),这种执法权力布局为 ASIC全方位打击违法行为提供了民事、刑事和行政责任的工具箱,既能震慑证券市场不法分子,更能补偿受害投资者的合法权益。中国证监会监管权力清单则主要规定于《证券法》第170条,包括:现场检查、调查取证、询问报送、查阅复制、封存扣押、冻结查封、限制交易、限制出境、责令改正、监管谈话和出具警示函等,这些权力的一一列举有助于架设证监会执法权的细密网络,但较为分散,尚无明确型式分类,且限于行政责任的惩戒举措, 并无民事和刑事诉讼之权力。这使中国证券监管对投资者合法利益保护缺乏 “牙齿”,毕竟行政责任的追究,即便有罚款,也上交国库,并不能直接填补受害投资者的损失。
     
      此外,中澳在证券监管国际协作能力方面也存在较大差异。虽然与境外证券监管组织签订的书面双边监管合作谅解备忘录的数量相差不大,截至2019年底,我国证监会已与境外64个国家或地区监管组织签订了79份备忘录,澳大利亚则与57个国家或地区监管机构签订了106份备忘录。但实践中跨境执法协助能力差异明显,澳大利亚ASIC在2018年向境外发出331份协查请求函,收到514份境外协查请求函,发出函约是受托函数量的64%;同期中国发出12份协查请求,收到149份境外协查请求函(其中香港特区来函数即达97 件),发出函约是受托函数量之8%。可见,中国证监会在主动涉外监管合作方面的能力尚有提升空间。
     
      (三)监管资金的保障:递增的政府拨款和核心的执法支出
     
      无论监管地位之独立,还是监管权能之行使,都离不开资金保障。澳大利亚ASIC和中国证监会主要资金均来自国家拨款。以2014—2018年的数据为例, ASIC2014年获拨款3.11亿澳元,2019年获拨款达3.74亿澳元,增幅达20.25%;中国证监会2014年政府拨款数为11.04亿元人民币,2019年达到13.01亿元人民币,增幅也达17.84%,两国证券监管机构获得的拨款均呈递增之势,且总额(按澳元/人民币汇率:4.5∶1)和增幅相近。但深入到资金决算支出细节,澳中差异较大。澳大利亚 ASIC监管支出权重最大的是执法支出,占总支出35%—40%左右,相比之下,中国证监会执法支出(决算表中的“金融稽查与案件处理”子类)占年度总支出的比例则在5%—6%上下,其最大支出被行政支出(即决算表中“金融部门行政支出”)占据,占比超过60%,鉴此,中国证监会资金使用去向并未走向监管执法,而集中于行政管理方面的支出,这种支出多是因应其潜在发展市场的职能定位,例如耗时、耗力、复杂的审批、许可、核准等前端业务,监管执法(至少从资金保障角度看)仍存在进一步重视的可能。
     
      三、制衡之道:法律保留、问责监督
     
      与公众参与
     
      权力需要约束,怎样来“监管”监管者是实现证券市场监管治理的另一个重要维度。合理的监管制衡机制可避免扩张的证券监管滥用独立性或肆意行权破坏监管声誉,进而影响到市场正常运作。如何在扩权同时将权力放到“轨道上”,是证券监管不得不面对的问题。
     
      (一)法律保留:修法颁规权限是明定还是笼统的剖释
     
      证券监管机构权限广泛,除行政执法权外,由于证券市场的高度专业性,其往往还被赋予一定(准)立法权,这种立法权行使范围的清晰与否决定着证券监管被约束的现实可行性。澳大利亚证券市场基础法是《2001公司法》(Corporations Act 2001),其不仅赋予ASIC总体执行该法之权力,还赋予其直接修订该法——这本应属于议会的权限,即不经议会审定,在市场特殊情况下可自行决定对公司法内容进行删减和调整。如此立法层面使ASIC 监管灵活性增加。但同时,其约束机制也了然清晰。ASIC修法权限被框定于15类对象,包括:债券[s 283GA(1)(b)]、管理投资计划[s 601QA(1)(b)]、许可的信托公司[s 601YAA(1)(b)]、收购[s 655A(1)(B)]、强制并购[s 669(1)(b)]、主要(大)股东信息[s 673(1) (b)]、资金募集[s 741(1)(b)]、市场许可的实体、机制或资金[s798D(1)(b)]、金融服务提供者的许可[ s 9 2 6 A ( 2 ) (c)]、金融服务信息披露[s 951B(1)(c)]、特定人/人群的金融产品或服务[s 992B(1)(c)]、金融产品信息披露[s 1020F(1)(c)]、证券转让[s 1075A(1) (b)]、特定主体的延续申请[s1437(2) (b)]及特定产品的延续申请[s 1442(2)(b)]。
     
      除修法权限被限定外,修法程序和名称也有特定要求。从程序看,ASIC修订上述15类法定内容,应按《监管指引 51号》(Regulatory Guide 51)颁布豁免《公司法》既有规定的“类别令”(Class Orders),这种类别令适用背景主要包括政策改革、技术调整或市场突变情形,适用时要有净监管收益(net regulatory benefit)。从名称看,这种不同于立法机关进行的“立法”删减或调整后的法规内容须有特别的名称,ASIC将修订的特定法条前加“暂拟”(notional)以与其他法条区分。而中国证监会的立法权更多是立规权(规章或规范性文件),即使是2019年底修订的《证券法》,不少条文中仍加设授权性条款,诸如“××管理办法由国务院证券监督管理机构规定”、“国务院证券监督管理机构规定的其他事项/条件”,这潜在地扩充了证监会“立法权”,特别是在目前我国基础法律尚显抽象粗糙的情形下,主管部门颁布的低位阶规章文件往往被奉为实际操作指引。因此,从权力管控的法律约束看,证监会以部门名义自决发出的规定有待更清晰的范围限定。
     
      (二)问责监督:监管和评测证券监管者的内、外机制
     
      监管部门的可问责性是证券监管有效性的重要因素。澳大利亚在保障ASIC 的独立地位和灵活权能的同时,也对其推行周密的持续问责监督。从常态性外部监督机制看,ASIC受立法机关——议会的监督,包括众议院公司和金融服务联合委员会(PJC)的监察和参议院经济常设委员会(SSC)的问询;从日常内部监督机制着眼,ASIC高层的决策实行委员会制(7名),而非行政首长负责制,以委员身份进行民主集体决策,以专业视角既相互合作又彼此制衡约束。此外,从近年的创新约束机制看,2013年澳大利亚出台《公共治理、绩效表现和问责监督法案》(the Public Governance, Performance and Accountability Act),意在促进联邦实体对公共资源管理的有效性及透明度,对 ASIC而言特别是要求每个财政年度须提供关于监管目标、合作、绩效、能力、风险、预算等内容的详细工作计划。
     
      次年,联邦政府又发布“监管绩效框架”(Regulator Performance Framework, RPF)作为监管审计工具,要求ASIC从6 项核心绩效因素(KPI)方面汇报自身监管情况,包括:①无非必要性干涉监管对象有效运作;②与监管对象的沟通是清晰、明确和高效的;③监管者行为与其管理的风险匹配;④合规和监督方法得到简化和协调;⑤监管者与被监管者之间行为公开透明;⑥持续促进监管框架之完善。为回应监管绩效框架,2015年ASIC公开了更细化的19项证据指标(evidence metric)(表2)。此外,澳大利亚皇家委员会(Royal Commission)自2017年12月起,对“银行、退休金和金融服务业的不当行为”进行独立调查,关于建立金融监管评估局(Financial Regulator Assessment Authority)的建议在2019年被联邦政府采纳,将有独立的建制单位对ASIC等监管部门进行评测监督。回观中国,近年来证监会日渐强调监管的问责和约束,但总体集中于对证监会工作人员的违法行为(利害关系、买卖股票、内幕交易、虚假陈述、职务兼任等)的追究。关于证监会自身监管表现和监管行为的问责监督,一方面,现实中尚无明确的外部评测问责机制或专业第三方部门机构的特定监督,另一方面,内部采用“主席负责制”,导致证券监管约束仍需强化。

      (三)公众参与:“年报”切入的四类证券监管信息披露
     
      投资者是证券市场的源泉,如何架构与投资者的关系是监管的关键命题。证券监管制衡不仅需“公家”之监督,公众参与也是重要方式,其核心要求是监管机构的有效信息披露。在所有披露方式中,年报是最综合、全面的工具,藉此可大抵获知监管者基本情况。
     
      以2018年中澳证券监管机构年报为例:从整体概况看,双方年报均包括11部分,内容体系完整,ASIC年报有297 页,正文占266页,内容安排有明确法律依据,聚焦ASIC自身之分析,注重量化数据、证据细节的陈述,且年报中设有文件、报告、数据、关键词等相关内容链接,以此一份报告即可窥知ASIC所有工作之全貌;中国证监会年报有131页,正文 60页,结构安排尚无法章可循,内容尚未集中到监管者自身,重要篇幅在介绍证券市场发展状况(60页正文中有12页介绍市场),内容偏于宏大,细节有待挖掘。
     
      具体到报告中的监管治理,ASIC有详细分工的监管架构、清晰列举的监管进路、年度聚焦的监管重心、逐项说明的履责审视、详尽多元的执法分析、客观真实的监管评分、精确全面的合规梳理;中国证监会的自我剖释则相对宏观,多采用粗描式笔调,信息披露详尽度有待加强。
     
      从细节性的监管人员分析着眼,ASIC 年报内容十分详尽。中层正职以上领导的学历、工作经历、专长、责任都有描述,员工数量按照部门、业务、地区、职级进行多维度剖析,高级职务的领导——7名委员的薪资及其他职级人员的大类薪资范围也被披露,招聘、培训、健康、安全、奖金、养老金等员工福利情况被悉数囊括,女性、残障、同性恋等员工权利保障机制也均涉及。可能是囿于篇幅所限,中国证监会年报对此仅有一段话49字的“人力资源”梗概(人员总数+平均年龄),这并不能代表其不重视人力发展,但在年报中惜字如金的阐释方式难以让公众获悉有效信息。
     
      财务分析方面,中澳年报处理也有差异。ASIC财务分析是年报披露“重头戏” (共59页,占报告页数19.8%),包括财政收支、综合收益、现金流、股东权益变动、资产负债、对账情况、审计结果等信息,此外,与支出相关的内容还在附录中补充揭示,包括电力等耗能、广告费、差旅、政府采购等。我国证监会与财务相关的内容仅有“经费来源”一段话64字的描述,未出现实质性数据,即使将证监会年报外发布的预算和决算表纳入比较,其也仅有简单事项分类,款项是否专用、透明度如何、问责机制尚待明晰。
     
      四、中国证券监管改革的两种路径:
     
      改良抑或改革
     
      前文之比较或许对我国证监会显得过于苛责,毕竟作为后发型、20世纪90年代中期才诞生的新型专业化资本市场监管机构,在本土经验缺乏的艰难情况下,其经过短短二十余年的发展即可与国际“老牌” 发达国家或地区的监管主体进行对标竞争,这已着实不易。特别是在近年来国内外错综复杂的金融形势影响下,证监会利用自身有限的资源,能持续推动监管治理改革,在防范市场重大风险、加快对外开放步伐、推进制度现代化建设等方面发挥着关键作用,有效保障了我国资本市场的稳定和发展。当然,客观来说,通过前文分析也不难发现,与澳大利亚相比,我国证券监管的出发点和相关探索固然值得肯定,但仍有不小的差距,实践中监管“扩张”和“制衡”的关系往往出现悖反的困局:该扩权的证券监管扩张力有不逮,该约束监督的证券监管制衡乏善可陈。以澳大利亚为镜鉴,从监管的方向性完善角度出发,目前困局之破解可从两个层次的进路推进:短期内的改良性路径,即不改革金融监管体制大环境下的修补调适;长期内的改革性路径,即由分业监管向双峰模式转变,对证监会体系定位进行的结构重塑。
     
      (一)改良性路径:现有金融体制下证券监管的“修补调适”
     
      监管要有稳定性的预期,金融监管体制不能频繁调整,否则影响市场稳定发展。我国从2017年起先后成立金融稳定发展委员会和合并设立银保监会,基本奠定今后较长时间内的金融监管架构。因此,从现实出发,对既有证券监管进行改良性修补调适更具可行性。从监管扩张角度来看,首先,中国证监会的名称、性质、架构、职能及责任应在《证券法》中明定。特别是名称,要单数化清晰法定,不能以增强立法灵活性为由而笼统指代,毕竟这会导致资本市场监管主体不明,不利于证监会监管权威的塑造及其监管政策的有效施行。其次,证监会可进一步扩大执法权能,借鉴澳大利亚ASIC之举措,通过修订《证券法》赋予其向法院提起民事诉讼或刑事诉讼的权利,使证监会成为兼有准立法、准司法和行政等职权的专业监管综合体。最后,增加执法支出的费用支持。较于西方发达国家动辄30%以上的执法预算,我国证监会5%的执法预算显得捉襟见肘,事实数据分析也证明我国证监会公共执法强度不足,违法者被定罪的概率和受到的处罚力度仍处于较低水平。随着注册制全面落实,证监会监管重心应落实“监督管理”之本义,逐步从事前向事中,尤其是事后执法转变,把拨款资金用在执法的“刀刃”上。
     
      同时,证监会的监管制衡机制亦须增进。其一,现行《证券法》过多兜底性条款使证监会立规权缺乏必要约束。部分低位阶的规范甚至与《证券法》存有抵牾。为增强对证监会的立法权约束,应进一步强化“法律保留”,推进证券市场立法权准确、清晰的清单化表达。其二,丰富证监会问责监督机制。监管治理是发达市场证券监管机构运作不可或缺的重要机制。无论内部重大领导决策行使,还是外部评测问责机制,我国证监会面临如何有效“监管”监管者的困局。对内部而言,机构领导人是证监会重大权力决策施行者,应贯彻证监会名称中内含的“委员会”之蕴义,增进委员彼此群策群力的配合和专业民主化的约束。对外部机制而言,借鉴澳大利亚《公共治理、绩效表现和问责监督法案》和“监管绩效框架”,以立法修订(如在《证券法》中明定)或国务院文件之形式建立定期巡查和临时抽查相结合的、缜密的证监会监管绩效表现的评测机制,明确证券监管核心目标、操行原则,推动证监会向有约束机制下的结果导向型监管转变。同时,从外部机构看,随着2017年金融稳定发展委员会的成立,除监管协调“一行两会”外,还可赋予其对证监会等金融监管部门督导问责的权能。其三,对社会公众的监督方面,应加强年报向公众披露的全面性,现有证监会年报更多是宏观的市场汇报和监管陈述,内容尚显简略,监管者自身的剖析有待深入,监管者之“监管”治理维度需要更鲜明地体现,建议突出年报内容的遵规披露和详实程度,以年报披露作为公众监督证监会的重要窗口。
     
      (二)改革性路径:从分业监管向双峰监管转换下证监会的“结构重塑”
     
      上述方案的前提是恪守现行分业监管模式,因此,从宏观体制布局看,证监会地位并未发生本质性转变。证监会是我国金融监管体系的重要组成,其定位之变化并非孤立的局部调整,尚需对金融监管体制进行重塑。除分业型外,金融监管模式有功能型、统合型和双峰型三种类别,何种模式最适合中国监管提质呢?功能型本质上也属于分业监管,只是划分标准不同,前者是以金融机构的身份性质划分,后者是以金融业务的功能属性划分,这未改变监管机构的结构布局,且其仍需界定行业属性,较于分业监管行业牌照之判定,功能监管的划分难以达成共识,改革阻力较大;统合型则通过一个超大型金融监管部门对金融行业进行整体监管,这确可因应目前金融业务边界模糊、混业发展之趋势,但这种外在看似结构简单的统合监管,其内部仍须有分业布局之安排,且整体来看,监管部门承担过多的、冲突性的职责,局部性问题还有可能牵连到整个机构的声誉,混杂在一起的职能也使内部追责过于复杂。双峰监管则可避免超级监管者的利益冲突,以审慎监管和行为监管为两翼,推进金融监管既全面,又有区分性的覆盖。长远来看,在未来双峰监管模式下,证监会可考虑塑造为金融行为监管委员会。
     
      届时,证监会的地位和定位也应适当调整。一方面,可通过专门立法(例如《金融服务业法》)规定其为“法定特设行政机构”,改变其属于国务院直属部级事业单位的地位,凭借行政机关性质的 “正名”增强其执法监管的统筹协调力和查处惩罚力。另一方面,凸显其执法导向型的监管主体定位。这在双峰模式下具有可行性,因为两个监管机构对金融(证券)市场均有法定监管权,仅是职责分工的基本面不同,因此,不会产生目前因所谓“市场主管机构”之标签而被动进行 “发展”市场的压力。当然,其他前述改良式路径中关于证券监管扩张和证券监管制衡的方案同样适用于此。

    【作者简介】
    张阳,武汉大学法学院博士研究生,墨尔本大学亚洲法中心(ALC)一级研究助理、联合培养博士研究生。

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